高校服務(wù)的公益性與圖書(shū)館“罰款”權(quán)研究

胡 蓉

（湖北工程學(xué)院圖書(shū)館，湖北孝感 432000）

高校服務(wù)的公益性與圖書(shū)館“罰款”權(quán)研究

胡 蓉

（湖北工程學(xué)院圖書(shū)館，湖北孝感 432000）

公立高校屬于公益二類(lèi)事業(yè)單位，高校圖書(shū)館的文獻(xiàn)服務(wù)工作屬于行政性公益服務(wù)，其“罰款”權(quán)不可能源于合同，法規(guī)又未規(guī)定其罰款的權(quán)力，所以罰款應(yīng)廢止。對(duì)圖書(shū)借閱的違規(guī)行為可以采取紀(jì)律處分、超期限權(quán)等措施。

高校圖書(shū)館;公益服務(wù);罰款;紀(jì)律處分

圖書(shū)館為保護(hù)圖書(shū)書(shū)刊，提高文獻(xiàn)資源的周轉(zhuǎn)率、利用率，對(duì)于過(guò)期未還、遺失圖書(shū)、損毀圖書(shū)等規(guī)定了數(shù)額不等的罰款，公立高校圖書(shū)館也不例外。但隨著我國(guó)法治進(jìn)程的加快，學(xué)術(shù)界開(kāi)始進(jìn)行反思。由此出現(xiàn)兩種意見(jiàn)，一種意見(jiàn)認(rèn)為其雖有理可循，但于法無(wú)據(jù)［1］，罰款應(yīng)當(dāng)取消或通過(guò)修改法律賦予其權(quán)力［2］，另一種意見(jiàn)認(rèn)為罰款既不違理，也不違法，或者認(rèn)為其依據(jù)是法規(guī)授權(quán)［3］，或者認(rèn)為其依據(jù)是《合同法》的合同權(quán)利［4］。那么，對(duì)公立高校圖書(shū)館的罰款行為到底如何認(rèn)識(shí)呢?

一、公立高校事業(yè)單位屬性與圖書(shū)館文獻(xiàn)服務(wù)工作性質(zhì)

“罰款”是對(duì)他人財(cái)產(chǎn)的一種剝奪，或者來(lái)源于行政權(quán)力，屬于行政處罰權(quán)，或者來(lái)源于刑事權(quán)力，屬于刑罰，或者源于民事權(quán)利，屬于合同。顯然公立高校圖書(shū)館（以下簡(jiǎn)稱(chēng)圖書(shū)館）對(duì)圖書(shū)借閱中的罰款不可能產(chǎn)生于刑事，只能是后兩者，而到底是哪一種?首先要弄清楚圖書(shū)館圖書(shū)借閱管理的工作性質(zhì)，圖書(shū)館是高校內(nèi)部的一個(gè)部門(mén)，依附于公立高校（以下簡(jiǎn)稱(chēng)高校），沒(méi)有獨(dú)立地位，因此高校圖書(shū)館的工作性質(zhì)實(shí)際上是由高校性質(zhì)決定的。

《中共中央國(guó)務(wù)院分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中將事業(yè)單位分成三類(lèi)，分別按不同模式管理，其中高校屬于公益二類(lèi)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源既有國(guó)家撥款又有自主收費(fèi)。對(duì)于自主收費(fèi)這一塊，《教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高校教育收費(fèi)管理若干問(wèn)題的通知》將高校收費(fèi)分為行政事業(yè)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)。行政事業(yè)性收費(fèi)指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在實(shí)施社會(huì)公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務(wù)過(guò)程中，向特定對(duì)象收取的費(fèi)用，以滿足社會(huì)公共管理需要，合理補(bǔ)償管理或服務(wù)成本，并堅(jiān)持與社會(huì)承受能力相適應(yīng)的原則。服務(wù)性收費(fèi)指高校為在校學(xué)生提供由學(xué)生自愿選擇的服務(wù)并收取相應(yīng)的服務(wù)性收費(fèi)，服務(wù)性收費(fèi)堅(jiān)持學(xué)生自愿和非營(yíng)利原則，以服務(wù)成本為收費(fèi)依據(jù)。高校收取的行政事業(yè)費(fèi)包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試費(fèi)，但其數(shù)額不足以覆蓋高校培養(yǎng)成本，需要國(guó)家補(bǔ)充，以2006年為例，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)1 260億元，占普通高等教育經(jīng)費(fèi)的43%，學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)585億元，占29%［5］。國(guó)家為確保其投入能夠達(dá)到預(yù)期目的，確保其公益性，通過(guò)法律法規(guī)如《高等教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)（試行）》等規(guī)定高校的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與要求，通過(guò)高校評(píng)估、日常檢查考核等確保高校行為符合規(guī)定。另一方面，高校部分資源、經(jīng)費(fèi)來(lái)自于市場(chǎng)，來(lái)自于培養(yǎng)對(duì)象，因而高?？梢砸罁?jù)自身情況和學(xué)生繳費(fèi)情況，在行政性公益服務(wù)外決定服務(wù)的內(nèi)容和水平，在這一方面高校具有自主權(quán)，有充分的選擇自由，如雙學(xué)位教育、職業(yè)資格培訓(xùn)等。

