生態(tài)補(bǔ)償在流域水資源管理中的重要性

鐘志強(qiáng)

(江西省贛撫平原水利工程管理局 南昌 330096)

中國(guó)是水資源較為缺乏的國(guó)家之一，黃河斷流已經(jīng)成了常態(tài)，長(zhǎng)江流域出現(xiàn)的各種嚴(yán)重污染，已經(jīng)嚴(yán)重影響到該流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了改善當(dāng)前水資源匱乏以及嚴(yán)重的污染問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償成為當(dāng)前最重要的管理模式。

生態(tài)補(bǔ)償是指政府運(yùn)用自己的經(jīng)濟(jì)地位，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的資源重新分配，同時(shí)輔之于市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)手段，讓污染者付費(fèi)，保護(hù)者獲得補(bǔ)償?shù)姆绞?，從而?shí)現(xiàn)該流域間的社會(huì)財(cái)富再分配。目前這種方式已經(jīng)廣泛地運(yùn)用到國(guó)內(nèi)各大流域水資源，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，已經(jīng)總結(jié)出相當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，能夠初步實(shí)現(xiàn)維護(hù)、恢復(fù)和改善流域水生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，同時(shí)不斷促進(jìn)水環(huán)境好轉(zhuǎn)的目的。

通過(guò)利用政府的干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制，讓水流域的上、中、下游，間域，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者，受益者以及破壞者之間，形成一條各有制約的經(jīng)濟(jì)鏈，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的治理，甚至達(dá)到跨界防治目標(biāo)，正是生態(tài)補(bǔ)償在流域水資源管理中的重要性的體現(xiàn)。

2011年，中央已經(jīng)提出“實(shí)行最為嚴(yán)格的水資源管理制度”，并且生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在建立水功能區(qū)限制納污制度中已經(jīng)明確，同時(shí)中央政府也明確提出，在“十二·五”期間，將會(huì)建立完整的生態(tài)補(bǔ)償制度。由此可見(jiàn)，國(guó)家將會(huì)對(duì)水資源的管理高度重視。

1 當(dāng)前國(guó)內(nèi)水資源分布的特點(diǎn)

中國(guó)的水資源分布極不均衡，呈現(xiàn)出典型的南多北少，東多西少的格局。目前淡水資源總量為28000億m3，占全球淡水量的6%，全球排名第4，總量雖多，但是如果被接近14億的人口基數(shù)平均，中國(guó)便成為全球水資源最為匱乏的國(guó)家之一。

同時(shí)，由于每年水資源污染嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市發(fā)展的進(jìn)程并危及到普通居民的飲水安全。再加上東部、南部地區(qū)又出現(xiàn)了水污染問(wèn)題，造成有水飲不得的困境。

目前國(guó)內(nèi)各大流域水資源出現(xiàn)了開(kāi)發(fā)程度較高的狀況，長(zhǎng)江、黃河等樞紐都已經(jīng)有相應(yīng)的水電站，造成這些流域的流態(tài)和水文出現(xiàn)了明顯的變化，同時(shí)也影響到了生態(tài)的變化。水資源發(fā)達(dá)的地區(qū)，往往也是污染最為嚴(yán)重的地區(qū)。豐富的水資源并不能夠保證安全健康的飲水環(huán)境，例如:珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)，不是沒(méi)有水飲用，而是沒(méi)有安全水飲用。

2 生態(tài)補(bǔ)償在跨界流域治理方面的重要作用

因?yàn)閲?guó)內(nèi)的水資源分布嚴(yán)重不均，每個(gè)地方流域的水資源利用程度不一樣。這個(gè)特點(diǎn)在國(guó)內(nèi)普遍存在，比如:南部和東部，水資源分布豐富，這就給過(guò)量取水和排污提供了可能，而在改革開(kāi)放的前30年中，這些水量豐富的地方，恰恰出現(xiàn)了嚴(yán)重的污染危機(jī)。比如:南部的珠三角和東部的長(zhǎng)三角為了取得快速的發(fā)展，長(zhǎng)期忽視對(duì)水資源的治理，造成這些地區(qū)水污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀。對(duì)這些經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，通過(guò)水資源的收費(fèi)來(lái)對(duì)我國(guó)西部和北部進(jìn)行補(bǔ)償，特別是對(duì)排污費(fèi)的征收，將會(huì)極大地提升對(duì)中國(guó)西部和北部的補(bǔ)償力度。

