“大能源部”猜想

吳明華

“是否成立能源部，取決于政府的理念。如果能源問題需要服從服務(wù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，那么就很難從發(fā)改委脫離出來。而如果需要把能源問題作為獨(dú)立問題進(jìn)行思考，那么成立能源部就理所當(dāng)然?！?/p>

兩會(huì)前夕，“大能源部”再度成為熱門話題，即將到來的政府和人大換屆被認(rèn)為是成立能源部的一個(gè)重要契機(jī)。隨著電荒、柴油荒、煤電紛爭(zhēng)等能源問題愈演愈烈，改革能源管理體制、組建“大能源部”的呼聲日益高漲。與以往的呼聲相比，此次成立能源部這一超級(jí)部委的前提條件更為成熟，動(dòng)力更足。但成立大能源部到底有無(wú)必要，如何平衡部門間利益，同樣引起巨大的爭(zhēng)議。為此，本刊專訪了國(guó)家能源專家咨詢委員會(huì)委員、廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)。

“是否成立能源部，

取決于政府的理念”

《決策》：成立“大能源部”一直為很多人所期待，此次呼聲更為強(qiáng)烈。但也有政府部門有關(guān)人士以及專家表示，當(dāng)前并無(wú)成立大能源部的必要，并且這次也難以成行。對(duì)此，您怎么看？

林伯強(qiáng)：實(shí)際上，這些猜測(cè)常常在換屆前出現(xiàn)，大家對(duì)這一方面還是有期待。而與2008年相比，現(xiàn)在成立能源部的動(dòng)力，的確要大很多。

中國(guó)在過去的5年內(nèi)，能源消耗量急速膨脹，能源相關(guān)問題也跟著急速膨脹。煤電矛盾導(dǎo)致電力短缺，原油對(duì)外依存度急速攀高，天然氣成品油價(jià)格改革等，很多能源問題已經(jīng)到了不能再拖的地步。我國(guó)的確需要有專門的能源部，進(jìn)行能源思考和能源決策，以及確定更長(zhǎng)遠(yuǎn)的能源戰(zhàn)略。

更高級(jí)別的能源部可以獨(dú)立地對(duì)能源問題進(jìn)行“哲學(xué)思考”，比如中國(guó)需要的能源從哪里來，應(yīng)該有什么樣的價(jià)格等。

是否成立能源部，取決于政府的理念。如果國(guó)家認(rèn)為，能源問題需要服從服務(wù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，那么就很難從發(fā)改委脫離出來。而如果國(guó)家認(rèn)為，有必要把能源問題作為獨(dú)立問題進(jìn)行思考，那么成立能源部就理所當(dāng)然。

《決策》：目前能源委和能源局的管理架構(gòu)，從這兩年的實(shí)際運(yùn)行情況看，還有不少的尷尬，很難擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌能源管理、理順體制矛盾的重任。成立“大能源部”能否在體制方面有所突破？

林伯強(qiáng)：當(dāng)初把能源局設(shè)在發(fā)改委是有一定道理的。從能源局這幾年的能源工作來看，也是有一定成效的，在節(jié)能減排、新能源發(fā)展、常規(guī)能源發(fā)展方面，有了一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的能源管理機(jī)構(gòu)，或者說牽頭機(jī)構(gòu)。

如果能源價(jià)格和能源準(zhǔn)入不能從發(fā)改委分離出來的話，那么只能是目前這種體制了。成立“大能源部”，現(xiàn)在的問題跟原來一樣，就是能源局如何從發(fā)改委獨(dú)立出來。

是否獨(dú)立，是能源部與能源局的最顯著差別。目前國(guó)家發(fā)改委在考慮能源問題時(shí)，往往從宏觀層面出發(fā)，而不是獨(dú)立地考慮能源問題。比如在決定能源價(jià)格改革時(shí)，會(huì)優(yōu)先考慮通貨膨脹等問題。國(guó)家發(fā)改委職能眾多，需要考慮的問題很多，能源只是其中一方面，這導(dǎo)致能源管理的目標(biāo)不夠清晰。

