山區(qū)型水利發(fā)展與改革探討——以曲靖市為例

高剛林

(云南省曲靖農(nóng)業(yè)學校 655000)

1 引言

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水利在國民經(jīng)濟中的地位不斷提高，作用不斷深化，人們對水利的認識也從“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，發(fā)展到“水利是國民經(jīng)濟的命脈”，再發(fā)展到今天“以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”。隨著水利地位的不斷提高和作用的逐步深化，迫切要求水利部門緊緊圍繞水利發(fā)展的中心工作，切實發(fā)揮好水利的安全保障、資源保障及環(huán)境保障作用。

2 曲靖市水利發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 曲靖市水利概況

曲靖市，位于云南省東部，西距昆明135km，東與貴州、廣西接壤，是進出云南的陸上要塞，素有“入滇鎖鑰”之稱，是珠江源頭第一市，爨文化的發(fā)祥地。全市國土面積2.89萬km2，占云南省面積的13.63%，總?cè)丝?03.04萬，其中農(nóng)業(yè)人口527.74萬。

境內(nèi)以高原山地為主，山地、丘陵、盆地、河谷、槽子相間分布，陸良壩子和曲沾壩子分別為全省第一、第四大壩子。市內(nèi)最高海拔4017.3m，最低海拔695m，流域面積100km2以上的河流有80多條，以南盤江、北盤江、牛欄江等為主要干流，分屬珠江和長江兩大水系。

全市水資源總量為124.95億 m3，折合徑流深432.3mm，平均每km產(chǎn)水量43.2萬m3，僅占全省的6.1%。且由于降雨時空分布不均，又地處珠江和長江兩大水系的分水嶺地帶，有效水資源量僅為64億m3，全市人均有效水資源量1061m3，水資源開發(fā)利用率僅在12%左右，低于全國平均水平。

全市583km的水質(zhì)評價河段，水質(zhì)為Ⅰ～Ⅲ類的河長僅158km，占27.1%，被污染或嚴重污染，水質(zhì)為Ⅴ類和劣Ⅴ類的河長375km，占總評價河長的64.3%，水質(zhì)污染造成了水質(zhì)性缺水［1］。

全市水土流失面積13126.76km2，占國土面積的45.53%，水土流失造成了生態(tài)破壞、水源枯竭，進一步加劇了水資源的供需矛盾。另一方面，曲靖作為云南重要的能源、化工和汽車工業(yè)基地，隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷加快，水資源的需求壓力也不斷加大，缺水形勢越來越嚴峻。

2.2 近年來水利發(fā)展與改革概況

2003年10月以來，隨著云南省政府關(guān)于加快水利發(fā)展與改革決定的出臺，曲靖市加快了水務發(fā)展與改革步伐，成效明顯。

2.2.1 水利基礎設施建設

2003～2009年上半年，全市累計完成水利投資33.3億元，新增各類水庫43座，新增庫容1.6億m3，新增有效灌溉面積0.8萬hm2，新增水土流失治理面積1035.44km2，解決了67.52萬人的飲水安全問題，水利在保增長、保民生、保穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

2.2.2 各項水務改革情況

a.水管單位體制改革。根據(jù)國家、省有關(guān)政策和文件精神，2003年11月，曲靖市出臺了《曲靖市水利工程管理體制改革實施方案》(曲政辦發(fā)［2003］213號)，明確納入水利工程管理單位體制改革的范圍包括大型水庫1座、中型水庫23座、小(1)型水庫108座，其他水利工程6處。

b.水價改革。通過認真貫徹落實國家和省的水價改革政策，積極穩(wěn)妥地推行了水價改革的“兩步走戰(zhàn)略”。同時，累計投入900萬元用于供水計量設施安裝改造，投入5000余萬元用于農(nóng)業(yè)供水末級渠系改造，并加大宣傳力度，完善水費征收措施，通過改革全市批準的非農(nóng)供水價格，使價格達到核定供水成本的86%，非農(nóng)水費收取率達到96%，比改革前提高了45%，農(nóng)業(yè)水費收取率達到60%，比改革前提高了40%多，徹底改變了用福利水、無償用水的情形，有效促進了水資源的節(jié)約與保護。

