做好水庫運行管理督察 促進水庫效益發(fā)揮

孫春生

(水利部水利建設(shè)管理總站 北京 100038)

水利部于2007年開展全國水庫“運行管理督察”調(diào)研工作，2008年進行了試點，下發(fā)了《水庫運行管理督查工作意見》;2009年組織督察組對山西、甘肅、湖南等8省進行督察，共察看24座水庫;2010年對浙江、江西、新疆等11個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的49座水庫進行了督察;2011年對北京、天津、青海等11個省(自治區(qū)、直轄市)和大連市的44座水庫的運行管理情況進行了督察。水利部共用三年時間對全國(除西藏、上海外)所有省、自治區(qū)、直轄市的水庫進行了督察，取得了一定的成果，為繼續(xù)此項工作打下了基礎(chǔ)。2011年在“中央1號文件”和水利工作會議精神的指引下，水庫運行管理督察工作認真開展起來。由于此項工作剛剛開展，不論是督察專家，還是水庫管理單位及主管部門，在思想認識和具體工作的做法上還存在著不同的想法和看法。筆者通過參加對水庫的實際督察工作和歷年的總結(jié)年會，對這項工作有了一些新的認識。

1 開展水庫運行管理督查工作的重要性

“運行管理督察”是繼水管體制改革和病險水庫除險加固之后的又一重大舉措，是水利管理發(fā)展到現(xiàn)階段的必然結(jié)果。

水管體制改革解決了水庫管理人員的管理經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費;病險水庫除險加固完成以后解決了水庫工程的病險問題。困擾水庫管理的兩個重大問題解決后，應(yīng)把重點放在水庫運行管理工作上。此時，水利部建管司和建管總站適時地提出對水庫進行“運行管理督察”，這是繼水管體制改革和病險水庫除險加固之后的又一重大舉措，是水利管理發(fā)展到現(xiàn)階段的必然結(jié)果。

水庫運行管理的歷史可以大致劃分為以下三個時期。

第一時期，即解放初期到改革開放(1949～1978年)，這個時期是水庫運行管理的初級階段。此時期以建設(shè)水庫為主，因?qū)⒅饕Ψ旁谒畮煨藿ㄉ希瑹o暇顧及管理，導致水庫運行管理粗放。

這個時期，我國處于計劃經(jīng)濟時期，生產(chǎn)力低下，經(jīng)濟落后;雖有大量的水庫大壩建成，但很多水庫是“三邊”工程，即邊勘察、邊設(shè)計、邊施工，甚至根本就沒有設(shè)計;技術(shù)水平低，施工設(shè)備簡陋;水庫建設(shè)質(zhì)量“先天不足”，隱患較多;水庫運行管理粗放，經(jīng)驗缺乏，技術(shù)尚未成熟;水庫運行管理法規(guī)、制度和技術(shù)標準基本空缺。由于缺少對自然氣候、水文氣象等情況的了解，以及缺少設(shè)計、施工和管理的經(jīng)驗，造成20世紀60和70年代遭遇了兩次潰壩高峰(1963年8月和1975年8月)，1973年一年中潰決大壩500多座。1975年8月8日河南板橋、石漫灘水庫的垮壩造成了人員、經(jīng)濟的重大損失。面對特大洪水災害，水庫運行管理工作，沒有建成有效的預防、控制及應(yīng)對體系。

我國現(xiàn)有的水庫絕大多數(shù)修建于“大躍進”、“文革”和“農(nóng)業(yè)學大寨”期間。由于當時的思想認識問題，水庫建設(shè)按“先治坡，后治窩”的方針進行，建設(shè)后期，由于資金材料等的缺乏，變成了“光治坡，不治窩”，給水庫運行管理工作造成了很大的困難。很多水庫缺少管理設(shè)施，缺少管理、辦公場所。至今，水庫管理工作仍受這種思想觀念的影響。

第二時期是從改革開放到20世紀末(1978～2000年)的這段時間。

改革開放以來，隨著思想的解放，水庫運行管理不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，管理水平不斷提高，水庫運行管理的法規(guī)、制度和技術(shù)標準得到了不斷完善。國務(wù)院于1991年頒布了《水庫大壩安全管理條例》，逐步開始法規(guī)制度管理，水庫運行管理體系基本形成。在此期間大批配套水庫管理的法規(guī)相繼出臺，如:1993年制定的《綜合利用水庫調(diào)度通則》、1994年制定的《土石壩安全監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》、1995年制定的《水庫大壩安全鑒定辦法》和《水庫大壩注冊登記辦法》、1996年制定的《水庫工程管理設(shè)計規(guī)范》、1998年制定的《土石壩養(yǎng)護修理規(guī)程》等。

