刑事被害人救助工作規(guī)范與擴(kuò)展

吳加明，李 飛

（1.上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海200135；2.四川省成都高新區(qū)人民檢察院，四川 成都610041）

刑事被害人救助工作規(guī)范與擴(kuò)展

吳加明1，李 飛2

（1.上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海200135；2.四川省成都高新區(qū)人民檢察院，四川 成都610041）

被害人救助工作有利于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)司法公正，具有重要意義?，F(xiàn)行規(guī)定對(duì)檢察環(huán)節(jié)的被害人救助限定過(guò)嚴(yán)，難以解決實(shí)際問(wèn)題。而部分被害人通過(guò)申訴信訪(fǎng)，迫使檢察機(jī)關(guān)予以救助以求罷訪(fǎng)息訴。當(dāng)前申訴信訪(fǎng)過(guò)程中被害人的救助缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性。亟待建立統(tǒng)一有序的救助機(jī)制，協(xié)調(diào)公檢法等部門(mén)共同開(kāi)展檢察環(huán)節(jié)中的救助工作。

檢察機(jī)關(guān)；被害人救助；對(duì)象；上訪(fǎng)

2009年3月中央政法委等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展刑事被害人救助工作的若干意見(jiàn)》，確立了刑事被害人救助工作的規(guī)范。據(jù)此，最高檢于2009年4月下發(fā)了針對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展被害人救助工作的專(zhuān)門(mén)通知，對(duì)檢察環(huán)節(jié)被害人救助對(duì)象、條件及程序等作了規(guī)定。

一、當(dāng)前檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作概況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)共救助刑事被害人及其近親屬285人，救助金額666.87萬(wàn)元。①參見(jiàn)最高人民檢察院：《2009年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理刑事被害人救助案件情況通報(bào)》（內(nèi)部文件）。被害人救助工作已成為檢察環(huán)節(jié)重要工作內(nèi)容，在全國(guó)各地得以開(kāi)展。

（一）檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作重要性得到充分認(rèn)識(shí)

檢察機(jī)關(guān)作為查辦刑事案件的職能部門(mén)，直面各類(lèi)被害人，是被害人救助工作的直接承擔(dān)者。如果說(shuō)幾年前檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作尚處于理論探討層面，實(shí)踐中推行被害人救助的檢察機(jī)關(guān)也屈指可數(shù)，2006年以后，這項(xiàng)工作的重要性已經(jīng)得到檢察系統(tǒng)高層和學(xué)界的共識(shí)。最高檢機(jī)關(guān)刊物《人民檢察》刊登了關(guān)于被害人補(bǔ)償?shù)囊幌盗形恼?，?zhí)筆者既有檢察系統(tǒng)相關(guān)領(lǐng)域主管人員，又有學(xué)界權(quán)威，均對(duì)建立被害人國(guó)家補(bǔ)償制度的必要性和緊迫性給予了充分論述，這一系列的文章在一定程度上可視為檢察系統(tǒng)及學(xué)界相關(guān)領(lǐng)域?qū)υ撝贫冉y(tǒng)一認(rèn)識(shí)的重要標(biāo)志。②參見(jiàn)孫謙：《建立刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度的實(shí)踐意義及理論基礎(chǔ)》，載《人民檢察》2006年9月（上）；尹伊君：《建立適合中國(guó)國(guó)情的被害人補(bǔ)償制度》，載《人民檢察》2006年9月（上）。其中作者孫謙時(shí)任江西省檢察院檢察長(zhǎng)、現(xiàn)任最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)，作者尹伊君時(shí)任最高檢刑事申訴廳副廳長(zhǎng)；作者王牧、趙國(guó)玲均為相關(guān)領(lǐng)域知名學(xué)者，其觀(guān)點(diǎn)具有一定代表性。被害人救助工作得到最高檢的大力推廣。其后，各地檢察系統(tǒng)陸續(xù)開(kāi)展了各項(xiàng)被害人救助工作，尤其是2009年4月，最高檢針對(duì)被害人救助工作的專(zhuān)門(mén)文件下發(fā)后，檢察環(huán)節(jié)中的被害人救助工作得到了充分重視。

