論社會轉(zhuǎn)型中土地征收立法的價值目標(biāo)與功能定位
——以《農(nóng)村集體土地征收條例》的制定為視角

岳 紅 強

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073 )

論社會轉(zhuǎn)型中土地征收立法的價值目標(biāo)與功能定位
——以《農(nóng)村集體土地征收條例》的制定為視角

岳 紅 強

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073 )

伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，征地目的不明確、利益分配不均衡、公權(quán)與私權(quán)的不平等以及征地程序的缺位成為愈演愈烈的征地糾紛的主要誘因。我國現(xiàn)行土地征收立法已不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求。正在制定的《農(nóng)村集體土地征收條例》應(yīng)在多層次、結(jié)構(gòu)性多元立法價值目標(biāo)和正確的制度功能定位指引下進(jìn)行建構(gòu)，維護(hù)社會公平和整體利益，推進(jìn)社會變革的進(jìn)程，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展這一終極目標(biāo)。

土地征收；立法價值；價值目標(biāo)；功能定位

我國現(xiàn)行土地制度弊病繁多，利益分配的不均衡、公權(quán)和私權(quán)之間的不平等和征地程序不規(guī)范是導(dǎo)致征地矛盾激化的深層次原因。如何結(jié)合我國國情和實際制定一部統(tǒng)一規(guī)范的土地征收法是當(dāng)前土地立法的主要目標(biāo)。在這一立法過程中，土地征收立法的價值目標(biāo)和功能定位作為立法的首要問題，是當(dāng)前制定《農(nóng)村集體土地征收條例》必須要探討和解決的問題。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度分析

我國的土地征收是指國家為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，依法給予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶土地的地上物補償后，強制將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N具體行政行為[1]。我國現(xiàn)行的土地征收制度散見于《物權(quán)法》《土地管理法》及多個部門規(guī)章中，大多表現(xiàn)為政策性規(guī)定，既無統(tǒng)一的立法價值目標(biāo)和功能定位，又無具體的監(jiān)督、懲罰和救濟(jì)機(jī)制。這種分散型的立法模式，導(dǎo)致征地程序的無序和社會矛盾的激化，已不能適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求，制度引發(fā)的矛盾和問題越來越突出。

(一)土地征收目的不明確，公共利益范圍模糊

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了公共利益是國家投資建設(shè)的唯一目的。隨著從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，用地目的從單一的公共利益目的變成公益和營利目的并存，國家改革了從全部無償劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠謱嵭杏袃斒褂玫墓┑剞k法。《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋和其他不動產(chǎn)。但對公共利益的內(nèi)涵和范圍未予以規(guī)定。農(nóng)村土地征收立法中公共利益如何界定?是否可以完全借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》概括加列舉的規(guī)定，兩種征收之間存在哪些聯(lián)系和區(qū)別，非公益建設(shè)項目的用地如何供應(yīng)，這些問題都是目前我們急需解決的重要問題。

(二)征收程序不規(guī)范、不透明，征地雙方地位不平等、信息不對稱

《土地管理法》雖然規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但在實際中，土地是否被征收完全由政府和集體決定，被征地農(nóng)民不知情、征地補償款的分配和監(jiān)管等征地后期程序缺失，征而未用、多征少用的現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，超過法定期限未動工建設(shè)的，縣級人民政府可以無償收回土地使用權(quán)。該土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種，所有權(quán)不能回轉(zhuǎn)。這種恢復(fù)耕種需要立法進(jìn)行具體程序性的規(guī)定，但目前立法上仍是空白。

(三)土地征收補償、分配和安置制度不完善，利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

實踐中，以農(nóng)產(chǎn)值確定補償安置費不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)低，難以保證被征地農(nóng)民的生活水平不降低。由于農(nóng)民自身素質(zhì)的局限性，目前單一的一次性貨幣安置方式產(chǎn)生了失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障問題。更為突出的是，征地補償安置費分配和管理不到位，拖欠、挪用、截留、貪污等現(xiàn)象屢見不鮮。2010年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》中要求全面實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價，探索完善征地補償款預(yù)存制度，采取多元安置途徑，合理分配征地補償費，不得強行征地。但上述措施如何具體落實和監(jiān)督則未制定具有可操作性的詳細(xì)規(guī)定和懲罰機(jī)制。

(四)征地救濟(jì)機(jī)制不健全，矛盾尖銳突出

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，征地面積急劇增加，征地糾紛和矛盾增加，信訪和調(diào)解的非強制性未能產(chǎn)生有效的救濟(jì)效果，土地征收行為的合法性問題無法納入行政裁決和行政訴訟等法定程序，土地征收爭議和糾紛救濟(jì)制度滯后，致使?fàn)幾h解決的渠道不暢，使得許多問題未從根本上得到解決，群體性上訪事件和阻止施工等過激行為不斷增加，導(dǎo)致矛盾激化，影響社會穩(wěn)定和正常秩序。