基于這一點(diǎn)，高校服務(wù)可分為兩種情況:高校根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的要求所提供的服務(wù)，這種服務(wù)具有同等性、強(qiáng)制性和基準(zhǔn)性。同等性指高校服務(wù)必須無(wú)差別向所有學(xué)生提供;強(qiáng)制性指高校沒(méi)有選擇的自由;基準(zhǔn)性指高校服務(wù)的最低要求，可稱(chēng)為行政性公益服務(wù)，諸如學(xué)籍管理、紀(jì)律處分、基本教學(xué)安排等即屬于這一范疇。高校向?qū)W生提供的超出國(guó)家規(guī)定的服務(wù)，具有選擇性、自愿性，屬民事性公益服務(wù)，諸如餐飲服務(wù)、考研輔導(dǎo)等。

那么，依據(jù)上述分析，圖書(shū)館作為教學(xué)輔助單位所提供的服務(wù)，哪些屬于行政性公益服務(wù)必須普遍、無(wú)差別提供，哪些又屬于民事性公益服務(wù)，圖書(shū)館可以有選擇性、自主決定提供呢?教育部的《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程（修訂）》對(duì)圖書(shū)館工作做了具體規(guī)定，根據(jù)《規(guī)程》高校圖書(shū)館應(yīng)最大限度地滿足讀者的需要，為學(xué)校的教學(xué)和科學(xué)研究提供切實(shí)有效的文獻(xiàn)信息保障，做好流通閱覽、資源傳送和參考咨詢工作，開(kāi)展文獻(xiàn)信息服務(wù)，開(kāi)展信息素質(zhì)教育等。由此可以看出，高校圖書(shū)館的文獻(xiàn)服務(wù)工作屬于行政性公益服務(wù)，具有強(qiáng)制性、同等性，圖書(shū)館無(wú)法自主決定，如學(xué)生借閱書(shū)籍的資格、條件。高校圖書(shū)館提供如圖書(shū)資料的復(fù)印、個(gè)人物品的保管等非文獻(xiàn)服務(wù)工作，屬于民事性公益服務(wù)，圖書(shū)館具有自主權(quán)。

二、公立高校圖書(shū)館的“罰款”權(quán)分析

圖書(shū)館在圖書(shū)借閱服務(wù)中是否有“罰款”的權(quán)力或權(quán)利呢?圖書(shū)借閱屬于文獻(xiàn)服務(wù)，根據(jù)前述分析文獻(xiàn)服務(wù)為行政性公益服務(wù)，其服務(wù)必須按法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行，具有同等性、強(qiáng)制性特點(diǎn)，學(xué)生只要具有該校學(xué)籍，圖書(shū)館就應(yīng)該按規(guī)定為其提供文獻(xiàn)服務(wù)，學(xué)生又為什么要就借閱違規(guī)與高?；驁D書(shū)館做出另外的約定呢?所以，罰款不可能來(lái)自于合同。那么其罰款權(quán)只能是權(quán)力，源于國(guó)家規(guī)定，或者是國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章的直接規(guī)定，或者是高校根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制定的內(nèi)部制度的規(guī)定。第一種來(lái)源途徑主要指《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程（修訂）》，《規(guī)程》規(guī)定高等學(xué)校圖書(shū)館對(duì)違犯規(guī)章制度、損壞、竊文獻(xiàn)資料或設(shè)備者，按照校紀(jì)、法規(guī)予以處理，并沒(méi)有規(guī)定高校圖書(shū)館罰款的權(quán)力。第二個(gè)來(lái)源，高校內(nèi)部制度。關(guān)鍵是高校有沒(méi)有權(quán)力規(guī)定“罰款”，這也分為兩種情況:一是法律法規(guī)的直接規(guī)定，二是法律法規(guī)的授權(quán)。第一種情況主要是指教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，根據(jù)其規(guī)定，學(xué)校對(duì)存在違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的學(xué)生，應(yīng)給予批評(píng)教育或者紀(jì)律處分，紀(jì)律處分分為:警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看、開(kāi)除學(xué)籍，沒(méi)有規(guī)定高校有罰款的權(quán)力。第二種情況是指《高等教育法》，《高等教育法》規(guī)定高校有權(quán)制定規(guī)章制度。高校的規(guī)章制度中能不能規(guī)定“罰款”呢?毫無(wú)疑義，罰款屬于行政處罰，根據(jù)《立法法》和《行政處罰法》規(guī)定，能夠規(guī)定行政處罰措施的僅有法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部委規(guī)章，高校并無(wú)罰款權(quán)力。這與公共圖書(shū)館不同，公共圖書(shū)館通過(guò)地方立法已獲得罰款權(quán)，如《北京市圖書(shū)館條例》規(guī)定按照規(guī)定日期歸還所借館藏文獻(xiàn)信息資料，超過(guò)規(guī)定日期的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定交納滯費(fèi)。因此，可以明確高校圖書(shū)館沒(méi)有“罰款”的權(quán)力或權(quán)利。那么這一措施如果被廢止，如何確保借閱秩序不受影響?