在此期間，隨著國力的增強和認識的加深，國家也有了一定的經(jīng)濟實力來考慮改善水庫管理的狀況。于是，按照《水庫大壩安全鑒定辦法》，對水庫大壩進行了安全鑒定，開始了大規(guī)模的病險水庫除險加固工作。上萬座水庫列入了除險加固規(guī)劃，并逐步進行加固。水庫運行管理條件有了極大改善，管理水平不斷提高，水庫效益有了很大的提升。

另外，隨著社會、經(jīng)濟的的發(fā)展，人民生活水平的提高，人們開始關(guān)注自身生存條件，于是對水庫的運行管理和安全提出了更高要求。

第三時期是從21世紀開始至今的這段時間。

2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實施方案》(國辦發(fā)［2002］45號)，并且大規(guī)模地開展了水庫除險加固，這標志著水庫運行管理進入了新階段。國家開始解決困擾水庫運行管理多年的兩大頑疾，即“先天不足”和“后天營養(yǎng)不良”。水庫長期存在病險隱患，使得水庫的效益不能充分發(fā)揮，制約著水庫管理單位的良性運行和水庫運行管理水平的提高。水庫管理單位管理體制不順、機制不活、經(jīng)費短缺、管理粗放，不少水庫長期缺少必要的管理設(shè)施，工程設(shè)施長時間得不到正常的維修養(yǎng)護和更新改造，進而又加重了水庫的病險情。水庫工程管理體制改革和病險水庫除險加固，為水庫運行管理走上良性循環(huán)打下了良好的基礎(chǔ)。水庫工程管理體制改革的成功使得水庫管理人員有精力研究、解決管理上的問題;水庫除險加固的完成為水庫的現(xiàn)代化管理奠定了基礎(chǔ)。水庫運行管理開始向現(xiàn)代化管理發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，水利部提出水庫“運行管理督察”是適時的，是水庫運行管理的需要，是水庫管理發(fā)展到現(xiàn)時期的必然結(jié)果。

2 水庫“運行管理督察”是水庫管理轉(zhuǎn)型的重要的一步

在完成水利工程管理體制改革和病險水庫除險加固后，水庫運行管理的任務(wù)加重了。這體現(xiàn)在水庫除險加固以后要滿負荷運行，而無論工程本身，還是管理人員，都沒有經(jīng)受過滿負荷運行的考驗，思想認識還沒有轉(zhuǎn)變過來。所以水庫運行管理的風險加大了。

隨著我國經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)為社會主義市場經(jīng)濟，政府職能也在轉(zhuǎn)變，對水庫的管理也正由直接管理逐步向監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟條件下，水庫運行管理是看庫守壩。隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，“以人為本”成為執(zhí)政理念，全社會對生命更加珍愛，對財產(chǎn)和環(huán)境更加負責，水庫運行管理也承擔了更大的責任。政府需要從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理。水庫“運行管理督察”是水庫管理轉(zhuǎn)型邁出的重要的一步。

在市場經(jīng)濟模式下，政府、業(yè)主職責明確，是對立的統(tǒng)一。政府負責立法、監(jiān)督檢查;業(yè)主負責水庫的運行。水利管理工作要適應(yīng)我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，水庫“運行管理督察”是水庫管理從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的第一步，也是重要的一步。

3 水庫“運行管理督察”定位準確

此項工作的開展之初，有的同志認為“運行管理督察”沒有強調(diào)安全，應(yīng)當把安全放在首位，稱為水庫“安全運行督察”。但是，筆者認為水利部水庫“運行管理督察”定位準確，全面地反映了工作內(nèi)容。