現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用實行由政府征收的制度形成了政府壟斷土地一級市場的局面，造成了農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的國有化傾向，不利于城市化的健康推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。只有在明確統(tǒng)一的立法價值目標(biāo)和功能定位條件下，制定統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村集體土地土地征收制度，才能從根本上限制和規(guī)范政府的征地行為，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、農(nóng)村集體土地征收立法的價值目標(biāo)

“價值問題雖然是一個困難的問題，它是法律科學(xué)所不能回避的?！盵2]法的價值具有兩重性質(zhì)，“它一方面體現(xiàn)了作為主體的人與作為客體的法之間需要和滿足的對應(yīng)關(guān)系，即法律價值關(guān)系；另一方面，它又體現(xiàn)了法所具有的、對主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性”[3]。法的價值是立法的思想先導(dǎo)和實施需求。在將來統(tǒng)一的土地征收立法中，應(yīng)實現(xiàn)以下四個方面的價值目標(biāo)。

(一)以人本主義為理念，建立多層次、結(jié)構(gòu)性的多元價值目標(biāo)體系

宏觀上，無論是立法、執(zhí)法還是司法，人永遠(yuǎn)是法的價值主體。在社會主義條件下，堅持以人為本就是要不斷實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，尊重和保障人權(quán)和自由，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。微觀上，由于社會觀念多元分化，法的價值也具有多元性。法的價值分為三個層次：法的目的價值、評價標(biāo)準(zhǔn)價值和形式價值。法的目的價值總是居于主導(dǎo)地位，評價標(biāo)準(zhǔn)與形式價值都是為一定的目的價值服務(wù)的[4]。在法的制定和法的實施中面臨著對法的價值的科學(xué)選擇。雖然法的不同價值在某種程度上是對立沖突的，但在以人為本理念的統(tǒng)攝下，法多元而復(fù)雜的價值構(gòu)成一個相互依存、不可分離、和諧統(tǒng)一的價值體系。由于土地征收具有行政法、民法和社會法多重屬性，故而，社會轉(zhuǎn)型期的土地征收立法應(yīng)以利益平衡、程序規(guī)范、限制公權(quán)、保障私權(quán)、穩(wěn)定秩序為形式價值，以公平正義、民主自由為評價標(biāo)準(zhǔn)價值，以人的全面自由發(fā)展為目的價值，建立多層次、結(jié)構(gòu)性的多元價值目標(biāo)體系。

(二)維護(hù)公共利益和保障私權(quán)并重

馬克思主義認(rèn)為，利益是一個非常重要和實用的社會概念，每一個社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來[5]。表面上，現(xiàn)行土地征收立法導(dǎo)致矛盾激化的主要誘因在于利益分配的不均衡。本質(zhì)上，這種矛盾糾紛的根源在于現(xiàn)行土地征收制度對公共利益和被征地集體和農(nóng)民的合法權(quán)益的保護(hù)態(tài)度不平等。公法和私法均以自由、安全、秩序和正義等價值追求。但兩者在不同的價值層面對不同價值的理解和追求是不同的。民法強調(diào)機(jī)會公平，而公法強調(diào)結(jié)果公平。由于土地征收制度的公法和私法雙重屬性，則必然要求其立法平衡公共利益、集體利益、個人利益和社會利益之間關(guān)系。在不妨害公共利益的前提下如何保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益是未來土地征收制度設(shè)計的破解難題。利益權(quán)衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的結(jié)構(gòu)性價值。只有將公共利益和私人權(quán)益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解征地矛盾的根本途徑。

(三)程序正義和實質(zhì)正義相結(jié)合

正如羅爾斯所言：“正義是社會制度的首要價值……作為人類活動的首要價值，真理和正義是絕不妥協(xié)的。”[6]任何社會秩序中都存在著一些最低限度的、不以立法者意志為轉(zhuǎn)移的正義需求，它們“構(gòu)成了一個正義制度的最為根本的基礎(chǔ)，它是由那些最低限度的公正和合理的標(biāo)準(zhǔn)組成的，沒有這些標(biāo)準(zhǔn)，就沒有可行的法律制度”[7]。程序是指有關(guān)某項活動應(yīng)當(dāng)遵循何種方式、步驟、順序、時限等公示性的過程。沒有程序的公正就沒有實質(zhì)的公正[8]。程序的本質(zhì)特點既不是形式性也不是實質(zhì)性，而是過程性和交涉性[9]。我國現(xiàn)行的土地立法重實體、輕程序。除了補償標(biāo)準(zhǔn)是爭議的焦點外，征收程序問題也是誘發(fā)征地矛盾尖銳的重要因素，尤其在執(zhí)法和司法程序中顯得非常薄弱。故而，土地征收立法應(yīng)本著程序正義和實體正義相結(jié)合進(jìn)行制度設(shè)計，以使公平正義體現(xiàn)在征地的立法、執(zhí)法和司法過程中，盡可能減少征地矛盾的激化。

