制度視角下我國改制企業(yè)職工權(quán)益問題研究

高云飛

制度視角下我國改制企業(yè)職工權(quán)益問題研究

高云飛

社會制度變遷的動因和動力均源于人們對利益的追求，利益是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。中國國有企業(yè)改制是人們?yōu)榱藢で笠环N更好地實現(xiàn)個人利益，進而增進社會發(fā)展的制度變遷。然而，從現(xiàn)實情況來看，我國職工在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中利益受損現(xiàn)象普遍存在，引發(fā)了一定的社會矛盾及沖突，如何從制度視角出發(fā)研究該問題意義重大。

制度；利益；職工權(quán)益；改制企業(yè)

一、問題的提出

社會制度變遷的動因和動力均源于人們對利益的追求。利益是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，正是人們?yōu)闈M足自己的物質(zhì)需求而不斷的追求利益，才導致一次又一次的社會制度變遷，從而推動了人類社會的發(fā)展。縱觀歷史，任何一種社會制度的興起、延續(xù)和變遷，皆歸于人們的逐利行為。人們對一種社會制度的認同，歸根到底就是為了創(chuàng)造最大限度地實現(xiàn)和發(fā)展自己利益的良好空間。我國國有企業(yè)改革的主旨，正是承認利益關(guān)系的這種普遍性，為人們尋求一種更有效滿足個人利益需求，進而推動社會發(fā)展的制度形式。但是，市場化取向的國有企業(yè)改制在增加企業(yè)經(jīng)濟效益的同時，改變了企業(yè)職工的社會經(jīng)濟地位獲得機制，引發(fā)了改制過程中職工的權(quán)益變動，也導致了職工作為一個階層在社會結(jié)構(gòu)中向下流動的趨勢。職工對由事實上的權(quán)益變動而引發(fā)的心理上的權(quán)益受損感普遍增強，一項調(diào)查顯示“82.4%的被調(diào)查者認為貧富差距越來越大……58.2%的被調(diào)查者明確回答不是所有社會成員都能分享改革成果”［1］，學者游正林通過實證調(diào)查也得出了相同的結(jié)論：“應該由領(lǐng)導干部負責的西廠工人的不公正感是逐漸增強的。”［2］這些共識在一定程度上說明社會整體利益格局呈現(xiàn)出嚴重失衡的局面，社會運動頻繁顯現(xiàn)，而“社會運動則是各種社會矛盾和沖突的集中爆發(fā)，是一個社會結(jié)構(gòu)中最深層次問題的集中體現(xiàn)。”［3］這種與我國國有企業(yè)改革的初衷嚴重相違背的現(xiàn)象，引起了學術(shù)界的普遍關(guān)注。本文的核心議題就是從制度與利益的關(guān)系視角分析改制企業(yè)職工權(quán)益受損的原因，并從制度層面提出相應對策。

圍繞著制度與利益的關(guān)系問題，思想家和理論家們分別在對制度涵義的界定和制度理論的闡述中進行了充分的討論。從對制度的定義看，韋伯等從廣義文化理論，迪爾凱姆、帕森斯、默頓等從結(jié)構(gòu)功能主義，諾斯、青木昌彥等從社會交換和博弈理論，哈貝馬斯等從社會交往和社會互動理論，康芒斯、霍其森等從社會組織理論，哈耶克等從預期行為理論等不同視角對制度的概念做出了解釋。盡管他們對制度的定義側(cè)重點不同，但綜合這些觀點可以看出制度的基本結(jié)構(gòu)，“即制度是在社會或群體生活中逐漸形成的，調(diào)節(jié)、規(guī)范其中各行動主體之間互動關(guān)系和互動行為的社會規(guī)則或規(guī)范”［4］。

從制度理論的主要觀點看，康芒斯等經(jīng)濟學制度理論學派從制度與利益有機聯(lián)系；馬克思、涂爾干、韋伯、帕森斯等社會學制度理論學派從生產(chǎn)關(guān)系、社會分工、結(jié)構(gòu)功能主義等視角；科爾奈、沃爾德等當代西方社會制度理論學派從對國家社會主義經(jīng)濟再生產(chǎn)的機制、企業(yè)的權(quán)威關(guān)系的分析等不同領(lǐng)域，對制度與利益的關(guān)系進行了揭示。盡管他們研究的角度不同，但有一點是一致的，這就是制度與利益存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系。這種聯(lián)系表現(xiàn)在：一方面，利益是社會的基本內(nèi)容和深層內(nèi)涵，制度是利益關(guān)系發(fā)展的必然產(chǎn)物；一方面，制度對利益具有重要制約作用，制度的本質(zhì)是協(xié)調(diào)經(jīng)濟利益關(guān)系的規(guī)則，制度的功能是提供協(xié)調(diào)利益關(guān)系的機制。