（二）及時(shí)制定規(guī)范性文件，確保救助工作有序開(kāi)展

根據(jù)公開(kāi)的資料查詢(xún)，從2006年起至今，全國(guó)各地已有數(shù)十家檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展刑事被害人救助工作。各地檢察部門(mén)以最高檢的文件為依據(jù)，結(jié)合地方檢察工作實(shí)際，制定了具體實(shí)施辦法，以規(guī)范本地救助工作。如河南省檢察院制定了《河南省檢察機(jī)關(guān)不起訴案件被害人救助辦法》、上海市政法委等部門(mén)共同出臺(tái)的《上海市開(kāi)展刑事被害人救助工作的若干意見(jiàn)》、上海市浦東新區(qū)檢察院制定了《關(guān)于開(kāi)展刑事被害人救助工作的實(shí)施細(xì)則》等。然而，上述規(guī)范基本是以中央政法委及最高檢的相關(guān)文件為藍(lán)本，結(jié)合本地實(shí)際做一些細(xì)則操作規(guī)定，對(duì)于救助對(duì)象擴(kuò)展、救助程序簡(jiǎn)化以及如何與公安、法院、司法、民政等部門(mén)協(xié)調(diào)配合等救助實(shí)踐中的具體問(wèn)題，并無(wú)實(shí)質(zhì)性規(guī)定。

值得一提的是，江蘇省無(wú)錫市檢察院積極推動(dòng)刑事被害人救助地方立法工作，其起草的《無(wú)錫市刑事被害人特困救助條例》，由無(wú)錫市人大常委會(huì)審議通過(guò)，于2009年10月1日正式實(shí)施。這是全國(guó)首例刑事被害人救助地方法規(guī)，不僅產(chǎn)生了很好的社會(huì)反響，還解決了困擾檢察環(huán)節(jié)被害人救助的諸多實(shí)踐問(wèn)題，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（三）申訴人以鬧訪(fǎng)等方式迫使檢察機(jī)關(guān)予以救助

根據(jù)中央政法委及最高檢相關(guān)規(guī)定，檢察環(huán)節(jié)救助對(duì)象前提條件是案子不起訴，且案件類(lèi)型局限于故意傷害、殺人等侵害人身權(quán)案件。然而,檢察實(shí)踐中不起訴案件并不多，不起訴案件中人身傷害類(lèi)型的被害人更少。嚴(yán)格依照中央政法委的《若干意見(jiàn)》和最高檢規(guī)定，對(duì)被害人救助的案件十分少見(jiàn)。實(shí)際上，大多數(shù)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的被害人救助緣起于被害人的申訴、信訪(fǎng)。即被害人對(duì)法院刑事判決不滿(mǎn)提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)抗訴，并請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)予以救助，其所涉案件均已起訴，且往往不局限于侵犯人身權(quán)的類(lèi)型，不符合現(xiàn)有規(guī)范設(shè)定的救助條件。

但面對(duì)申訴人的不斷上訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)，甚至演化為沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)的群體事件，作為負(fù)責(zé)刑事申訴的檢察機(jī)關(guān)往往被迫予以救助，或出面協(xié)調(diào)法院、公安等部門(mén)共同救助，以求罷訪(fǎng)息訴、案結(jié)事了。如我院2010年辦理的三例被害人救助案，均不符合“不起訴”的前提，所涉案件既有故意傷害類(lèi)案件，也有詐騙、搶劫等侵財(cái)類(lèi)案件。在檢察實(shí)踐中，被害人救助類(lèi)型已突破了上述限定。這也是當(dāng)前穩(wěn)定壓倒一切的政治背景下，檢察機(jī)關(guān)為了罷訪(fǎng)息訴、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾的無(wú)奈之舉。

二、當(dāng)前檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作存在的問(wèn)題

被害人救助政策是以司法手段救濟(jì)弱者的一項(xiàng)利民措施，檢察機(jī)關(guān)在被害人救助工作上歷經(jīng)幾年摸索，也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題值得關(guān)注。