三、罰款替代措施分析

美國(guó)行為科學(xué)家埃德加·沙因提出復(fù)雜人假設(shè)，認(rèn)為人有高尚的一面，也有丑惡的一面，作為高校學(xué)生也不例外，因此，一方面，罰款廢止后如沒(méi)有替代措施，圖書(shū)借閱秩序很可能受到影響，另一方面，圖書(shū)館又無(wú)法事先得知、判斷出學(xué)生的人性，有針對(duì)性地進(jìn)行管理，唯一可行的是根據(jù)人性假設(shè)應(yīng)同時(shí)采取信賴和制裁措施，一方面信任學(xué)生、相信學(xué)生的品德，另一方面采取制裁措施，防止學(xué)生的違規(guī)行為，既要有正強(qiáng)化措施，也要有負(fù)強(qiáng)化措施。結(jié)合上述分析，具體來(lái)說(shuō)在罰款廢止后可以采取以下組合措施:

（一）紀(jì)律處分

高?？梢砸勒铡陡叩冉逃ā返囊?guī)定，制定有關(guān)圖書(shū)借閱的規(guī)章制度，對(duì)于違反借閱規(guī)定的學(xué)生，如超期未還、遺失、污損、毀壞圖書(shū)的可以視其情節(jié)給予警告、記過(guò)、記大過(guò)等紀(jì)律處分，對(duì)于遺失、污損、毀壞圖書(shū)的可要求予以賠償。在采取紀(jì)律處分時(shí)應(yīng)注意其在三個(gè)方面的缺陷:一是威懾力不夠，這些措施未直接對(duì)學(xué)生的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成威脅，雖然大部分高校將紀(jì)律處分與學(xué)位授予掛鉤，一旦被給予紀(jì)律處分，將很難拿到學(xué)位證書(shū)，但這些做法的合法性正遭到挑戰(zhàn)［6］;二是缺乏連續(xù)性，相反體現(xiàn)出明顯的離散性（即制裁措施在某一區(qū)間只能按自然數(shù)或整數(shù)序列或單位取值，而不能任意取值），而學(xué)生違反借閱規(guī)則，尤其是超期、污損、毀壞圖書(shū)具有典型的連續(xù)性，因此這些處分措施難以與學(xué)生違規(guī)程度做到良好匹配;第三是缺乏可逆性，這些紀(jì)律處分對(duì)于學(xué)生的影響具有長(zhǎng)期性、不可預(yù)測(cè)性。長(zhǎng)期性是指這些處分將記入學(xué)生檔案，伴隨其終生，不可預(yù)測(cè)性是指這些處分對(duì)學(xué)生今后的發(fā)展造成影響及影響的程度難以預(yù)測(cè)，這樣一來(lái)，一方面這些制裁可能與其借閱的違規(guī)行為不相適應(yīng)，違反比例原則，另一方面學(xué)生對(duì)這些處分措施恐懼、擔(dān)憂程度也處于難以預(yù)料之中，一旦學(xué)生對(duì)這些處分非常敏感，而又缺乏可逆性，可能導(dǎo)致學(xué)生選擇極端行為，這與高等教育的宗旨、目標(biāo)是背道而馳的。因而，在對(duì)借閱違規(guī)行為采取紀(jì)律處分時(shí)應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，將處分的威懾力、連續(xù)性和可逆性有機(jī)整合。具體來(lái)說(shuō)可以這么操作:對(duì)于違規(guī)行為在處分上應(yīng)當(dāng)采取以嚴(yán)為主的原則，即只要有違規(guī)行為即應(yīng)處罰，最輕的處分對(duì)應(yīng)最輕的違規(guī)行為，處分可以不斷累加，通過(guò)“零容忍”來(lái)提高威懾力，通過(guò)處分累加彌補(bǔ)其連續(xù)性的不足。同時(shí)，這些處分應(yīng)具有可逆性，即只要學(xué)生在就讀期間，在借閱方面有良好表現(xiàn)或?qū)τ趫D書(shū)館有其他方面的貢獻(xiàn)如捐贈(zèng)圖書(shū)等，可以根據(jù)其表現(xiàn)和貢獻(xiàn)情況減輕或撤銷(xiāo)處分，如中山大學(xué)東校區(qū)圖書(shū)館采取義務(wù)勞動(dòng)方式取代罰款［7］。

