對水法非水行政執(zhí)法主體的思考

□戴 敏

1988年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布和2002年修訂以來，社會各界包括水利部門的一些同志，認為《水法》的執(zhí)法主體都是水行政主管部門，這是一個認識誤區(qū)。筆者現(xiàn)就《水法》非水行政執(zhí)法主體執(zhí)法中存在的問題提出個人思考。

一、《水法》中非水行政執(zhí)法主體范圍

《水法》確定的執(zhí)法主體除水行政主管部門外，還包括縣級以上地方人民政府、經(jīng)濟綜合主管部門和有關(guān)部門。

（一）縣級以上地方人民政府

《水法》第67 條第1 款規(guī)定：“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除、恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強行拆除、恢復(fù)原狀，并處五萬元以上十萬元以下的罰款?！庇纱丝梢钥闯觯霸陲嬘盟幢Ｗo區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的”執(zhí)法主體既不是水利部門，也不是環(huán)保部門，而是縣級以上地方人民政府。當然，對“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的”水事違法行為，并非一定要政府辦公室工作人員去執(zhí)法，可以委托水利部門、環(huán)保部門或者其他部門去執(zhí)法，但相關(guān)執(zhí)法文書，必須加蓋本級人民政府的公章。

（二）縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門

《水法》第68 條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷售或者在生產(chǎn)經(jīng)營中使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的，由縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門責令停止生產(chǎn)、銷售或者使用，處二萬元以上十萬元以下的罰款。”此條明確規(guī)定縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門為“生產(chǎn)、銷售或者在生產(chǎn)經(jīng)營中使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的”執(zhí)法主體。

（三）縣級以上地方人民政府有關(guān)部門

《水法》第71 條規(guī)定：“建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，擅自投入使用的，由縣級以上人民政府有關(guān)部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責令停止使用，限期改正，處五萬元以上十萬元以下的罰款?！备鶕?jù)中央編辦對節(jié)水職責的分工，節(jié)水主管部門除水利部門外，還包括發(fā)展改革、住建、工業(yè)和信息化等部門。根據(jù)此條規(guī)定，住建部門對城市“建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，擅自投入使用的”，有權(quán)依法予以處罰。

二、問題及成因

執(zhí)法實踐中，在《水法》非水行政執(zhí)法主體的認識、宣傳和執(zhí)行上都還存在一些問題。

（一）認識模糊

一些水政監(jiān)察人員因?qū)Α端ā穼W(xué)習(xí)不夠，想當然地認為《水法》的執(zhí)法主體就是水行政主管部門，對《水法》第67 條第1 款規(guī)定的“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的”執(zhí)法主體——縣級以上地方人民政府，認為就是水行政主管部門，把縣級以上地方人民政府等同于水行政主管部門。經(jīng)濟綜合主管部門和住建部門也認為《水法》的執(zhí)法主體是水利部門，查處“建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，擅自投入使用”等水事違法行為是水利部門的事。

（二）梳理缺失

2005年7月9日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》，其中首要要求是“梳理執(zhí)法依據(jù)。推行行政執(zhí)法責任制首先要梳理清楚行政機關(guān)所執(zhí)行的有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章以及國務(wù)院部門‘三定’規(guī)定。地方各級人民政府要組織好梳理執(zhí)法依據(jù)的工作，對具有行政執(zhí)法主體資格的部門（包括法律法規(guī)授予行政執(zhí)法權(quán)的組織）執(zhí)行的執(zhí)法依據(jù)分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學(xué)。要注意與《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》等規(guī)范政府共同行為的法律規(guī)范相銜接。下級人民政府梳理所屬部門的執(zhí)法依據(jù)時，要注意與上級人民政府有關(guān)主管部門的執(zhí)法依據(jù)相銜接，避免遺漏。地方各級人民政府要根據(jù)執(zhí)法依據(jù)制定、修改和廢止情況，及時調(diào)整所屬各有關(guān)部門的執(zhí)法依據(jù)，協(xié)調(diào)解決梳理執(zhí)法依據(jù)中的問題。梳理完畢的執(zhí)法依據(jù)，除下發(fā)相關(guān)執(zhí)法部門外，要以適當方式向社會公布”。根據(jù)這一要求，縣級以上地方人民政府應(yīng)將“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口”、經(jīng)濟綜合主管部門應(yīng)將“生產(chǎn)、銷售或者在生產(chǎn)經(jīng)營中使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品”、住建部門應(yīng)將“建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，擅自投入使用”等水事違法行為列入本政府和部門的行政處罰項目中，并向社會公布，但實際情況是大多沒有做到。

（三）處罰缺位

由于縣級以上地方人民政府、經(jīng)濟綜合主管部門和住建部門未將相關(guān)水事違法行為列入本級政府和部門的行政處罰項目中，不清楚《水法》賦予本級政府或部門的執(zhí)法職責，依照《水法》相關(guān)規(guī)定實施處罰非常之少，有些地方甚至長期為零，《水法》賦予政府和相關(guān)部門的職責未能得到較好地履行。

三、對策措施

為全面貫徹執(zhí)行《水法》，使非水行政執(zhí)法主體切實履行好法定職責，現(xiàn)提出以下建議。

（一）主動匯報

《水法》的立法目的是“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”。《水法》規(guī)定“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口”、“生產(chǎn)、銷售或者在生產(chǎn)經(jīng)營中使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品”，盡管水利部門不是執(zhí)法主體（“建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，擅自投入使用”，水利部門和住建部門都有執(zhí)法權(quán)），但畢竟是涉水事務(wù)，水利部門有責任有義務(wù)向本級政府、法制部門和有關(guān)部門做好匯報和宣傳，把《水法》賦予的有關(guān)執(zhí)法權(quán)落到實處。

（二）聯(lián)合執(zhí)法

中央編辦《關(guān)于進一步明確節(jié)約用水部門職責分工的通知》(中央編辦發(fā)[2011]25號)規(guī)定，水利部門“負責節(jié)約用水工作”。《水法》賦予經(jīng)濟綜合主管部門和住建部門的行政處罰權(quán)都與節(jié)水有關(guān)，也就與水利部門相關(guān)。因此，水利部門要積極主動地配合經(jīng)濟綜合主管部門和住建部門開展執(zhí)法活動。同時，要確保執(zhí)法主體正確（執(zhí)法文書必須加蓋經(jīng)濟綜合主管部門或住建部門公章），推動非水行政執(zhí)法主體履行法定職責。

（三）以案釋法

認真落實胡錦濤總書記在中央水利工作會議提出的“加強宣傳工作”的要求，搞好宣傳引導(dǎo)，報請法制部門把《水法》非水行政執(zhí)法主體等內(nèi)容列為培訓(xùn)內(nèi)容，轉(zhuǎn)變地方政府和相關(guān)部門的認識誤區(qū)。利用“世界水日”、“中國水周”、“12.4”法制宣傳日等集中活動，以案釋法、以法釋案，形成輿論強勢，營造良好的水事秩序。

四、結(jié) 語

《水法》的執(zhí)法主體不僅僅是水行政主管部門，還包括縣級以上地方人民政府、縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門和有關(guān)部門。水利部門應(yīng)切實做好匯報和宣傳，推動《水法》賦予的本級政府和有關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)落到實處。