（一）有關(guān)規(guī)定限定的救助范圍過(guò)于狹窄

根據(jù)中央政法委等部門(mén)制定的《若干意見(jiàn)》及最高檢的貫徹意見(jiàn)，檢察環(huán)節(jié)刑事被害人接受救助的前提之一是“決定不予起訴的案件”，這是根據(jù)中央政法委《若干意見(jiàn)》做出的規(guī)定，也是出于公檢法分工負(fù)責(zé)的實(shí)際，由結(jié)束刑事訴訟的部門(mén)負(fù)責(zé)相應(yīng)救助工作。

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在實(shí)踐中，以檢察院不起訴終結(jié)刑事追訴的案件并不多見(jiàn)，不論是絕對(duì)案件數(shù)量還是相對(duì)比例數(shù)均很小。而且檢察機(jī)關(guān)有限的不起訴案件中，“相對(duì)不起訴”占很大比例，相對(duì)不訴重要的因素之一便是“積極賠償、獲得被害人諒解”。也就是說(shuō)很多不起訴案件，被害人已經(jīng)獲得了加害人一方的賠償，再由國(guó)家介入救助既無(wú)必要也不符合規(guī)定。

救助對(duì)象的另一限制是“因暴力犯罪導(dǎo)致傷殘”，這就將實(shí)踐中占很大比例的財(cái)產(chǎn)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪中的被害人排除在外，這類(lèi)犯罪也往往導(dǎo)致被害人陷入經(jīng)濟(jì)困境而無(wú)法獲得賠償。

綜上所述，對(duì)于檢察環(huán)節(jié)救助對(duì)象的種種限制，實(shí)際上將諸多確實(shí)需要救助的被害人擋在了公正的大門(mén)之外。

（二）救助程序繁瑣、救助資金有限，削弱了救助申請(qǐng)的積極性

目前的救助規(guī)定要求符合條件的被害人提供“家庭經(jīng)濟(jì)狀況證明”，須由其居住地或暫住地基層組織審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦出具證明。囿于種種原因，有的申請(qǐng)人幾經(jīng)周折無(wú)法獲得上述證明，外來(lái)人員還需往返奔波，使本已困難的經(jīng)濟(jì)雪上加霜。另外根據(jù)現(xiàn)行政策，申請(qǐng)人即便申請(qǐng)成功，獲得的救助金也不高，與遭受的損失相比可謂杯水車(chē)薪，難以有效解決實(shí)際困難。

另外，如果嚴(yán)格按照最高檢的救助條件，必須待案子最終做出不起訴決定后方可申請(qǐng)賠償，而依照刑訴法相關(guān)規(guī)定，審查起訴期限一般以一個(gè)月為限，特殊情況的退回補(bǔ)充偵查或延長(zhǎng)，最多可能耗費(fèi)幾個(gè)月時(shí)間。在此期間，很多暴力犯罪被害人醫(yī)療費(fèi)用、手術(shù)費(fèi)用沒(méi)有著落，急需救助，卻囿于該限制無(wú)法提起。也就是說(shuō)，被害人在最需雪中送炭的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)卻愛(ài)莫能助。即使向其他司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)救助，也可能因?yàn)榘缸犹忍幱跈z察階段而被拒之門(mén)外。

如“詐騙被害人俞某等三人申請(qǐng)救助案”，該詐騙案發(fā)生在2006年前后，三被害人2010年才發(fā)覺(jué)被騙報(bào)案，但由于證據(jù)不足，偵查環(huán)節(jié)已幾經(jīng)周折，直至2011年1月才移送我院審查起訴。我院經(jīng)審查，認(rèn)為該案證據(jù)不足退回公安補(bǔ)充偵查，截止目前還在辦理中。前后時(shí)間持續(xù)已近五年，被害人一家?guī)缀跸萑虢^境，如嚴(yán)格依照上述規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)救助的大門(mén)也將被無(wú)情關(guān)閉，被害人將無(wú)從尋求救助途徑。

