農(nóng)村公共事務(wù)治理中政府與農(nóng)民關(guān)系錯(cuò)位的調(diào)適路徑分析

趙春草

（廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林541004）

我國農(nóng)村公共事務(wù)治理所涉及的主要有公共資源、公共服務(wù)和公共設(shè)施這三種類型。公共資源是指原來歸屬于農(nóng)村集體組織所有的一些集體資源，如土地、礦產(chǎn)、山地等，雖然這些資源在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后大部分已經(jīng)分給了各農(nóng)戶，但農(nóng)村集體還是留下一小部分作為集體資源由農(nóng)村集體代為管理。公共設(shè)施主要指農(nóng)田水利灌溉、鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)等基礎(chǔ)配置，這些設(shè)施一般由村民自己解決，但有些也依賴政府的支持和幫助。公共服務(wù)則是指由政府作為提供主體的關(guān)涉民生與社會公平的各種服務(wù)項(xiàng)目［1］。在我國農(nóng)村公共事務(wù)治理中，國家提出了“以政府為主導(dǎo)、以農(nóng)民為主體”的原則，但在實(shí)際的農(nóng)村公共事務(wù)治理中，卻在一定程度上出現(xiàn)了政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體關(guān)系扭曲和界限模糊的現(xiàn)象。簡言之，就是政府主導(dǎo)易變成政府包辦，從而導(dǎo)致政府對農(nóng)村的一切事情都以行政手段加以干預(yù)；農(nóng)民主體地位變成了政府的附庸，失去了對農(nóng)村事務(wù)的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，出現(xiàn)了農(nóng)村公共事務(wù)治理中政府主導(dǎo)失當(dāng)與農(nóng)民主體缺位的局面。

一、農(nóng)村公共事務(wù)治理中政府主導(dǎo)失當(dāng)?shù)某梢蚍治?/h2>

政府主導(dǎo)是指在農(nóng)村公共事務(wù)治理中，政府要做好規(guī)劃引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)等工作。在我國，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行之后，原來的農(nóng)村公社組織逐步解體，原來由政府主導(dǎo)的管理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱迕褡灾蔚墓芾砟Ｊ健５谶@一轉(zhuǎn)變過程中總是扮演著矛盾的角色：對農(nóng)村事務(wù)的財(cái)政支持在不斷地減少，對農(nóng)村的行政控制卻在不斷地強(qiáng)化。從理論上來講，政府對農(nóng)村事務(wù)應(yīng)當(dāng)從政策導(dǎo)向、資金保障、規(guī)劃指導(dǎo)等宏觀方面上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、管理、指揮和監(jiān)督，但實(shí)際情況卻是政府主導(dǎo)著做了些不該干、干不了、干不好的事。之所以會出現(xiàn)政府主導(dǎo)行為失當(dāng)，其原因有以下幾方面。

（一）從政府主導(dǎo)的內(nèi)涵來看

目前學(xué)術(shù)界對于政府主導(dǎo)的職能定位、管理創(chuàng)新等還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。有的觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村公共事務(wù)治理主要是農(nóng)民自己的事情，政府要做的就是提供好公共服務(wù)，扮演好“精明的導(dǎo)航員、公平的裁判員”，做好“引導(dǎo)”工作就可以了，否則農(nóng)民的位置就不能正確擺放。還有觀點(diǎn)認(rèn)為政府所處的位置應(yīng)當(dāng)是“主辦”地位。這些觀點(diǎn)看似矛盾，但從本質(zhì)上來看，卻是在政府主導(dǎo)的理論認(rèn)識和實(shí)踐操作方面出現(xiàn)了分歧。