(四)本土化和可持續(xù)發(fā)展

我國現(xiàn)行體制下的“隊為基礎(chǔ)、三級所有”土地制度，是以土地經(jīng)濟(jì)利益強制性配置為核心內(nèi)容的土地制度變革的結(jié)果。我國的國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)在地位上存在著根本性的差別。國家土地所有權(quán)具有絕對性和完整性，而集體土地所有權(quán)因所有權(quán)主體虛位這一先天性缺陷而在使用、流轉(zhuǎn)等方面受到諸多限制，并非真正意義上的私有所有權(quán)，而是公私兼具偏重于公法上的公共權(quán)利，致使我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán)無法與國外的私人土地所有權(quán)相提并論[10]。未來的土地征收立法必須考慮我國土地制度的本土性，結(jié)合我國的具體國情，而不能盲目照搬國外的土地征收理論。土地是一種稀缺和不可再生性的自然資源。我國的《土地管理法》第1條將可持續(xù)發(fā)展作為價值目標(biāo)具有深刻的意義。土地的開發(fā)和利用必須堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，在嚴(yán)格按照土地總體規(guī)劃和用途管制的條件下進(jìn)行，尤其是對有限耕地和自然環(huán)境的保護(hù)。土地征收制度設(shè)計是否符合我國國情和完善與否將直接影響我國社會經(jīng)濟(jì)的能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村集體土地征收立法的功能定位

法的功能不同于法的價值。法律的價值目標(biāo)是在社會實踐中追求正義，法律的功能是利用規(guī)范系統(tǒng)與外部環(huán)境的相互作用所呈現(xiàn)的功效形成良好的社會秩序[11]。法的功能為實現(xiàn)法的價值服務(wù)，是法的價值得以實現(xiàn)的手段或者途徑，而法的價值卻是法的功能的目的。土地立法的功能定位要以其立法價值目標(biāo)作為自己設(shè)定的精神依據(jù)與實現(xiàn)的思想指導(dǎo)。

(一)推動社會變革，統(tǒng)一修改整合現(xiàn)行分散的土地征收立法規(guī)范

立法是對社會發(fā)生作用的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，它不僅是對社會變革需求的回應(yīng)，也是對社會變革具有能動的反作用。社會變革核心一定是以經(jīng)濟(jì)利益和政治利益為核心訴求點進(jìn)行的大范圍內(nèi)的利益調(diào)整。我國現(xiàn)行土地立法規(guī)范分散，散見于《物權(quán)法》《土地管理法》以及少量的行政法規(guī)和大量的部門規(guī)章中，并在相當(dāng)時期內(nèi)以政策性先導(dǎo)模式對土地征收進(jìn)行調(diào)整和引導(dǎo)。雖然政策具有靈活性、目的性、針對性等優(yōu)點，在一定時期內(nèi)對土地征收調(diào)整發(fā)揮了重要的作用，但因自身的局限性，隨著改革開放的深入發(fā)展，其弊端日見端倪。因此，在依法治國的前提下，在土地征收立法價值的指引下，通過統(tǒng)一土地征收立法推動社會的發(fā)展成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。在下一步的土地立法中，應(yīng)整合現(xiàn)有分散的土地征收規(guī)范性文件，制定一部統(tǒng)一的土地征收法律或法規(guī)，嚴(yán)格限制公權(quán)，充分保護(hù)私權(quán)，推動社會變革的進(jìn)程。

(二)平衡協(xié)調(diào)各方利益，共享改革發(fā)展成果

社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)變的實質(zhì)是社會資源和社會利益的重新分配，它必然會引發(fā)社會結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、利益格局的深刻變化并引發(fā)矛盾和沖突。國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)地位的不平等，征地中形成弱勢群體和弱勢利益是社會轉(zhuǎn)型中改革和發(fā)展的必然結(jié)果和代價。但這一代價不能完全由被征地農(nóng)民承擔(dān)。政府為了公共利益而侵害被征地農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)益不符合正義的要求和政府的服務(wù)職能。難道強制提供農(nóng)地以供城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展和增加土地財政是公共利益？農(nóng)民失地引發(fā)的社會秩序混亂和生存無法維持不屬于公共利益的范疇嗎？由于利益的相對性，關(guān)于公共利益，事實上難以給出一個確切的定義。筆者認(rèn)為，“公共利益”范圍的認(rèn)定，可借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》的列舉方式，但要考慮農(nóng)地征收和國有土地房屋征收的區(qū)別，最大程度上維護(hù)被征地方的合法權(quán)益，真正實現(xiàn)利益均衡，使征地各方共享改革發(fā)展成果。