水庫“運行管理”包括的內(nèi)容全面，涵蓋了水庫管理的方方面面，反映了管理工作的全部任務(wù)，使督察工作充實、內(nèi)容飽滿。“安全運行”只是運行管理的部分內(nèi)容，強調(diào)的是運行必須安全，不能帶病運行、帶險運行;當然安全管理是一項重要工作，在汛期或工程出現(xiàn)問題時，安全是壓倒一切的重要工作，但是它不能代替全部的運行管理工作?？梢哉f安全運行是運行管理的一項內(nèi)容，在特殊時期是一項重要任務(wù)。所以水庫運行安全也是督察的重點之一。

水庫運行管理的目的是充分發(fā)揮水庫的綜合效益，其中包括水庫對下游的防汛減災，以及人員財產(chǎn)安全的效益。安全運行是發(fā)揮效益的保障，但是如果把安全放在效益之上，用安全代替水庫的全部效益，是不合適的。

“水庫運行管理”中也包含風險管理的概念，人們在向大自然索取的同時要承擔一定的風險。將水庫風險降至社會、公眾、環(huán)境可接受的范圍內(nèi)也是水庫運行管理的重要內(nèi)容。

水庫大壩在運行過程中存在著風險，但是，過分強調(diào)水庫的危險，夸大水庫的病害，把所有的水庫都看成危險隱患，否定了水庫發(fā)揮的巨大效益，對廣大的水庫建設(shè)者和管理者，也是不公正的。

所以水利部建管司、建管總站提出水庫“運行管理督察”，內(nèi)容定位準確、含義深刻、意義深遠。

4 水庫“運行管理督察”取得的成果

水利部三年來對百余座水庫及其主管部門的督察，取得了一定的成果，形成了一套進行水庫運行管理督察的規(guī)章制度和辦法標準。

督察的制度正在形成完善，這幾年水利部印發(fā)了《水庫運行管理督查工作指導意見》。建管總站編寫修訂了《水庫運行管理督查工作大綱》、《督查報告編寫提綱》等文件，在建管總站的努力下，組織形成了一支運行管理督察的專家隊伍;完成了百余座水庫及其主管部門的督察，取得了一些經(jīng)驗。這些給今后做好督察打下了基礎(chǔ)。

a.通過督察，促進了水庫管理隊伍素質(zhì)的提高，增強了管理能力。督察中發(fā)現(xiàn)一些中小型水庫的管理人員甚至不清楚水庫的上下游，左右岸。某大型水庫29位在編的現(xiàn)職管理人員全都有技術(shù)職稱，但是，沒有能力做大壩變形的測量。所以，水庫管理隊伍需要提高素質(zhì)，增強管理能力。

b.通過督察，發(fā)現(xiàn)水庫需要加強調(diào)度管理，增強水庫防汛、興利的效益，需要加強調(diào)度以應(yīng)對異常災害性天氣，增強調(diào)度工作的技術(shù)含量，充分利用當前科學技術(shù)成果為水庫管理服務(wù)。減輕水多成災、水少干旱的嚴重程度。總之，要在除險加固后發(fā)揮水庫的效益。

c.通過督察，發(fā)現(xiàn)了一批工程安全隱患，在督察報告和給各省的反饋意見或整改意見中進行了列舉。各省有的水庫在整改，有的已經(jīng)消除一些隱患，有的正在消除。

d.通過督察，提高了水庫管理意識，促進了水庫管理工作。督察檢查中發(fā)現(xiàn)一些水庫對部、省下達的法規(guī)、制度和技術(shù)標準，貫徹落實達不到要求，或者貫徹不徹底。這給水庫管理工作指出了改進的方向和具體內(nèi)容，提高了水庫管理的意識。反對“重建輕管”，原來只是口頭上講講，但是如何重視管理，落到實處，此次督察為我們找出了差距，今后應(yīng)努力把“輕管”變成“重管”。

e.通過督察，發(fā)現(xiàn)一些部頒的規(guī)章、辦法和標準需要進行與時俱進地加以修訂。例如:1993年制定的《綜合利用調(diào)度運用規(guī)則》和1996年制定的《水庫工程管理設(shè)計規(guī)范》，很長時間沒有修訂，已經(jīng)與當前形勢和任務(wù)不完全相符，需要盡快進行修訂。