我國改制企業(yè)職工的權(quán)益，是我國社會利益范疇中的重要組成部分，是一個反映在工人階級特殊階層群體中的，包含著政治、經(jīng)濟、文化和社會等復雜因素的，在改革開放的社會制度變遷的關(guān)鍵歷史時期表現(xiàn)出來的“利益”，其與制度的關(guān)系更為直接、更為密切、更為重要。因此，從制度的視角開展對改制企業(yè)職工權(quán)益問題的研究具有深遠的理論意義及重大的現(xiàn)實意義。

二、制度資源短缺：改制企業(yè)職工權(quán)益存在問題的重要原因

制度資源，即指社會中某一利益?zhèn)€體或利益集團對制度的占有程度。國有企業(yè)改制以來，就企業(yè)職工的權(quán)益問題，國家及地方各級政府出臺了一系列法律法規(guī)等制度，可以說企業(yè)職工擁有一定的制度資源。但是，只要認真分析企業(yè)職工利益受損的成因，便會明顯地看到企業(yè)職工所擁有的制度資源，遠沒有構(gòu)成其權(quán)益保護的屏障，何況這些制度在形成和運行過程中，在利益的界定和表達上還存在與職工利益相沖突的問題，這從總體上造成了改制企業(yè)職工制度資源的短缺。改制企業(yè)職工制度資源短缺的特點十分突出，概括起來有以下幾個方面。

1.制度資源短缺的原發(fā)性

制度形成的邏輯起點決定了企業(yè)職工很少占有甚至根本不占有制度資源，即“工人在國企變革中失去的是所依賴的原有資源以及這種依賴關(guān)系，這些資源都是既有的制度賦予的，而制度變革剝奪了他們所擁有的資源?！保?］國有企業(yè)改制的一系列重大制度變遷，是在工人這一主要當事人缺席的情況下進行的。國企改革中，職工面對的是“破三鐵、減員增效、下崗分流”等法律法規(guī)。很顯然在這些制度的后面，不會有工人作為“主要當事人”的利益集團參與的互動式反復協(xié)商、磨合的均衡博弈；同時，“在市場轉(zhuǎn)型期，國有企業(yè)內(nèi)部生成的新認同是一種以強制為先導的認同?！保?］對于企業(yè)職工來說，這種以強制為先導的制度認同，說明即使職工作為“當事人”沒有缺席，但一開始就處于制度資源缺失的不平等的境地；此外，在制度設(shè)計之初，就沒有充分考慮職工的權(quán)益。1986年通過的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》并未充分考慮企業(yè)改制、破產(chǎn)過程中的職工安置及其權(quán)益保障等問題?！斑@就決定了我國國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置走上了政策安置的道路，法律保障退到幕后，導致職工安置這一重大問題不能在法律層面上得到解決?！保?］

2.制度資源短缺的斷裂性

在制度變遷的過程中由于各種原因，導致企業(yè)職工在制度資源的擁有上出現(xiàn)“真空”現(xiàn)象。首先，在制度變遷的過程中舊的制度廢除了，而新的制度沒有建立，使得企業(yè)職工的權(quán)益處于毫無制度保護屏障的“裸露”狀態(tài)。國有資產(chǎn)流失問題就是這種制度真空下國有企業(yè)職工權(quán)益受損的主要表現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟時代國有資產(chǎn)保護制度廢除之前或同時，應該建立起新的國有資產(chǎn)保護制度，以防止國有資產(chǎn)流失。然而，實際情況是2003年我國的國有資產(chǎn)管理部門——國資委才成立，2004年2月《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》才出臺，一年后國資委才就其貫徹落實問題陸續(xù)頒發(fā)了一系列配套文件，2005年國資委才確定當年為“國企改制的規(guī)范年”，開始著手抓國企改制的規(guī)范問題。可以看出，國家對國有資產(chǎn)保護做出的新的制度安排，已是在國有資產(chǎn)大規(guī)模調(diào)整且以造成嚴重流失的十年之后了。其次，制度的合法性主張和事實有效性之間出現(xiàn)斷裂，致使一些有利于職工權(quán)益維護和保障的法律法規(guī)在某種程度上形同虛設(shè)。制度的合法性主張是指制度的設(shè)計符合社會對于調(diào)解不同利益群體利益矛盾要求的需要；事實有效性是指制度應該實際產(chǎn)生的效果。由制度的合法性主張到事實的有效性，這一過程是利益沖突主體反復較量、不斷博弈的過程。其結(jié)果可能是制度的合法性主張與事實有效性的統(tǒng)一；也可能是兩者的相悖，即制度的合法性主張與事實有效性之間存在著張力。這種狀況在職工權(quán)益保障問題上是屢見不鮮的。以《中華人民共和國勞動法》為主干的一系列正式制度，從法社會學的角度，應該屬于合法性主張。但是，這些法律法規(guī)在由制度的合法性主張到事實的有效性的轉(zhuǎn)換過程中，受到制度約束方的“有法不依”的非理性的極力抗爭，最終導致一系列侵害職工權(quán)益的制度失去事實有效性的現(xiàn)象。