3 生態(tài)補(bǔ)償在跨流域調(diào)水方面的重要作用

南水北調(diào)，東水西進(jìn)的展開(kāi)對(duì)于緩解西部和北部缺水問(wèn)題，起到了非常重要的作用。生態(tài)補(bǔ)償自然是一個(gè)非常重要的渠道。除此之外，國(guó)家的治水經(jīng)費(fèi)也是重要的一部分，不過(guò)相比而言，生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔酶鼮槊黠@。在南水北調(diào)的過(guò)程中，應(yīng)該本著誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，換句話(huà)說(shuō)，就是急需要用水的北方要對(duì)實(shí)施供水的南方給予一定的補(bǔ)償。受水區(qū)是調(diào)水后生態(tài)環(huán)境變化的主要受益者，那么對(duì)于失去水源的供水區(qū)的環(huán)境變化，則需要受水區(qū)給予一定的補(bǔ)償，從而讓供水區(qū)的生態(tài)環(huán)境面貌得到一定改善。比如:保持供水區(qū)的土壤和優(yōu)美景觀，促進(jìn)生物的多樣性。

南部的快速發(fā)展引起的水資源污染能夠通過(guò)南水北調(diào)工程，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，獲得大筆的治理經(jīng)費(fèi)，再加上社會(huì)籌集來(lái)的生態(tài)補(bǔ)償資金，以及國(guó)家代表受水區(qū)提供的生態(tài)補(bǔ)償資金，則能夠形成合力，對(duì)于南方水資源流域的生態(tài)治理起到非常好的作用。目前經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展，南方的水資源質(zhì)量得到了有效的改觀，環(huán)境惡化已經(jīng)得到有效的抑制。

4 生態(tài)補(bǔ)償在水資源開(kāi)發(fā)上的重要作用

水資源是最清潔的能源之一，所以國(guó)家一直都非常重視水資源的開(kāi)發(fā)，興建了三峽工程、小浪底工程等等。這些水利工程的建設(shè)，一定會(huì)對(duì)該流域周?chē)陌l(fā)展造成一定的影響，三峽庫(kù)區(qū)就一度遷移了十多萬(wàn)居民。這些遷移的費(fèi)用從哪里來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的出現(xiàn)，能夠很好地解決這一難題。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能夠?yàn)楦纳扑こ讨苓吷鷳B(tài)環(huán)境作出貢獻(xiàn)的人給予補(bǔ)償，同時(shí)利用生態(tài)補(bǔ)償資金，又能夠?qū)ζ茐牡纳鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，有效保護(hù)水利工程以及周邊的生態(tài)環(huán)境，從而讓因?yàn)樗_(kāi)發(fā)導(dǎo)致環(huán)境惡化的可能降到最低的限度。

通常而言，水利工程一般具有發(fā)電、供水、灌溉等綜合系統(tǒng)服務(wù)功能，發(fā)電開(kāi)發(fā)的業(yè)主或者公司是最大的受益者，河流流經(jīng)地區(qū)的城市和農(nóng)村因?yàn)楂@得顯著的灌溉和供水也是重要的受益者。因此，水電開(kāi)發(fā)公司以及河流流經(jīng)地區(qū)的受益者就成了生態(tài)補(bǔ)償資金的支付者，當(dāng)然生態(tài)補(bǔ)償支付不是這些受益者的平攤，而是根據(jù)利益的大小，按比例的進(jìn)行支付。

那么對(duì)于一個(gè)水利工程而言，生態(tài)要補(bǔ)償多少?這就要將水電開(kāi)發(fā)造成的外部經(jīng)濟(jì)完全內(nèi)部化，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能遭到什么樣的破壞，就是應(yīng)該補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)。水利工程建成后，用戶(hù)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的資金總額不能是河流生態(tài)系統(tǒng)功能缺失的負(fù)效應(yīng)之和。換句話(huà)說(shuō)，就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕痤~應(yīng)該大于河流生態(tài)破壞需要治理的經(jīng)費(fèi)，這樣才能夠讓生態(tài)免遭破壞。

生態(tài)補(bǔ)償所獲的資金如果不能夠完成對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，那么就要依靠行政和市場(chǎng)手段，來(lái)共同促進(jìn)生態(tài)的保護(hù)和建設(shè)。政府應(yīng)該針對(duì)水利工程的具體情況，建立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，并以政策扶持的方式來(lái)支持生態(tài)項(xiàng)目的重點(diǎn)建設(shè)。利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場(chǎng)化運(yùn)作，開(kāi)展上、下游水資源交易的生態(tài)補(bǔ)償，以及排污權(quán)、灌溉權(quán)等生態(tài)補(bǔ)償。