（二）從政府主導(dǎo)的發(fā)揮條件來看

當(dāng)前政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮受到許多條件的制約和限制。首先是資金因素。近年來雖然中央政府加大了農(nóng)村公共事務(wù)治理的財(cái)政投入，但與農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需求相比，這些投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。同時(shí)我國推行的稅費(fèi)制度改革，也導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政上的拮據(jù)［2］。經(jīng)濟(jì)上的拮據(jù)必然導(dǎo)致支農(nóng)力度的減小。其次是人才因素。由于缺乏管理人才、領(lǐng)導(dǎo)人才、科學(xué)技術(shù)人才，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮受到了制約和限制。農(nóng)村公共事務(wù)治理急需一批能帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)家致富的人才，但由于受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，許多農(nóng)村人才流失，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人才尤其是村干部人才奇缺。這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了黨支部在農(nóng)村應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的戰(zhàn)斗堡壘作用以及黨和政府方針政策的貫徹和落實(shí)。再次是機(jī)制因素，即政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮受到政府與市場的運(yùn)行機(jī)制的制約和限制。雖然黨和國家對新形勢下的政府管理機(jī)制采取了諸多措施進(jìn)行完善，但由于政府對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的管理還無法完全適應(yīng)市場運(yùn)行機(jī)制的要求，因而管理分散現(xiàn)象仍然存在。

（三）從政府主導(dǎo)的效果來看

衡量領(lǐng)導(dǎo)干部成績的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是人們?nèi)罕姖M意不滿意、高興不高興、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)。實(shí)際上，要做到這樣的要求絕非易事，無論從理論層面還是從實(shí)踐層面來說都存在較大的困難。而政府主導(dǎo)行為的考核與政府主導(dǎo)發(fā)揮的方向和目標(biāo)有著直接和密切的聯(lián)系，再加上領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核評價(jià)指標(biāo)體系是評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的主要依據(jù)，因此，面對干部考核評價(jià)指標(biāo)和實(shí)際工作出現(xiàn)矛盾時(shí)，“該對誰負(fù)責(zé)”成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部痛苦的抉擇。如果不能妥善處理這些矛盾就會直接影響到基層政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

二、農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民主體缺位的成因分析

在農(nóng)村公共事務(wù)治理中以農(nóng)民為主體就是指在政府主導(dǎo)作用的引導(dǎo)下，充分發(fā)揮和調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，尊重他們的意愿，滿足他們的需求。農(nóng)民是農(nóng)村公共事務(wù)治理的主人，理應(yīng)發(fā)揮主體的作用。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的需求，賦予他們在農(nóng)村公共事務(wù)治理中的決策權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，積極發(fā)揮他們的主動性和創(chuàng)造性，按照他們的意愿建設(shè)農(nóng)村、治理農(nóng)村。但由于歷史原因，我國農(nóng)村公共事務(wù)治理中存在的管理模式依然是政府主導(dǎo)型，采取的仍舊是自上而下的管理路徑。政府的強(qiáng)勢、農(nóng)民的弱勢，必然造成農(nóng)民在農(nóng)村公共事務(wù)治理中主體地位的缺失。

（一）農(nóng)民增入緩慢

長期以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人們?nèi)罕娚罾щy。雖然近年來農(nóng)民收入增長速度較快，但由于生產(chǎn)資料價(jià)格上漲和勞動力成本上漲，農(nóng)民生活仍處于相對貧困狀態(tài)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止2010年年末我國農(nóng)村還有貧困人口2600多萬。限于農(nóng)村各種條件的制約與影響，農(nóng)民生活困難的現(xiàn)實(shí)狀況自然會影響和制約他們主體地位作用的發(fā)揮。

（二）農(nóng)民的民主法治意識淡薄

目前我國農(nóng)村公共事務(wù)管理制度還不夠健全和完善，農(nóng)民的民主法治意識淡薄，習(xí)慣于原來的“政府包辦”式的管理模式，村民自治管理很難落到實(shí)處，同時(shí)宗法家族勢力、黑惡勢力、封建迷信等也在一定程度上阻礙了農(nóng)村民主法治進(jìn)程。由于農(nóng)民的民主法治意識淡薄，政治參與意識不強(qiáng)，導(dǎo)致他們政治參與能力與主體作用的弱化［3］。再加上農(nóng)民遇到合法權(quán)益受到侵害時(shí)既缺乏法律知識又缺乏有效的政治參與渠道，而尋求正常途徑之外的救濟(jì)渠道又對社會穩(wěn)定造成潛在的危害，因此，農(nóng)民政治參與能力的弱化帶來的是政治地位和政治權(quán)益的失落，在政治決策中的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)也勢必會被人忽視。