3.制度資源短缺的傾斜性

諾斯認為“規(guī)則制訂者就像一個歧視性壟斷者（discriminating monopolist）那樣行事，他為不同的選民群體提供一定程度的保護與正義，并設(shè)計和保護產(chǎn)權(quán)；而作為回報，統(tǒng)治者將獲得稅收收入。諾斯還認為，是組織及其企業(yè)家通過學習和有目的的活動，來‘型塑了制度變遷的方向’（North，1990）?！保?］從這些論述中使我們看到，雖然制度普遍的被人們理解為博弈的均衡器，是“關(guān)于博弈重復進行的主要方式的共有信念的自我維系系統(tǒng)”［8］（11），但其實它的均衡器作用不僅是相對的，而且是十分有限的，這集中表現(xiàn)在其帶有明顯的傾斜性上。在調(diào)解資本與勞動的關(guān)系問題上，我國的一些法律法規(guī)就凸顯了“強資本弱勞動”的傾斜性，致使企業(yè)職工在占有制度資源上處于不平等的境地。以《中華人民共和國公司法》為例，該法第一條，“確定其立法目的時，只是強調(diào)要保護公司、股東和債權(quán)人的合法權(quán)益，而對職工的合法權(quán)益卻只字不提?！保?］此外，產(chǎn)權(quán)界定中規(guī)定的“誰投資，誰所有，誰收益”，《企業(yè)財務(wù)通則》中也明確規(guī)定了職工無權(quán)分享企業(yè)稅后利潤等條款，使得職工的權(quán)益在政策法規(guī)制定時就出現(xiàn)了傾斜，自身合法利益無法得到有效保障。

4.制度資源短缺的粗放性

一些涉及企業(yè)職工權(quán)益保障的制度，無論是在設(shè)計層面還是在實踐層面，明顯存在依據(jù)不充分、邏輯不嚴謹、約束力度差、相互沖突多、立法層次低等缺陷，致使職工所擁有的制度資源質(zhì)量較低。如，我國社會保障制度就存在便攜性差、透明性差、預期性差等缺點。還有，勞動爭議仲裁時效過長，《勞動法》規(guī)定仲裁申述時效為勞動爭議發(fā)生之日起60日，當事人不服仲裁裁決的，可在收到仲裁裁決書的15日內(nèi)向法院提起訴訟。一般的民事訴訟人民法院應當在6個月內(nèi)審結(jié)，有特殊情況的還可延長6個月。盡管我們的相關(guān)法律對仲裁、訴訟時效進行了一定的縮短，但是對于改制企業(yè)職工這樣的弱勢群體來講，較少有條件來完成這樣一場曠日持久的訴訟。

5.制度資源短缺的共振性

“當組織和個體受一組相似的制度支配時，可以稱之為存在于某個制度場之中。在制度場中，行動者（包括個體、網(wǎng)絡(luò)和組織）認可、支持、參與社會制度指令的儀式與行為，按照社會制度的指令接受約束與動員”［10］（187）。綜合來看企業(yè)職工在制度資源占有方面存在的問題，會發(fā)現(xiàn)一個最為顯著的特征——共振性，即制度存在的缺陷帶有共性和普遍性，企業(yè)職工存在于由一組相似的質(zhì)量不高的制度構(gòu)成的氛圍之中，其實質(zhì)就是“制度場效應”。也就是說，在這個氛圍之中企業(yè)職工和制度都是復數(shù)。“一方面，不同的行動者及行動者的不同行為要受制度的制約作用而開展共同的行為；另一方面，制約行動者的制度是多種的，它們的共同作用結(jié)成了一個作用場。”［11］從上述的原發(fā)性、斷裂性、傾斜性和粗放性的分析中，我們完全可以從宏觀上認識這種制度場效應。我國社會保障制度包括養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、工傷保險制度、失業(yè)保險制度、社會保險基金監(jiān)督制度，這一組制度均存在不同程度的缺陷，這些制度缺陷同時在發(fā)揮著影響，進而使我們從微觀上認識了這種“制度場效應”。

