關(guān)于哈爾濱市幾大灘島清障工作的實踐與思考

□ 張 斌 劉振斌 李 鵬

為加快推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作，為打造百里生態(tài)長廊奠定堅實基礎(chǔ)，近年來，哈爾濱市水政監(jiān)察局連續(xù)開展了松花江陽明灘、大套子島、阿勒錦洲（原名狗島）等大型灘島執(zhí)法清障活動。一系列的灘島清障行動提升了各大灘島的防洪能力，為修復(fù)灘島濕地景觀和環(huán)境奠定了堅實基礎(chǔ), 有力保障了松花江汛期行洪的暢通。本文結(jié)合松花江幾大灘島清障工作實踐, 對在灘島執(zhí)法清障工作中存在的幾個具體問題進行了思考。

一 、幾大灘島概況

陽明灘、大套子島、阿勒錦洲是松花江哈爾濱城區(qū)段面積較大、地勢較高的四面環(huán)水型灘島，大套子島面積為7.68平方公里，陽明灘為3.4平方公里，阿勒錦洲面積為4.2平方公里。由于其特有的地理位置等諸多原因，幾大灘島一直處于無人管理的狀態(tài)。島上住戶隨意進行開荒種地、圍欄放牧、挖塘養(yǎng)魚、私建濫建等威脅防洪安全、改變河道走勢、破壞生態(tài)環(huán)境的活動，從而導(dǎo)致灘島上植被被破壞，濕地沙化。特別是灘地上數(shù)百年乃至千年才能形成的大面積原生塔頭被破壞，違法居民私建濫建多處大面積違章建筑，不僅成為松花江汛期行洪障礙，更對松花江水生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴重破壞。哈爾濱市水政監(jiān)察局按照哈爾濱市人民政府“維護汛期行洪安全，恢復(fù)自然生態(tài)環(huán)境，打造哈爾濱灘島濕地景觀，維持松花江水生態(tài)系統(tǒng)平衡”的要求實施了一系列的清障執(zhí)法行動，共拆除灘島內(nèi)違章建筑物、構(gòu)筑物63處，計15670 m2（清理打漁窩棚75處、違規(guī)魚塘14處、違規(guī)放牧圍欄17處）。通過一系列的灘島清障工作, 既提高了幾大灘島的防洪能力, 保障了松花江下游行洪暢通,也為修復(fù)幾大灘島的水生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境奠定了堅實基礎(chǔ)，維護了執(zhí)法清障工作的嚴肅性和權(quán)威性, 客觀上促進了水行政執(zhí)法工作的開展。

二 、灘島清障實際做法

幾大灘島上違章建筑物、構(gòu)筑物具有分散不均、面積較大、間距較長等特點，灘島清障任務(wù)的艱巨、繁重不同于以往的點對點清障或河道流域段內(nèi)清障?，F(xiàn)總結(jié)灘島清障主要做法如下：

（一）前期準備

1、宣傳準備

加大對清障對象有關(guān)涉水法律、法規(guī)的宣傳，促使其認識到私自開墾灘地、私建濫建系違法行為，所造成的自然生態(tài)環(huán)境破壞將對松花江流域水系造成污染，由此產(chǎn)生的阻水、壅水將對哈爾濱汛期防洪帶來不利影響。在下達灘島清障通告時，哈爾濱市水政監(jiān)察局執(zhí)法人員動之以情，曉之以理,喻之以法，用通俗易懂的語言向相關(guān)群眾及組織宣講水法律、法規(guī)，從而爭取清障對象的積極配合，最大限度地使其自行拆除違法建筑物。同時，利用黑龍江省及哈爾濱市多家主流媒體進行多層次、多渠道、全方位的輿論宣傳，加強新聞宣傳工作，普及相關(guān)涉水法律、法規(guī)，爭取公眾的支持。使廣大群眾從思想上能正確認識灘島清障與自身利益的密切聯(lián)系, 從行動上正確處理個人利益與全局利益的辯證關(guān)系, 從內(nèi)心上認可灘島清障是為老百姓謀利益的民生大事。

2、組織準備

灘島清障工作任務(wù)繁重、艱巨，清障對象社會成份復(fù)雜，在清障過程中隨時都可能有意外情況發(fā)生。為了保障清障工作順利進行，哈爾濱市水政監(jiān)察局總計投入工作人員超過800人次，車輛48輛，大型機械15臺，船只7艘。為此，要完善指揮系統(tǒng)，做到嚴密組織。