c.水利投融資體制改革。通過政府引導、政策配套，積極吸引社會民營資本、個人資金投入水利建設，一定程度上緩解了水利建設資金投入不足的問題，市級以曲靖灌區(qū)管理局為基礎，組建了市水利水電開發(fā)投資有限公司。宣威市也率先在縣一級成立了水利水電開發(fā)投資公司，搭建了水利水電開發(fā)建設融資平臺。會澤縣率先在全市建立了水利建設基金，為各縣(市)區(qū)建立水利建設基金提供了經(jīng)驗借鑒。

d.小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革。以明晰工程所有權(quán)為核心、建立良性運行機制為重點，在摸清工程現(xiàn)狀、明晰工程所有權(quán)、明確工程類別的基礎上，積極推進了小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革，共完成產(chǎn)權(quán)制度改革62417處，其中:拍賣74處、承包7902處、租賃620處、股份合作188處、其他53633處;改制回收資金1046.87萬元，吸引民營資金投入農(nóng)村水利1442萬元。同時積極培育和發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會，通過互助合作、自主管理、自我服務的建設管理新模式，有效地解決了小型水利工程維修養(yǎng)護難、水費征收難的問題，目前全市已建和在建農(nóng)民用水戶協(xié)會627個。

e.水務體制改革。2004年，在新組建的曲靖開發(fā)區(qū)，率先開展了“一龍管水”和“一體化管理”的嘗試，實現(xiàn)了開發(fā)區(qū)內(nèi)的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理和回用及農(nóng)田水利涉水事務的整合。同時，曲靖市確定的羅平、會澤、師宗三個深化水務體制改革試點縣的工作也不同程度地取得進展，羅平縣對水資源費征收標準作了調(diào)整，將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水務所劃歸縣水務局直管，將供排水公司由建設局劃歸水務局;會澤縣委、縣政府出臺了《關(guān)于加快水務管理體制改革的決定》，進一步探索、理順縣、鄉(xiāng)供水統(tǒng)一管理機制。

3 水利發(fā)展與改革中存在的主要問題

曲靖市在各項加快水利發(fā)展與改革政策的實施中，存在一系列問題和障礙，首先各項政策在進行宏觀指導的同時，細化、量化不夠，一些政策的可操作性不強。各項政策的制定實施，依然沒有從跟本上改變傳統(tǒng)的水管理體制機制，與新形勢發(fā)展的需要存在較大差距。其次上級財政對水利的投入仍然不足，水利工程點多面廣，大多承擔著防洪保安、保障供水等公益性職能，在工程的維護和建設上缺乏更加有力的資金支持。各項水利改革的阻力依然較大，受體制機制和部門利益影響，缺乏完善有效的配套措施和資金保障，一些改革推進較緩，大家參與改革的積極性、主動性不高。加之缺乏更加有效的科技創(chuàng)新激勵機制，水利科技創(chuàng)新能力和人員交流培訓相對不足，人才隊伍建設有待進一步加強。

3.1 水資源供需矛盾突出

曲靖市是一個工程性、資源性、水質(zhì)性缺水并存的地區(qū)，根據(jù)水資源供需平衡預測，全市2010年將缺水7.6億m3、2020年缺水15.1億 m3、2030年缺水17.6億m3，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水的供需矛盾日益突出，水資源緊缺依然是制約經(jīng)濟社會快速發(fā)展的主要瓶頸之一。

3.2 管理體制不完善

執(zhí)法環(huán)境相對較差，缺乏管理高效的體制機制保障。具體體現(xiàn)在體制上受部門職能劃分的制約，多龍管水的體制依然存在，水資源統(tǒng)一管理在一定階段和時期內(nèi)，難以全面推進和實現(xiàn)。同時造成的水污染嚴重局面，短期內(nèi)難以得到根本轉(zhuǎn)變，水污染防治形勢嚴峻、任務艱巨。水行政執(zhí)法環(huán)境差，地方經(jīng)濟發(fā)展與水資源水環(huán)境保護矛盾突出，部分項目缺乏對生態(tài)和多方利益的兼顧，違背了可持續(xù)發(fā)展理念。