三、完善制度體系：改善改制企業(yè)職工權(quán)益保障的對策

制度“無論是正規(guī)的還是非正規(guī)的制度，實質(zhì)上都是對人與人之間的權(quán)力和利益關(guān)系的界定。”［12］既然改制企業(yè)職工權(quán)益保障方面存在問題的原因是制度資源短缺所致，那么，要使改制企業(yè)職工權(quán)益保障得到改善，當然要從培植改制企業(yè)職工的制度資源入手。特別是在當前改制企業(yè)職工屬于弱勢群體的情況下，更應該通過完善制度，嚴格約束“強勢階層”追求利益最大化的行為，充分明確和界定改制企業(yè)職工的權(quán)益，為轉(zhuǎn)制企業(yè)職工權(quán)益提供堅強的制度屏障。

1.完善民主政治制度

首先，要建立健全職工代表大會制度。職工代表大會是職工民主管理的基本形式。要通過強化職代會制度的法律保障和確保職工代表的法律身份和地位；落實職代會的知情權(quán)、參與權(quán)，審議通過權(quán)，評議監(jiān)督權(quán)，選舉、罷免和推薦權(quán)等職權(quán)；建立企業(yè)黨組織、企業(yè)經(jīng)營管理者、工會在落實職代會制度中所分別具有的政治保證、“第一執(zhí)行人”、工作機構(gòu)的責任機制等措施，切實發(fā)揮職工代表大會制度在實行民主決策、加強企業(yè)管理、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、維護職工合法權(quán)益等方面的重要作用。其次，要建立健全廠務(wù)公開制度。廠務(wù)公開制度是規(guī)范職工民主管理的創(chuàng)新形式。要通過明確廠務(wù)公開內(nèi)容、完善廠務(wù)公開機制、堅持廠務(wù)公開原則等措施，充分發(fā)揮廠務(wù)公開制度在貫徹全心全意依靠職工辦企業(yè)的方針、實施透明化經(jīng)營管理、保護和調(diào)動職工群眾積極性中的重要作用。再次，要建立健全職工董事、職工監(jiān)事制度。職工董事、職工監(jiān)事制度是職工民主管理的法定形式。通過建立健全職工董事、職工監(jiān)事制度，明確職工董事、監(jiān)事的職責和作用，界定職工董事、監(jiān)事的合法身份，規(guī)范職工董事、監(jiān)事任命、罷免程序［13］。

2.完善勞動就業(yè)制度

要構(gòu)建勞動就業(yè)法律保障體系。立法機關(guān)應依《勞動法》制定《就業(yè)保障法》，以國家強制力保障再就業(yè)工程的實施；要構(gòu)建積極就業(yè)政策體系。針對改制企業(yè)職工就業(yè)再就業(yè)工作的形勢和特點，對積極的就業(yè)政策進行延續(xù)、擴展、調(diào)整和充實；要構(gòu)建就業(yè)工作責任體系。建立政府促進就業(yè)的目標責任制，將就業(yè)再就業(yè)任務(wù)層層分解、逐級落實。建立企業(yè)控制崗位流失責任制，嚴格控制企業(yè)就業(yè)崗位逐年流失的局面。建立勞動保障行政部門工作責任制，規(guī)范勞動合同，加強人力資源市場管理，嚴厲打擊職業(yè)介紹領(lǐng)域違法犯罪；要構(gòu)建公共就業(yè)服務(wù)體系。依托街道、社區(qū)基層就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，以就業(yè)困難人員、零就業(yè)家庭等為重點服務(wù)對象，切實做好就業(yè)援助和托底安置工作；要構(gòu)建擴大內(nèi)需與擴大就業(yè)的良性互動機制。把下崗職工再就業(yè)與農(nóng)業(yè)開發(fā)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)等結(jié)合起來，不斷開辟下崗職工再就業(yè)的新途徑［14］。

3.完善勞動報酬制度

要強化企業(yè)工資分配的宏觀調(diào)控，建立健全企業(yè)年度工資指導線、人力資源市場工資指導價位和行業(yè)人工成本信息發(fā)布制度，指導企業(yè)在生產(chǎn)發(fā)展及經(jīng)濟效益提高的基礎(chǔ)上合理增加職工工資；要切實解決好經(jīng)濟補償金和安置費問題，完善改制企業(yè)職工勞動報酬權(quán)益保障機制，貫徹企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益優(yōu)先用于職工經(jīng)濟補償和職工安置的原則，把應支付給職工的經(jīng)濟補償金和職工安置費用落實到位；要著力解決企業(yè)工資歷史拖欠問題，建立健全欠薪預警預報制度、欠薪保障制度、勞動用工誠信制度、欠薪案件處理制度等，積極構(gòu)建防止拖欠工資的長效機制；要認真落實最低工資制度，充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、社會平均工資水平及物價指數(shù)等因素，合理確定和調(diào)整最低工資標準。