5 生態(tài)補(bǔ)償在水資源流域跨界斷面水質(zhì)污染上的賠償作用

目前國(guó)內(nèi)的水資源已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境惡化趨勢(shì)，比如:珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)，因?yàn)樯嫌蔚貐^(qū)發(fā)展愿望非常迫切，但是對(duì)于上游的水資源治污資金的投入和技術(shù)投入相對(duì)較少，導(dǎo)致上游出現(xiàn)嚴(yán)重污染，下游也受到牽連。下游想要獲得健康安全的水資源，需要自己進(jìn)行治理。那么這個(gè)治理經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)?上游地區(qū)受益方自然成為生態(tài)補(bǔ)償資金的重要支付人。相反，如果水資源流域上游，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也投入了大量的資金用于環(huán)境的治理，流出的水源非常干凈，水質(zhì)完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，那么此時(shí)該流域的下游，就成了受益方，此時(shí)就應(yīng)該支付一定的資金補(bǔ)償上游。

將同一水資源流域的水質(zhì)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)化，就能夠消解上、下游利益失衡問(wèn)題，增強(qiáng)上、下游對(duì)水資源保護(hù)的積極性，不會(huì)出現(xiàn)上游干活，下游享受的畸形發(fā)展。

6 生態(tài)補(bǔ)償在限制開(kāi)發(fā)區(qū)方面的重要作用

在全國(guó)建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)的熱潮中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)也同樣重要，那么限制開(kāi)發(fā)區(qū)包括哪些地方呢?天然林保護(hù)區(qū)，濕地保護(hù)區(qū)，草原退化地區(qū)，石漠化、荒漠化地區(qū)，水土流失嚴(yán)重地區(qū)，草原退化地區(qū)和自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)等等。這些地區(qū)需要重建或者恢復(fù)建設(shè)生態(tài)，需要大量的建設(shè)資金，這些資金的來(lái)源，依然是通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境非常重要，目前國(guó)內(nèi)這樣類(lèi)似的限制開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，每年用于植樹(shù)造林和綠化的費(fèi)用有數(shù)百億。從20世紀(jì)50年代的砍樹(shù)英雄，到現(xiàn)在的植樹(shù)英雄，說(shuō)明國(guó)家在通過(guò)退耕還林、還原濕地、關(guān)閉污染礦點(diǎn)、加大廢棄礦坑治理、上馬水利工程來(lái)保護(hù)水土流失。其最終的利益獲得者，是整個(gè)國(guó)家的公民，而對(duì)于因?yàn)檫@些生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程，引起的居民搬遷工作，損害了這些限制開(kāi)發(fā)區(qū)的居民的利益。但利益獲得者依然是整個(gè)國(guó)家的居民。

遺憾的是，這些限制開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償力度非常小，很多都是通過(guò)地方財(cái)政的自我補(bǔ)償，所以恢復(fù)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理效果不佳。雖然經(jīng)過(guò)數(shù)十年的植樹(shù)造林，北方的沙塵天氣依然頻繁。因此，加大補(bǔ)償力度已經(jīng)成為共識(shí)，那么如何解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題呢?很多專(zhuān)家建議可以通過(guò)發(fā)行國(guó)債，通過(guò)征收生態(tài)補(bǔ)償稅等方式對(duì)這些限制開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

總而言之，以上五種生態(tài)補(bǔ)償在水資源流域管理上的重要性并不是完全割裂的，而是互為補(bǔ)充、相互交叉的。當(dāng)然要想徹底釋放生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔茫鸵e極引導(dǎo)全社會(huì)各個(gè)階層的參與，拓展生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化道路。通過(guò)社會(huì)化運(yùn)作，建立完善的國(guó)家、流域、地方、區(qū)域，以及行業(yè)多層次交叉式的補(bǔ)償系統(tǒng)，形成以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作為核心，全體公民參與的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這樣才能夠真正發(fā)揮出生態(tài)補(bǔ)償在水資源流域管理上的重要作用。?

1 葉閩，楊芳，王孟.長(zhǎng)江流域排污權(quán)交易制度框架設(shè)計(jì)研究［J］.人民長(zhǎng)江，2011(1):42-43.

2 陳兆開(kāi)，施國(guó)慶，楊濤.黃河流域水資源生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究［J］.人民黃河，2008(2):30-31.

3 李懷恩，尚小英，王媛.流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法研究進(jìn)展［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào) (自然科學(xué)版)，2009(8):39-42.