（二）及時(shí)溝通

人有責(zé)任感、自覺(jué)的一面，有“Y”的一面，在圖書(shū)借閱管理中為學(xué)生成為“Y”人創(chuàng)造條件，即既要向?qū)W生解釋為什么要愛(ài)護(hù)圖書(shū)，為什么要規(guī)定借閱期限，為什么不能逾期不還，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對(duì)于即將過(guò)期的圖書(shū)及時(shí)通知學(xué)生，在這一問(wèn)題上可以充分利用網(wǎng)絡(luò)條件，將歸還期限少于一周的書(shū)籍通過(guò)電子郵箱、短信等方式提醒學(xué)生，以便其及時(shí)歸還書(shū)籍。

（三）實(shí)施超期限權(quán)和誠(chéng)信制度，增加圖書(shū)館民事性公益服務(wù)

以往研究者提出超期限權(quán)和誠(chéng)信制度時(shí)沒(méi)有注意其適用范圍，將高校圖書(shū)館文獻(xiàn)服務(wù)也列入其中，如前所述文獻(xiàn)服務(wù)實(shí)際上屬于行政性公益服務(wù)，有同等性、強(qiáng)制性、基準(zhǔn)性特點(diǎn)，學(xué)生只要學(xué)籍沒(méi)有發(fā)生變化即享有要求圖書(shū)館提供規(guī)定服務(wù)的權(quán)利，而且圖書(shū)館都應(yīng)當(dāng)無(wú)歧視地向所有學(xué)生提供。因此，高校圖書(shū)館實(shí)施這一制度時(shí)所做的限制或提供的優(yōu)惠服務(wù)只能是國(guó)家規(guī)定之外的，為使這一制度能夠?qū)W(xué)生借閱行為產(chǎn)生影響，可增加諸如學(xué)生儲(chǔ)存?zhèn)€人物品、資料復(fù)印等服務(wù)。

隨著國(guó)家法治的深入和公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，高校圖書(shū)館罰款行為可能在不久的將來(lái)受到學(xué)生的挑戰(zhàn)，同時(shí)高校作為培養(yǎng)人才的公共機(jī)構(gòu)，如果自身存在違法行為卻不糾正，與其辦學(xué)的基本目標(biāo)明顯不符。因此，高校圖書(shū)館應(yīng)該停止罰款，以紀(jì)律處分、及時(shí)溝通等措施取而代之，這些措施的實(shí)施雖然不如罰款簡(jiǎn)單，但與法律相符，與高校辦學(xué)宗旨一致，值得嘗試。

:

［1］付躍安.構(gòu)筑閱讀天堂——圖書(shū)館服務(wù)設(shè)計(jì)探索［M］.廣州:暨南大學(xué)出版社，2010.

［2］周標(biāo)龍.圖書(shū)館罰款的法律探討［J］.圖書(shū)館論壇，2008，（2）:164－166.

［3］秦珂.行政法視野中公立高校圖書(shū)館罰款制度的法律困境與立法變革的思考［J］.圖書(shū)館理論與實(shí)踐，2010，（4）:70－75.

［4］馬波.關(guān)于高校圖書(shū)館罰款制度法律依據(jù)的探討［J］.山東圖書(shū)館季刊，2008，（3）:23－26.

［5］高萬(wàn)郁.高校圖書(shū)館有關(guān)罰款問(wèn)題的實(shí)踐與思考［J］.圖書(shū)館建設(shè)，2010，（10）:90－93.

［6］中國(guó)農(nóng)大校長(zhǎng)柯炳生談高等教育經(jīng)費(fèi)投入［EB/OL］.新浪教育，2009－04－23.

［7］智敏.作弊受處分大學(xué)生三次訴訟討要學(xué)位證書(shū)最終勝訴［EB/OL］.新華網(wǎng)，2009－07－13.

Research on University Public Welfare and Library's“Fine”P(pán)ower

HU Rong
（Library，Hubei Engineering University，Xiaogan 432000，China）

Public universities belong to the second class of public welfare institutions.Its literature service belongs to administrative public welfare service.So public university library's“fine”power can not originate from the contract，and regulations also does not stipulate its fine power.The fine，therefore，shall be abolished.The library can take disciplinary action and restrict right of the readers who fail to return books in time.

university library;public welfare service;fine;disciplinary action

G251.3

A

1001－7836（2012）11－0213－03

10.3969/j.issn.1001－7836.2012.11.080

2012－04－26

胡蓉（1976－），女，湖南湘潭人，館員，從事圖書(shū)管理與讀者服務(wù)研究。