再如:水管體制改革中制定的《水利工程管理單位定崗標準(試行)》(水辦［2004］307號)已經(jīng)試行了近10年，定員需要重新測試修訂。水庫維修養(yǎng)護定額也發(fā)生了很大的變化:制定標準時(2002年)初級工概算單價為3.14元/工時，折算為25.12元/日，而現(xiàn)在民工工資已經(jīng)超過120元/天。以鋼材和柴油為例，2011年的價格分別為4950元/t和7810元/t，遠高于工程定額制定時的測試值。所以應(yīng)當盡快修訂。同時建議適時在水庫管理崗位推出“持證上崗”制度，因為《水利工程管理單位定崗標準(試行)》中已經(jīng)規(guī)定了有的崗位要“持證上崗”，因此這也是管理工作的需要。水庫管理工作需要常年累月地埋頭苦干，但是管理者的雄才大略和雄偉氣魄卻不為人知。但是只要水庫存在，河流存在，管理工作者就是不可缺的。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽?，水庫管理者的責任更大、風險更大，管理者必須達到一定的標準才能完成如此重大的任務(wù)。因此在水庫管理隊伍中推出“持證上崗”勢在必行。

黨中央提出“十二五”期間全面建設(shè)小康社會和深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。企業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)升級的問題，水利企業(yè)如何轉(zhuǎn)變，筆者認為水庫除險加固完成后，工作重點應(yīng)轉(zhuǎn)移到管理上來。在貫徹“中央1號文件”和水利工作會議精神時，如何提高管理隊伍的能力，水庫管理如何增加知識和技術(shù)含量，是擺在管理工作者面前的一項緊迫任務(wù)。水庫“運行管理督察”是促進水庫運行管理工作的重要手段。

5 關(guān)于水庫“運行管理督察”的重點

對于水庫“運行管理督察”的重點是水庫管理單位還是其主管部門的看法是有分歧的:有的認為重點應(yīng)在水庫管理單位，有的認為應(yīng)在其主管部門。筆者認為應(yīng)根據(jù)督察的內(nèi)容，確定不同的重點。對于貫徹法律、法規(guī)、政策等，督察的重點應(yīng)是水庫管理單位的主管部門。水管體制改革，部和省直管的水管單位落實得比地和市部門主管的水管單位要好。這說明政策的落實和其主管部門的認識和重視程度有關(guān)，當然還和其他的一些因素，例如:財政狀況等有關(guān)。但是落實的程度主要還是取決于主管部門的認識和行動，例如:有些貧困地區(qū)管理經(jīng)費和維修經(jīng)費都落實得很好。所以對主管部門的督察重點應(yīng)當是“作為不作為和作為程度”。水庫管理單位的督查重點應(yīng)是水庫工程運行狀況。這是因為管理單位天天圍繞著水庫檢查觀測、養(yǎng)護修理，對水庫情況熟悉，運行當中出現(xiàn)的問題應(yīng)當由水庫管理單位負責。

所以水庫“運行管理督察”的重點不能一概而論，應(yīng)當根據(jù)不同的內(nèi)容確定不同的重點。

6 做好水庫“運行管理督察”的關(guān)鍵

做好水庫“運行管理督察”的關(guān)鍵有三點:?思想認識問題;?“運行管理督察”專家的督察能力;?各地的參與支持。

思想認識問題就是要讓領(lǐng)導、專家和管理人員都知道。認識上去了工作才能做好。

督察專家的督察能力是做好工作的關(guān)鍵。督察專家能不能幫助解決問題關(guān)系到此項工作能否長期進行。督察專家的業(yè)務(wù)能力、技術(shù)水平的高低關(guān)系到督察質(zhì)量的好差。提高督察專家的督察能力是當前急迫的任務(wù)?，F(xiàn)在督察專家的水平參差不齊，想法各異，對待督察工作的態(tài)度也不一致。建管總站雖然對專家進行了多次培訓和交流，但是還需要加強教育和制定管理辦法。在組織開展這項工作時，水利部建管總站領(lǐng)導提出，水庫“運行管理督察”應(yīng)本著“督察、檢查、指導、提高”的宗旨，專家的能力水平達不到就很難完成“督察、檢查、指導”的任務(wù)，更談不上“提高”了。

各地的參與支持是這項工作能否持續(xù)進行的關(guān)鍵。現(xiàn)在各地的積極性很高，有的對督察發(fā)現(xiàn)的問題積極進行整改，有的想在本省進行督察，均對部里這項工作給予了大力支持。相信，有了大家的支持，水庫運行管理督察工作一定會做好。