在具體職能上，大能源部是否會(huì)將能源定價(jià)權(quán)從國(guó)家發(fā)改委手中拿走成為焦點(diǎn)。如果新成立的能源部門不具備定價(jià)權(quán)，則成立不成立對(duì)能源行業(yè)毫無(wú)意義；如果具備定價(jià)權(quán)，又恐對(duì)其他行業(yè)造成傷害。

成立能源部雖然有利于推動(dòng)能源改革，集中力量辦大事，但是如果把定價(jià)權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入統(tǒng)統(tǒng)歸到能源部下面，政策的制定也不見得比現(xiàn)在合理。因?yàn)榘l(fā)改委還要考慮全局，如果是能源部來定價(jià)的話，他們更傾向于從行業(yè)利益出發(fā)。

《決策》：現(xiàn)在也有人擔(dān)心，成立大能源部后會(huì)不會(huì)形成新的部門利益？

林伯強(qiáng)：能源部應(yīng)該吸取鐵道部的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在成立之前，就要在機(jī)制設(shè)計(jì)上盡量防止目前鐵道部出現(xiàn)的相關(guān)問題。能源部應(yīng)該更為集中地從能源戰(zhàn)略、能源創(chuàng)新等角度去考慮能源管理，而不是把所有的都管起來，能源管理主要還是以市場(chǎng)為導(dǎo)向。

未來的“大能源部”，其主要職責(zé)應(yīng)該包括能源戰(zhàn)略和能源政策制定、能源行業(yè)管理、能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)、環(huán)保能源的生產(chǎn)和利用等。

面對(duì)能源未來和低碳發(fā)展，能源部的具體任務(wù)應(yīng)該是減少對(duì)化石能源的需求和依賴，促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，提高能源利用效率，實(shí)現(xiàn)需求方面管理，保障能源供應(yīng)；減少對(duì)外國(guó)石油的依賴；減輕貧困人群對(duì)能源價(jià)格上漲的負(fù)擔(dān)；增加能源利用效率，等等。

能源戰(zhàn)略調(diào)整的方向

《決策》：中國(guó)是全球最大的能源生產(chǎn)國(guó)與消費(fèi)國(guó)，能源問題的重要性日益凸顯，同時(shí)矛盾和困難也日趨增多。如何來看待我國(guó)的能源問題？

林伯強(qiáng)：我國(guó)能源問題需要更獨(dú)立全盤地思考。比如說，目前我國(guó)能源消費(fèi)占全球消費(fèi)總量的20%，預(yù)計(jì)能源需求在2020年前仍將保持大幅度增長(zhǎng)的趨勢(shì)。但問題是，這些能源將從哪兒來？會(huì)面臨著什么樣的價(jià)格？

還有，我國(guó)以資源消耗為基礎(chǔ)的發(fā)展模式難以為繼。這種觀點(diǎn)大家早已聽得很多，大部分人也都相信。而問題是，為什么政府說了這么久，高能耗現(xiàn)狀卻依舊未得到改變？因此，未來需要對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的障礙進(jìn)行更深層次的理解，并積極思考如何解決這些障礙。

我國(guó)的新能源發(fā)展迅猛，但是，到2010年底風(fēng)電裝機(jī)僅占總裝機(jī)的3.2%，貢獻(xiàn)電量為總量的1.2%，太陽(yáng)能可以忽略不計(jì)?？梢哉f，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)仍將以煤電為主。煤電現(xiàn)在提供了我國(guó)70%的一次能源和80%的電量，而且由于清潔能源增量滿足不了能源需求的增量，煤炭需求的絕對(duì)量還會(huì)持續(xù)增加，碳排放的挑戰(zhàn)也只會(huì)越來越大。

此外，石油價(jià)格越高，石油動(dòng)蕩的原因就會(huì)越多，我國(guó)能源安全壓力也會(huì)日益增大。為了解決煤電矛盾，國(guó)家發(fā)改委于2011年底選擇對(duì)煤炭?jī)r(jià)格進(jìn)行限價(jià)，意味著未來煤電矛盾將依舊。上述諸多困難和挑戰(zhàn)，都要求我們從更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更戰(zhàn)略性的角度，來思考我國(guó)的能源問題。