（三）農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)較低

改革開放以來，為了提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，我國農(nóng)村廣泛開展了掃盲和普及九年制義務(wù)教育的工作，雖然成效顯著，但農(nóng)民文化基礎(chǔ)差、科學(xué)素質(zhì)低、觀念保守落后，與適應(yīng)農(nóng)村公共事務(wù)治理對農(nóng)民所要掌握的文化要求相比尚有較大的差距。農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)差導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)科技推廣難、農(nóng)業(yè)整體發(fā)展緩慢。受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民固守現(xiàn)狀，不愿創(chuàng)新，不敢冒險(xiǎn)，導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品的市場化程度較低，這也在一定程度上影響了農(nóng)民主體地位作用的發(fā)揮。

（四）農(nóng)民的合法權(quán)益未得到有效維護(hù)

我國特有的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民與城市居民在福利保障、就業(yè)、上學(xué)、收入分配等方面存在巨大的差距，他們的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)還沒有得到應(yīng)有的重視，當(dāng)然他們的主體地位也不可能被社會承認(rèn)。法律規(guī)定公民享有的權(quán)利與其所承擔(dān)的義務(wù)之間存在著對等的關(guān)系，不享有權(quán)利當(dāng)然也就不存在所謂的義務(wù)。由于農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到應(yīng)有的保障和尊重，致使農(nóng)民對農(nóng)民公共事務(wù)治理缺乏熱情，不愿主動參與到農(nóng)民公共事務(wù)的治理中來，這對于農(nóng)民主體地位作用的發(fā)揮也是極大的制約。

三、農(nóng)村公共事務(wù)治理中政府主導(dǎo)失當(dāng)與農(nóng)民主體缺位的糾偏措施

在農(nóng)村公共事務(wù)治理中，我們必須始終堅(jiān)持以“政府為主導(dǎo)、以農(nóng)民為主體”的原則，二者缺一不可。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用是進(jìn)行農(nóng)村公共事務(wù)治理的保證，尊重農(nóng)民主體地位是進(jìn)行農(nóng)村公共事務(wù)治理的前提［4］。如果政府主導(dǎo)失當(dāng)就會導(dǎo)致農(nóng)民主體缺位，而農(nóng)民主體的缺位會使政府主導(dǎo)失當(dāng)進(jìn)一步發(fā)展，久而久之就會形成惡性循環(huán)。為此，必須對政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體間的關(guān)系進(jìn)行理順和調(diào)適，采取必要的矯正措施，使其回歸到各自的位置上。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵在于引導(dǎo)基層政府轉(zhuǎn)變職能和觀念。基層政府對自身要有明確的定位，由過去的行政干預(yù)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，明確自身是為農(nóng)民服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)竭盡所能幫助人們?nèi)罕娭赂?，為群眾提供各種指導(dǎo)和服務(wù)，為幫助群眾排憂解難。政府要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，由原來的直接從事行政推動生產(chǎn)經(jīng)營的管理模式轉(zhuǎn)變到組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和加強(qiáng)公共服務(wù)上來，把工作重心由原來的招商引資、催種催收轉(zhuǎn)變到示范引導(dǎo)上來。此外，政府要提升干部素質(zhì)，加強(qiáng)理論與實(shí)踐學(xué)習(xí)，使他們具有駕馭全局、準(zhǔn)確把握市場風(fēng)險(xiǎn)以及圍繞市場組織生產(chǎn)的能力。要改革考核機(jī)制，改變原來的“自上而下”的考核方式，制定出既對上級負(fù)責(zé)更要對農(nóng)民負(fù)責(zé)的干部考核制度，使農(nóng)民有權(quán)決定干部的去與留，使農(nóng)村政治組織真正對農(nóng)民利益負(fù)責(zé)。

（二）加大對農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政支持力度

農(nóng)村建設(shè)離不開資金，為農(nóng)村建設(shè)提供財(cái)政上的支持是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的主要功能。雖然政府在農(nóng)村建設(shè)上已加大了財(cái)政支持力度，但與國家財(cái)政收入增長速度以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求相比，政府對農(nóng)村建設(shè)投入的資金支持力度還是不足的。政府的主要責(zé)任是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收、為農(nóng)村提供必要的公共產(chǎn)品。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)薄弱、農(nóng)村落后、農(nóng)民生活貧困，而改變這一切都需要依靠政府的支持和幫助，都需要政府加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金投入。因此，政府應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，將財(cái)政向農(nóng)村重點(diǎn)傾斜，最大限度地滿足農(nóng)村建設(shè)的需求。同時(shí)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)各種信貸部門和社會資金加大向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入以及對農(nóng)民的低息貸款力度。