因此，嚴(yán)格的程序限制和少量的救助所得，客觀(guān)上影響了被害人申請(qǐng)救助的積極性，致使檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作難以真正發(fā)揮作用。

（三）申訴信訪(fǎng)接待過(guò)程中的被害人救助缺乏規(guī)范性、正當(dāng)性，并可能滋生新問(wèn)題

申訴過(guò)程中予以被害人救助缺乏操作規(guī)范，或者規(guī)范層級(jí)較低，顯得較為隨意。實(shí)踐中，刑事被害人救助最初往往源于信訪(fǎng)問(wèn)題或特定時(shí)期維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，其救助性質(zhì)具有臨時(shí)性和應(yīng)急性，救助金額的多少也不確定，鬧得厲害就多給一點(diǎn)，鬧得不厲害就少給，不鬧的就不給。比如某基層院辦理的“楊某、郭某救助案”，該二人系一起故意傷害致死案被害人父母，因?qū)λ痉C(jī)關(guān)處理結(jié)果不滿(mǎn)，加上得不到加害方的經(jīng)濟(jì)賠償，便組織其老鄉(xiāng)數(shù)十人到各級(jí)檢察機(jī)關(guān)上訪(fǎng)，甚至以聚眾沖擊檢察機(jī)關(guān)等極端方式擴(kuò)大事端，造成惡劣影響。最后在政法委協(xié)調(diào)下，基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治任務(wù)，承辦此案的公檢法各方共同給予一筆不菲的救助金，才實(shí)現(xiàn)了平訪(fǎng)息訴。這種救助雖然能夠解決個(gè)案，但并未從根本上解決被害人實(shí)際困難，只能作為權(quán)宜之計(jì)而無(wú)法推而廣之①參見(jiàn)白金剛，王新，吳鋒：《問(wèn)題與制度設(shè)計(jì)：檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展刑事被害人司法救助之研究》，載《法學(xué)雜志》2009年第6期。，還可能滋生其他社會(huì)問(wèn)題。

另外，這種權(quán)宜之計(jì)的正當(dāng)性值得反思。其一，國(guó)家的公款來(lái)源于納稅人，每一分錢(qián)的花銷(xiāo)均需接受人民的監(jiān)督，沒(méi)有正當(dāng)依據(jù)的救助畢竟無(wú)法經(jīng)受時(shí)間的考驗(yàn)和民眾的追問(wèn)。其二，從司法的公正性角度看，對(duì)部分信訪(fǎng)申訴人予以救助，而對(duì)類(lèi)似境遇的其他人不予救助，其公正何在？對(duì)部分申訴人予以較高的救助，對(duì)其他人予以較少的救助，其公平又何在？

此外，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)實(shí)，將會(huì)給今后的信訪(fǎng)申訴接待工作帶來(lái)十分不利的后果。如若老實(shí)本分者屢屢吃虧，如若乖張折騰者次次得利，理性上訪(fǎng)、依法申訴將成為奢談，取而代之的將是層出不窮的暴民和樂(lè)此不疲的鬧訪(fǎng)！

最后，根據(jù)中央政法委牽頭制定的《若干意見(jiàn)》，判決之后刑事案件的被害人救助的責(zé)任機(jī)關(guān)為法院，申訴環(huán)節(jié)的案件一般均已由法院判決，依此規(guī)定應(yīng)由法院負(fù)責(zé)被害人救助。申訴環(huán)節(jié)檢察機(jī)關(guān)對(duì)被害人予以救助有越俎代庖之嫌。如若嚴(yán)格執(zhí)行“一次救助”原則，檢察機(jī)關(guān)的僭越救助可能導(dǎo)致該申訴人無(wú)法再尋求法院救助。

三、檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作擴(kuò)展與規(guī)范——以“無(wú)錫模式”為例