（1）建立現(xiàn)場臨時指揮所。指揮所設(shè)在清障現(xiàn)場就近水域的防汛艇上，便于靠前指揮，同時制定各類應(yīng)急預(yù)案，指揮部總指揮、副總指揮在此處集中指揮。清障組配置現(xiàn)場指揮專車移動指揮。

（2）編發(fā)指揮系統(tǒng)和工作組、清障組、協(xié)同部門現(xiàn)場負責人聯(lián)絡(luò)電話，以便于指揮部及時掌握現(xiàn)場動態(tài)，及時有效地實施現(xiàn)場指揮，靈活應(yīng)對各種突發(fā)事件。

（3）按照前期調(diào)查的實際情況，繪制清障現(xiàn)場示意圖，圖上標明幾大灘島清障區(qū)的待清理障礙物的位置、編號、路徑，發(fā)送至相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及清障組。

（4）落實外聯(lián)工作，與需要執(zhí)法保障的防暴隊、水上民警大隊、派出所、捕犬隊、急救中心，以及民政局、新聞媒體等單位事先溝通，確定相關(guān)細節(jié)。

（5）按實際需要機械臺班情況，租用清障所需機械、雇傭民工，并保證提前組織機械登陸，安排民工到指定集結(jié)地點集合。

（6）安排現(xiàn)場清障人員的用餐、飲用水，保質(zhì)、保量、保時間。

（二）清障程序

1、灘島清障組織機構(gòu)

由哈爾濱市水政監(jiān)察局牽頭，市政府各相關(guān)職能部門配合，成立大套子、陽明灘、阿勒錦洲灘島清障工作指揮部，

指揮部下設(shè)四個工作組：

（1）現(xiàn)場清障組

制定清障職責、清障范圍、清障流程，負責組織人力、物力，實施現(xiàn)場強制拆除任務(wù)。

（2）外聯(lián)協(xié)調(diào)組

負責灘島清障通告的送達及輿論宣傳和思想動員工作；負責對外相關(guān)單位的溝通協(xié)調(diào)。溝通協(xié)調(diào)灘島所屬地方村、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，對所屬住戶進行政策宣講及安撫工作。

（3）后勤保障組

負責運送清障人員，使用駁船運送大型清障機械。同時負責清障人員的給養(yǎng)，購置清障工作所需工具，聯(lián)絡(luò)醫(yī)療救護小組，負責處理現(xiàn)場突發(fā)的傷病情況。

（4）宣傳報道組

通過新聞媒體，加強新聞宣傳工作，普及相關(guān)涉水法律、法規(guī)，增強公眾的理解和支持。

2、清障實施程序

（1）由捕犬隊員對清障點內(nèi)散養(yǎng)的家犬及大型牲畜進行控制，避免家犬牲畜襲擊清障人員，保障灘島清障人員人身安全。

（2）由水政監(jiān)察執(zhí)法人員依法向設(shè)障人員宣讀灘島清障令，由于先期已下達灘島清障公告，給予了設(shè)障人員自動拆除充足時間，根據(jù)《中華人民共和國防洪法》第二十二條第二款及第四十二條的有關(guān)規(guī)定，依法對違法建筑物、構(gòu)筑物進行強制拆除。

（3）以哈爾濱市水政監(jiān)察局為主，以哈爾濱市公安局干警為輔，將滯留在清障點內(nèi)的人員勸離，對于拒不配合、阻礙依法清障順利進行的人員依法由公安人員強制帶離。

（4）由水行政執(zhí)法人員對違章建筑物內(nèi)物品進行錄像、登記，并清理違章建筑物內(nèi)物品，對于貴重物品當場移交設(shè)障者，對于普通物品將統(tǒng)一放置于附近指定地點，以便設(shè)障者清理。

（5）確保清障點附近無人后對設(shè)障區(qū)域局部戒嚴，利用大型機械設(shè)備對違章建筑物、構(gòu)筑物進行清理，清理要以達到不可修復(fù)的程度為標準，對于機械無法到達的灘地或泥濘地，由清障人員組織民工進行現(xiàn)場人工強制拆除。

（6）水行政執(zhí)法人員進行灘島清障時，要注意保護岸灘植被，盡量避免大型拆遷機械毀壞灘島自然生態(tài)環(huán)境，在保持灘島自然性、完整性、延續(xù)性的基礎(chǔ)上進行清障活動。