水利基本建設工程質(zhì)量監(jiān)督體系不健全。表現(xiàn)在:?州、市以下未設立水利工程建設質(zhì)量與安全監(jiān)督機構(gòu)，部分小型水利工程建設質(zhì)量與安全監(jiān)督缺失或不到位;?自2009年1月1日取消收取質(zhì)量監(jiān)督費后，相關(guān)配套政策未明確，監(jiān)督工作經(jīng)費不落實，對水利工程建設質(zhì)量監(jiān)督工作造成不利影響。

3.3 水利經(jīng)費不足

a.水價改革及水費征收仍存在困難。部分縣(市)區(qū)的水利工程工業(yè)供水沒有完善的計量設施，水量計量不準確，農(nóng)業(yè)供水末級渠系不完善，水費計收困難。計量設施的安裝需投入大量的資金，目前籌集資金非常困難，特別是農(nóng)業(yè)供水的渠道維修、改善無資金保障。水價改革在宣傳上還存在差距，部分非農(nóng)水費征收用水戶還難以接受水價上調(diào)，部分農(nóng)業(yè)用水戶對農(nóng)業(yè)水費征收還難以理解，水費征收困難。

b.“兩費”金額不能足額到位，實施管養(yǎng)分離難度較大。由于地方財政較困難，部分縣(市)區(qū)水管單位人員經(jīng)費和工程管理養(yǎng)護經(jīng)費尚不能足額到位，無法實施管養(yǎng)分離，部分設施老化失修，不能正常發(fā)揮效益。

c.水庫干支渠防滲工程省級補助比例低，市、縣配套又很少，工程建設資金不足，難于完成批復的全部建設內(nèi)容。

d.曲靖大型灌區(qū)建設只實施了1.0m3/s以上標準的主干渠的續(xù)建配套，而相應支渠、斗渠未能實施續(xù)建配套，不能達到真正節(jié)水目的，制約了灌區(qū)效益的發(fā)揮。

e.近年來，病險水庫除險加固工程項目過于集中，導致工程建設中存在一系列問題:?地方配套資金壓力大，配套資金到位率低，影響工程建設進度和工期;?小(1)型水庫中央和省級補助資金實行定額補助且只能用于主體工程建設，部分次要、配套項目未能按照批準的初步設計全部實施;?工程建設、監(jiān)理、勘測設計、施工管理人員不足，技術(shù)、管理水平參差不齊，與保證工程建設質(zhì)量和安全、有效控制工程建設進度和投資的要求不相適應。

3.4 水利工程建設管理滯后

a.工程建設前期工作深度不夠。有些地方為積極爭取立項，部分項目基礎資料不全，設計深度不夠，造成技術(shù)方案不是很合理，工程量不準確，有的項目還存在漏項問題，致使工程在實施過程中設計變更多。

b.小農(nóng)水項目管理不規(guī)范。表現(xiàn)在:?部分地方領導重視程度不夠，對小農(nóng)水工作采取應付態(tài)度，小農(nóng)水因小而輕視，工作不深入且未落實到實處，效果差、效益差;?建設管理不夠規(guī)范。農(nóng)水項目涉及面廣，工程規(guī)模總量大，但是工程分散，單個工程規(guī)模小、管理難度大，部分項目存在建設管理不規(guī)范、方案不合理、工程質(zhì)量差等問題，沒有認真落實建設管理的有關(guān)規(guī)定;?小農(nóng)水項目申報及資金管理欠缺。小農(nóng)水項目投資逐年增加，但申報及立項程序不規(guī)范，造成建設管理、資金管理存在一定問題，形成了管理上的真空地帶;?工程驗收進度緩慢。近年來農(nóng)村水利工程項目多，面寬量大，但許多工程是兩三年前就安排實施的項目，工程已經(jīng)實施完了，仍未及時整理竣工資料和開展財務決算和審計工作，工程驗收不及時。

4 加快水利發(fā)展與改革對策的建議

針對上述存在的各種問題，應該充分考慮地方工作實際，在投入上、政策上不搞“一刀切”，并提高省級配套比例，同時以最大的力度推進各項改革工作，特別在推進水務一體化改革上，爭取政府部門出臺更強硬的措施加大推進力度，同時也應從加強自身能力建設入手，逐步改進、完善工作方法，在水利發(fā)展與改革中及時創(chuàng)新舉措、科學發(fā)展，促進各項水務事業(yè)更好更快發(fā)展。