4.完善勞動安全衛(wèi)生保護制度

要完善規(guī)章制度和技術(shù)措施，認真貫徹落實《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，不斷加強勞動安全衛(wèi)生的基礎(chǔ)建設(shè)；要強化勞動安全衛(wèi)生保護網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，形成企業(yè)負責、行業(yè)管理、工會指導、政府監(jiān)督、職工參與的良性運行機制；要嚴格勞動安全衛(wèi)生保護許可證制度，企業(yè)勞動條件必須符合國家安全衛(wèi)生標準，必須有專人負責安全衛(wèi)生工作，必須有健全的落實國家勞動衛(wèi)生保護法律法規(guī)的配套措施；要完善職工勞動強度的約束機制，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的工時制度，控制加班加點，切實維護企業(yè)職工的休息休假權(quán)益。

5.完善社會保障制度

要實行積極的鼓勵政策，對新建的中小企業(yè)和吸納下崗職工及社會失業(yè)人員達到一定比例的中小企業(yè)，可以在一定期限內(nèi)實行社會保障的浮動費率，以推動中小企業(yè)的發(fā)展、激勵其吸納更多的就業(yè)者和積極參加社會保障；要強化社會保險金征繳，企業(yè)必須認真執(zhí)行國家的社會保險法規(guī)、政策，參加各項社會保險，對不繳納或不按期繳納社會保險基金的企業(yè)，由銀行從企業(yè)賬戶直接劃撥，并處以一定數(shù)額的罰款或補交滯納金；要確保社會保險金支付，保證職工養(yǎng)老、失業(yè)保險金及時足額發(fā)放到位，醫(yī)藥費得到及時報銷。

6.完善勞動關(guān)系調(diào)整制度

要建立健全“三方”協(xié)商機制，促進職工關(guān)心的熱點、難點問題的解決和勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定；要建立健全勞動關(guān)系預警機制，防止侵害勞動者權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生和勞資沖突的惡化；要建立健全集體合同和平等協(xié)商機制，分別就工資報酬、勞動安全、工作時間和休息休假、保險福利以及女職工特殊權(quán)益保護等涉及勞動關(guān)系方面的突出問題進行平等協(xié)商、簽訂專項集體合同；要建立健全勞動爭議處理機制，疏通職工群眾表達意愿和反映問題的渠道，認真解決職工群眾反映的突出問題，提高勞動爭議處理效能；要建立健全企業(yè)勞動標準認證機制，要適應國際潮流，積極借鑒如SAS000標準等，對企業(yè)的勞動時間、勞動報酬、工作環(huán)境、雇員健康與安全、員工培訓等方面做出明確的指標規(guī)定和考核標準［15］。

一切制度的建立、變遷都與利益有著千絲萬縷的聯(lián)系，制度與利益的緊密聯(lián)系是普遍性的存在。制度變遷的動因來源于利益的矛盾、沖突與運動，同時，制度的變遷必然會引起利益格局的變化。我國改革開放30年所取得的成就有目共睹，但同時，我們也應該清醒地看到，社會生活中還存在很多復雜的制度矛盾。反映在改制企業(yè)職工權(quán)益問題的制度矛盾說明，即使國企改革的初衷是好的，然而制度的設(shè)計不科學，也將事與愿違。因此，如何從制度建設(shè)這一根本性問題上來關(guān)注改制職工合法權(quán)益的維護必將是重要及長遠的研究課題［16］。

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Study on Workers’Rights of System-reforming Enterprises in China from Institutional Perspective

GAO Yun-fei

The power of social institutional changes is motive for interest of people.Interest is the basis and condition for human existence.The transformation of the state-owned enterprise in China is a kind of institutional arrangement which finds a better way to realize personal interest and then promote social development.However，seeing from practical situation，the phenomena of interest loss of workers in this process is universal which leads to some social contradictions and conflicts.It is meaningful to study this problem from institutional perspective.

institution；interest；workers’rights；system-reforming enterprises

高云飛，吉林大學哲學社會學院博士研究生，長春理工大學法學院講師（吉林 長春 130000）

國家社會科學基金項目“利益協(xié)調(diào)與社會主義和諧勞動關(guān)系研究”（11BKS032）

（責任編校：文 泉）