（7）灘島清障全程攝像，關(guān)鍵程序照相，便于隨案附卷。

三、亟待解決的問題及建議

（一）歷史遺留的灘島問題?，F(xiàn)行的相關(guān)水法律、法規(guī)并不能一一解決歷史遺留的灘島違規(guī)占用現(xiàn)象,同時由于灘島面積過大開發(fā)有相對的難度，致使灘島內(nèi)資源利用效率低下, 存在相應(yīng)的防洪安全隱患和管理問題。對于灘島的維護與保障，應(yīng)建立灘島系統(tǒng)開發(fā)、保護和監(jiān)管專門機構(gòu)，提高認識、更新觀念，加大執(zhí)法巡查力度，加強行政監(jiān)督管理體制建設(shè)。幾大灘島可以通過招商引資、合理開發(fā)、生態(tài)修復(fù)、封灘育島、濕地凈化、建設(shè)生態(tài)植被保護區(qū)和維護河岸等措施，進一步改善灘島生態(tài)環(huán)境和灘島植被群落結(jié)構(gòu)，提高灘島周邊水質(zhì)與自凈能力，達到“自然、親水、和諧”的灘島開發(fā)理念。

（二）聯(lián)合執(zhí)法調(diào)動問題。灘島清障工作實質(zhì)上是一種特殊的行政執(zhí)法活動, 它不同于一般的水行政執(zhí)法,往往要求多部門聯(lián)合執(zhí)法。但聯(lián)合執(zhí)法往往存在缺乏法律依據(jù)，各部門相互推諉，職責不清等問題，在“執(zhí)法鏈”上各執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效鏈接，影響清障成效。針對上述問題，聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)確定牽頭部門（單位），形成長效機制，明確職責分工，從而強化管理、依法依責行政，避免相互推脫責任，協(xié)力整治重點難點問題。

（三）河道清障費用問題。清障工作雖然在法律上明文規(guī)定按照“誰設(shè)障、誰清除”的原則, 由防汛指揮機構(gòu)責令限期清除; 逾期不清除的, 由防汛指揮機構(gòu)組織強行清除, 所需費用由設(shè)障者承擔。但是在水行政執(zhí)法工作中, 幾乎沒有設(shè)障者自行承擔費用, 一般都是由水行政執(zhí)法部門自行承擔。但隨著經(jīng)濟發(fā)展的加快，違章建筑物屢禁不止，從而加大了執(zhí)法經(jīng)費的負擔，對此建議各級地方政府及相應(yīng)部門對于清障經(jīng)費予以保證。

（四）清障垃圾處理問題。清障拆違工作的順利完成，勢必導(dǎo)致大量建筑廢墟的產(chǎn)生，同時設(shè)障者只會帶走具有使用價值的物品而遺留下大量生活垃圾，而根據(jù)涉水法律法規(guī)，并沒有對清障拆違所產(chǎn)生的垃圾處理問題作出具體規(guī)定，如若放任此類情況勢必導(dǎo)致影響行洪、環(huán)境污染等嚴重問題。根據(jù)政府相關(guān)部門職能，建議各級政府保障管理經(jīng)費，由相關(guān)灘涂管理部門、河道管理部門，對清障完成后所產(chǎn)生的各種垃圾廢物進行有效、迅捷的分類處理，還原生態(tài)環(huán)境的本來面目。

（五）清障執(zhí)法人員的人身安全問題。清障執(zhí)法由于涉及設(shè)障者切身利益，所以經(jīng)常遭遇暴力抗法，而水行政執(zhí)法是行政執(zhí)法，缺乏刑事案件中的制裁手段，使清障工作難度加大。建議借鑒城管、國土監(jiān)察等相關(guān)行政執(zhí)法部門的做法，為執(zhí)法人員購買人身傷害保險，將執(zhí)法人員的人身安全保障納入強制人身保險范疇。同時，在有重大執(zhí)法任務(wù)時，應(yīng)當積極爭取當?shù)卣闹С?，盡可能在當?shù)卣慕y(tǒng)一指揮下聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)政府協(xié)調(diào)保障。

灘島清障雖已順利完成，但是關(guān)于如何有效利用與保護原生態(tài)灘島，仍需要建立長效管理機制, 更要注重水土保持與封灘育島等工作的實施與執(zhí)法管理的創(chuàng)新; 尤其是隨著哈爾濱市政府“以水定城”理念的逐步推進，灘島水行政執(zhí)法管理工作將面臨更多的新問題,也給水行政執(zhí)法人員在灘島管理建設(shè)中的定位留下很多值得思考和探究的課題。