4.1 建立上級財政投入為主導的水利建設投入保障機制

省級政府主管部門應繼續(xù)把加快水利發(fā)展作為首要任務，進一步加大財政投入力度，高效開發(fā)利用水資源，盡快擴大小型農(nóng)田水利工程建設專項資金規(guī)模，在曲靖市全面推行“民辦公助”、“五小水利工程”建設項目，完善上級財政對“五小水利工程”差別補助政策，逐步減少、甚至取消市縣地方資金配套，并在前期工作經(jīng)費上給予大力支持，提高市縣地方抓項目建設的積極性。在水資源費分配上，提高縣、市分配比例，調(diào)動水資源費征收積極性。允許在補助資金中提取一定比例用于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務組織改革、農(nóng)民用水戶協(xié)會的組建和開辦等工作經(jīng)費，同時，加大政策性金融對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水利基礎設施建設中長期信貸的支持，完善水價形成機制，利用財政補貼平抑水價以減輕農(nóng)民負擔，在條件具備的情況下，通過公共財政支付農(nóng)業(yè)水費［2］。

4.2 深化水利體制機制改革

4.2.1 積極推進水資源管理體制改革

強化曲靖市城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理。對城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等工作實行市級統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)實施，促進水資源優(yōu)化配置。按照水資源可持續(xù)利用的要求，調(diào)整和理順水務管理機構(gòu)職能，推進城鄉(xiāng)水務一體化進程，對曲靖市涉水事務實行統(tǒng)一管理，建立事權(quán)明晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機制。

4.2.2 深入推進水利工程建設體制改革

嚴格執(zhí)行水利工程建設基本程序，健全水利工程分級建設負責制，完善水利建設項目法人制，確保大規(guī)模水利建設的質(zhì)量、安全、進度和效益。進一步加強工作立項督查力度，省級政府組織相關(guān)部門共同參加，對政策的落實推進情況進行定期督查，進一步完善工作責任制，明確分工職責，提高各地的工作重視程度。改進水利投資分配使用辦法，對以地方投入為主的水利建設項目，實行“以獎代補”、“先干后補”等補助政策，充分調(diào)動地方和社會大辦水利的積極性。

4.2.3 深化水利工程管理體制改革

曲靖市政府應繼續(xù)深化水利工程管理體制改革，健全良性運行機制。按照水管體制改革分級管理、分級負責的要求，盡快規(guī)范明確基層水利站屬于公益性事業(yè)單位，統(tǒng)一確定為縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)，受當?shù)乜h(市、區(qū))級水行政主管部門和鎮(zhèn)人民政府(街道辦)的雙重領導，以縣管為主的性質(zhì)。深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰所有權(quán)和使用權(quán)，明確管護主體和管理責任，確保小型水利工程和農(nóng)村飲水安全工程建得成、管得好、用得起、長受益。

4.2.4 積極推進水價改革

針對曲靖市范圍內(nèi)各地區(qū)的實際情況，充分發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用，兼顧效率和公平，大力促進節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。工業(yè)和服務業(yè)用水要逐步實行超額累進加價制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價;合理調(diào)整城市居民生活用水價格，積極探索推行階梯式水價制度;探索實行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價、超額用水累進加價的辦法。

4.3 加強自身行業(yè)能力建設

a.建立健全基層水利服務體系。建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系，全面提高基層水利服務能力，大力推廣農(nóng)民用水參與管理模式，積極發(fā)展農(nóng)民用水專業(yè)合作經(jīng)濟組織。

b.加強水利行業(yè)人才隊伍建設。為適應水利改革發(fā)展新要求，加強曲靖市各水務局自身能力建設，切實增強建設管理的依法行政能力;加強行業(yè)人才交流，加大對基層工作人員的培訓力度，建立上下級、不同地區(qū)的人才交流長效機制，拓展工作視野和思路;完善人才評價、流動和激勵機制，大力引進、培養(yǎng)和選拔各類管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才。

1 曲靖市水務局.2005—2008年曲靖市水資源公報［R］.

2 林洪孝.城市水務系統(tǒng)與管理［M］.北京:中國水利水電出版社，2009.