（三）培育現(xiàn)代農(nóng)民

農(nóng)民是我國農(nóng)村公共事務(wù)治理的主體。農(nóng)民的現(xiàn)代意識和現(xiàn)代觀念在農(nóng)村公共事務(wù)的治理中具有重要的作用。所以，培育現(xiàn)代農(nóng)民是發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村公共事務(wù)治理中主體地位作用的基礎(chǔ)。要提高農(nóng)民的思想意識，幫助農(nóng)民解放思想，培養(yǎng)他們的主體意識和主動參與意識，激發(fā)他們參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的熱情，積極參與到農(nóng)村公共事務(wù)治理中來。幫助他們樹立正確的社會預(yù)期心理，使其心理預(yù)期朝著正向變遷。要對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)基本知識教育，主要包括法律知識、科學(xué)技術(shù)知識、職業(yè)技術(shù)知識教育等。要提高他們的技術(shù)水平，增強(qiáng)他們適應(yīng)城鎮(zhèn)化帶來的社會化能力和就業(yè)能力，為社會的城市化、工業(yè)化提供人力資本，使農(nóng)民真正能成為農(nóng)村公共事務(wù)治理的主人。要將發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)作為提高農(nóng)民文化素質(zhì)和培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民的關(guān)鍵，加大對農(nóng)村九年制義務(wù)教育的投入，加大對農(nóng)村貧困學(xué)生生活補(bǔ)助的力度，完善貧困大學(xué)生扶助政策。此外，還可以通過各種優(yōu)惠政策，積極引進(jìn)各種優(yōu)秀人才到農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。

（四）提高農(nóng)民的組織化程度

要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，必須積極、有效地引導(dǎo)農(nóng)民積極投身到農(nóng)村公共事務(wù)治理中來，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。目前農(nóng)村這種有效的組織有村民委員會和農(nóng)民合作組織兩種形式［5］。我國農(nóng)村已普遍推行了村民自治制度，當(dāng)前最重要的就是在村民自治的基礎(chǔ)上，優(yōu)化已有的管理制度，提高農(nóng)民當(dāng)家作主的層次，從而減少政府對農(nóng)村自治事務(wù)的行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我管理和自我服務(wù)。農(nóng)民合作組織是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上成立起來的，對于增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入起著重要的作用。因此，政府部門對于各種農(nóng)民合作組織應(yīng)加以正確的引導(dǎo)和扶持，并不斷提升其組織化程度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與政府部門的平等交流，保證農(nóng)民主體作用的發(fā)揮。

在農(nóng)村公共事務(wù)治理中，政府主導(dǎo)對于農(nóng)村公共事務(wù)治理的順利進(jìn)行起著保障性的作用，而農(nóng)民主體地位對于農(nóng)村公共事務(wù)的順利治理進(jìn)行起著關(guān)鍵性的作用。要使政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體之間處于良性態(tài)勢，關(guān)鍵在于對目前的局面進(jìn)行糾偏，理順二者之間的關(guān)系，既充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，使二者在農(nóng)村公共事務(wù)治理中，不錯(cuò)位、不缺位，充分、有效地發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。

［1］奧斯特羅姆．公共事務(wù)的治理之道［M］．上海：上海三聯(lián)書店，2000：49．

［2］汪錦軍．農(nóng)村公共事務(wù)治理：尋求政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的平衡［J］．行政論壇，2009（1）：22－24．

［3］黃永新．西部農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的農(nóng)民自主治理［D］．北京：中央民族大學(xué)，2011．

［4］趙嬌．轉(zhuǎn)型期中國政府主導(dǎo)型城市發(fā)展模式評析［J］．河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011（3）：116－118．

［5］謝麗威．國外發(fā)揮農(nóng)民主體作用的主要做法及啟示［J］．中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）：35－37．