《決策》：針對(duì)現(xiàn)階段能源需求剛性特征，以及能源稀缺和環(huán)境問題日益凸顯，我們需要在能源戰(zhàn)略上作出怎樣的調(diào)整？

林伯強(qiáng)：首先要改變以前簡(jiǎn)單地從能源供給方面考慮，將節(jié)能作為滿足能源需求的一個(gè)組成部分。以往的能源戰(zhàn)略，一般先確定某期間的能源需求，而后根據(jù)生產(chǎn)儲(chǔ)備狀況確定能源投資和供給。在戰(zhàn)略調(diào)整下，中國(guó)能源需求基本公式應(yīng)該是：能源需求量=節(jié)能量+能源供給量。資金既可以投向能源生產(chǎn)，也可以投向節(jié)能，有多種政策組合可供選擇。政府可以通過選擇能源供給投入和節(jié)能投入，滿足能源需求的成本最小化。因此，政府投入和公共政策如何引導(dǎo)資金流向，對(duì)能源投入的選擇至關(guān)重要。

其次，改變僅受資源約束的能源供需增長(zhǎng)和能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃，將二氧化碳排放作為滿足能源需求的約束。政府可以將節(jié)能和排放約束下可以接受的能源結(jié)構(gòu)作為能源規(guī)劃的基礎(chǔ)，考慮采用什么樣的政策?？梢灶A(yù)見，隨著排放量下降，對(duì)應(yīng)的能源結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變化，GDP、就業(yè)等宏觀經(jīng)濟(jì)變量會(huì)出現(xiàn)不同程度的下降。開始時(shí)沖擊可能不大，但隨著排放約束進(jìn)一步收緊，影響將加大，在達(dá)到某一臨界點(diǎn)時(shí)，相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本就可能是無(wú)法接受的。

第三，改變僅從能源供給方面考慮能源安全。中國(guó)目前石油進(jìn)口依存度已經(jīng)超過50%，而且還將不斷上升。應(yīng)該改變以往僅從石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備考慮能源安全，將能源多元化和清潔能源發(fā)展作為能源安全的一個(gè)部分。

另外，各能源行業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃必須站到整體能源的高度，改變以往各行業(yè)單獨(dú)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。各類能源之間有替代性。隨著能源日益稀缺和能源價(jià)格走高，日益增強(qiáng)的替代性使各種能源產(chǎn)品的價(jià)格具有聯(lián)動(dòng)性。舉例說，石油價(jià)格上行會(huì)帶動(dòng)煤炭?jī)r(jià)格上漲，盡管可能會(huì)有一段滯后期。所以各種能源的生產(chǎn)和消費(fèi)也互相約束。能源各行業(yè)規(guī)劃只有站在能源整體的高度，才切合實(shí)際。

能源改革的關(guān)鍵是“價(jià)格”

《決策》：當(dāng)下能源問題越來越多，越來越復(fù)雜，解決問題的核心在哪？

林伯強(qiáng)：能源問題的最主要矛盾是價(jià)格，而不是體制，能源所有的矛盾最終落在“價(jià)格”問題上。

能源是一種商品，但也是基本消費(fèi)品。能源企業(yè)基本國(guó)有，它們對(duì)國(guó)有能源資源的壟斷以及政府的行政定價(jià)，使能源價(jià)格復(fù)雜化了。目前，能源價(jià)格上漲是大趨勢(shì)，但漲價(jià)是大家都不愿意看到的事，每次價(jià)格改革和調(diào)價(jià)都受到公眾的質(zhì)疑。調(diào)價(jià)后的價(jià)格各方都不會(huì)滿意，演變?yōu)槎喾讲┺模３?huì)被討論是站在哪一邊，甚至被迫參與博弈。

隨著近期煤炭行業(yè)的整合，我國(guó)能源基本國(guó)有。對(duì)政府來說，大型國(guó)有煤礦兼并小的民營(yíng)煤礦，其安全問題、技術(shù)問題、回采率問題，都能迅速得到解決，好處立竿見影。而且能源價(jià)格似乎更可控。但是，能源可控性帶有很大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本。