(三)完善補償標(biāo)準(zhǔn)和方式，充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

《物權(quán)法》規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，但這一規(guī)定僅有宣示意義，何為“足額”未有確定的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)屬于政府單方行為的結(jié)果，與市場價格相脫節(jié)。政府一方面按較低的標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民給予補償收回土地所有權(quán)，另一方面以市場價格出讓土地使用權(quán)，這直接激發(fā)地方政府通過土地征收和出讓土地使用權(quán)來獲得土地財政，助推了地價和房價的高漲。因而，土地征收立法應(yīng)引入市場價格參照機(jī)制，合理提高補償標(biāo)準(zhǔn)。在征地補償費用方面，除支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用外，還應(yīng)支付土地承包期內(nèi)農(nóng)民失去土地的間接損失。建立完善的土地征收補償基金制度與入股、分紅多種補償方式，先補償后征地，依法限定政府土地出讓金收益的比例，遏制政府土地財政的增長，充分保護(hù)農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益。

(四)規(guī)范征地與補償?shù)某绦?，實現(xiàn)程序正義

我國現(xiàn)行土地征收程序立法簡單粗糙，暗箱操作、未經(jīng)公告和聽證或流于形式現(xiàn)象普遍，侵犯了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)；監(jiān)督和救濟(jì)程序不完備，導(dǎo)致征地糾紛無法解決。土地征收立法應(yīng)明確規(guī)范征地各個環(huán)節(jié)的法定程序，規(guī)范政府和農(nóng)村集體行為，征收過程公開、透明，防止以各種形式侵蝕失地農(nóng)民的土地補償費用。實行事前公告制度，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、聽證權(quán)，推進(jìn)政務(wù)公開，避免將農(nóng)民排除在程序之外，嚴(yán)禁強行征地。無救濟(jì)即無權(quán)利。目前，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征地各方不能對征地補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見，由征收部門裁定，且該裁定為終局裁定，不能向法院起訴。對征地的目的、安置補償、征地程序、征地執(zhí)行、補償費用分配有爭議時沒有提供法定的糾紛解決途徑。因此，應(yīng)建立有效的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，將征地糾紛納入行政訴訟的范圍，建立完善暢通的糾紛解決機(jī)制、司法審查機(jī)制和懲罰機(jī)制，保障被征地方的異議權(quán)、申訴權(quán)和訴訟權(quán)。

(五)建立和完善保障體系，穩(wěn)定社會秩序

我國《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定，除了支付補償費外，還要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。在城鄉(xiāng)二元化體制下，土地是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體。雖然征地補償暫時緩解了失地農(nóng)民的生活壓力，但目前農(nóng)村的社會保障體系還未真正建立，加之農(nóng)民的職業(yè)技能缺乏和文化水平不高，如何妥善地安置失地農(nóng)民的長久生計關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定。雖然社會保障制度是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠土地征收立法無法解決，但在制度設(shè)計時必須考慮失地農(nóng)民的生活保障，提供立法上的措施和途徑，與其他社會保障制度相銜接。土地征收制度設(shè)計應(yīng)把維護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展作為出發(fā)點，除了資金補償外，建立就地集體非農(nóng)業(yè)化就業(yè)、免費職業(yè)技能培訓(xùn)、養(yǎng)老保險等多元化的社會保障機(jī)制，確保失地農(nóng)民生活水平不降低。

歷史證明，依法治國是歷史發(fā)展的必然和保障國家長治久安的根本法寶。從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的嬗變，事實上是從“身份社會”到“契約社會”的變遷。公權(quán)力本質(zhì)上代表的是一種特權(quán)。如果沒有法律制約，公權(quán)力就像一匹脫韁的野馬一樣無法控制。真正建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)建和諧社會，就必須讓公權(quán)力回歸其本來的定位，在尊重合法私權(quán)的前提下，在法定范圍內(nèi)嚴(yán)格規(guī)范行使，以實現(xiàn)各方的利益均衡。徒法不足以自行。立法的完備并不意味著法治的完善，紙上的法只有變?yōu)樾袆由系姆ú啪哂蟹ㄖ蔚囊饬x，才能真正實現(xiàn)立法價值目標(biāo)和制度功能。

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[責(zé)任編輯孫景峰]

DF45

A

1000-2359(2012)05-0117-04

岳紅強(1979—)，男，河南林州人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生，河南大學(xué)法學(xué)院講師，主要從事民商法理論和土地制度研究。

2012-04-04