對(duì)于公眾來說，目前能源行業(yè)國(guó)企高度集中，政府和公眾如何判斷和相信其成本？往往認(rèn)為國(guó)有壟斷行業(yè)常有把成本“做大化”之嫌，這就是每次漲價(jià)都會(huì)遭到質(zhì)疑的原因。低能源價(jià)格政策還保證了我國(guó)能源價(jià)格今后會(huì)一路上漲，就老百姓來說，即使得到補(bǔ)貼，也是難以接受的。缺乏價(jià)格機(jī)制的政府定價(jià)，會(huì)使能源價(jià)格博弈成為常態(tài)。

與國(guó)際同行相比，我國(guó)能源企業(yè)的整體效率還比較低，能源價(jià)格機(jī)制需要承擔(dān)主要責(zé)任。對(duì)于能源企業(yè)來說，政府定價(jià)，除了承擔(dān)政府的社會(huì)職能使其政企不分外，更主要的問題是，不能單純地依靠改善管理、技術(shù)創(chuàng)新、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)來提高贏利，而是把贏利的注意力放在與公眾和政府的價(jià)格博弈上。

在能源行業(yè)改革中，關(guān)鍵是價(jià)格改革，最大的難題是價(jià)格上漲。雖然價(jià)格上漲不是因?yàn)槟茉磧r(jià)格改革，但改革的結(jié)果通常是價(jià)格上漲。能源價(jià)格上漲原因很多，例如國(guó)際油價(jià)上漲是不可控的；由于能源日益稀缺和環(huán)境壓力，國(guó)內(nèi)能源價(jià)格上漲也是一個(gè)趨勢(shì)；越干凈的能源越貴。技術(shù)水平既定，提高能源行業(yè)效率是減少漲價(jià)的唯一途徑。

一般說來，鼓勵(lì)民營(yíng)和外資參與能源行業(yè)，可以通過增加競(jìng)爭(zhēng)而提高能源行業(yè)效率，但在目前國(guó)企一家獨(dú)大和能源政府定價(jià)的情況下，投資放開還不足以吸引外資和民營(yíng)進(jìn)入。例如，電力發(fā)電已經(jīng)對(duì)外資和民營(yíng)開放了20多年，沒有看見外資和民營(yíng)的大量進(jìn)入，而是看到了外資變現(xiàn)退出。

國(guó)企壟斷加行政定價(jià)，能源價(jià)格就成為政府宏觀政策的工具，也不可避免將政府的社會(huì)職能強(qiáng)加在企業(yè)頭上。如果能源企業(yè)中有相當(dāng)規(guī)模的民營(yíng)資本，可能政府就有另一種做法，因?yàn)槎倘钡膯栴}更大。

能源價(jià)格成為政府宏觀政策工具的主要危險(xiǎn)在于扭曲價(jià)格，能源既是生產(chǎn)資料，也是生活資料，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和居民生活直接相關(guān)，由于能源的重要性、復(fù)雜性和敏感性，扭曲價(jià)格的成本是巨大和長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

能源價(jià)格成為政府宏觀政策工具的另一個(gè)危險(xiǎn)，是能源價(jià)格改革會(huì)常常因?yàn)楦鞣N社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題而擱淺，使改革喪失一些重要機(jī)會(huì)。因?yàn)?，如果價(jià)格扭曲而導(dǎo)致能源無(wú)效或低效使用，意味著將來更高的能源價(jià)格和更大的環(huán)境成本。

現(xiàn)階段，在無(wú)法使能源價(jià)格市場(chǎng)化的條件下，保障能源供應(yīng)需要透明有效、可操作的價(jià)格機(jī)制，和同樣透明有效的能源行業(yè)成本監(jiān)控。沒有明確的價(jià)格機(jī)制，價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期就不明確，能源企業(yè)就必須博弈，與政府博弈、與消費(fèi)者博弈。博弈是有成本的，且由于能源國(guó)有，最終大家一起買單。