實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪、保障人權(quán)與維護(hù)被害人合法權(quán)利的統(tǒng)一，是刑事訴訟追求的理想狀態(tài)。當(dāng)我們終于把目光投向以往一直忽視的被害人救助時(shí)，需要探討的是如何設(shè)計(jì)更加完善、更加公平公正的救助制度，讓被害人救助的司法理念得以貫徹。2009年10月1日，全國(guó)首例地方性被害人救助法規(guī)《無(wú)錫市刑事被害人特困救助條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《無(wú)錫條例》）正式實(shí)施，為我們提供了可資借鑒的范本。筆者認(rèn)為，借鑒“被害人救助無(wú)錫模式”，檢察環(huán)節(jié)被害人救助工作可以從以下幾方面予以完善：

（一）救助對(duì)象擴(kuò)大為審查起訴階段的所有案件，申請(qǐng)救助與主動(dòng)救助雙軌并行

與中央政法委牽頭制定的《若干意見(jiàn)》不同，關(guān)于被害人救助公檢法之間的分工，《無(wú)錫條例》采用的是根據(jù)案件不同階段，分別負(fù)責(zé)被害人救助，實(shí)現(xiàn)了刑事司法活動(dòng)中被害人救助工作的“無(wú)縫銜接”。即偵查階段由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，提起公訴階段由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，審判及判決執(zhí)行階段由法院負(fù)責(zé)?！稛o(wú)錫條例》對(duì)于擬救助對(duì)象遭受侵害的犯罪種類(lèi)并無(wú)限定，即只要遭受犯罪侵害、經(jīng)濟(jì)困難、無(wú)法獲得加害人賠償、工傷、保險(xiǎn)賠付而陷入困境的被害人，均可以申請(qǐng)救助。①參見(jiàn)《無(wú)錫市刑事被害人特困救助條例》第十條、第十二條（2009年4月29日無(wú)錫市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)，2009年5月20日江蘇省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議批準(zhǔn)）。

這就很大程度上擴(kuò)大了檢察環(huán)節(jié)救助對(duì)象范圍，只要案件進(jìn)入起訴階段，被害人確實(shí)經(jīng)濟(jì)困難又無(wú)從獲得賠償或賠付的，即可以納入救助對(duì)象。這樣的規(guī)定更符合客觀(guān)事實(shí)。是否應(yīng)予以救助，不在于被害人是遭受何種犯罪侵害，更重要的是要判斷其是否確實(shí)處于困境而無(wú)法獲得其他救助。暴力犯罪的被害人與財(cái)產(chǎn)犯罪的被害人遭受侵害的犯罪種類(lèi)不一，但只要確有困難的，沒(méi)有理由只對(duì)前者予以救助而排除后者。因此，筆者認(rèn)為檢察環(huán)節(jié)被害人救助對(duì)象可以放寬為公訴階段的所有案件、被害人確有困難而無(wú)法獲得其他救助的，賦予救助機(jī)關(guān)更多的酌情甄別權(quán)。

借鑒《無(wú)錫條例》第十九條，檢察機(jī)關(guān)辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)確實(shí)符合救助條件，而被害人沒(méi)有提出申請(qǐng)的，檢察機(jī)關(guān)也可以直接提出救助意見(jiàn)和救助金額，并辦理相關(guān)手續(xù)，發(fā)放救助金。

（二）將被害人的救助拓展至申訴訪(fǎng)接待過(guò)程中

將申訴信訪(fǎng)接待環(huán)節(jié)納入檢察機(jī)關(guān)被害人救助范圍，是現(xiàn)實(shí)需要，也是檢察機(jī)關(guān)的職能所在。在一定意義上，對(duì)申訴人予以經(jīng)濟(jì)救助是解決其信訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)的有效途徑，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾的有效方法?；诋?dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，基于檢察機(jī)關(guān)受理控告、申訴的法律職能，應(yīng)將檢察環(huán)節(jié)的被害人救助拓展至申訴接訪(fǎng)過(guò)程中。

與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在申訴訪(fǎng)接訪(fǎng)中的被害人救助需要規(guī)范，避免隨意性。必須根據(jù)既定規(guī)范，嚴(yán)格把握是否符合經(jīng)濟(jì)困難的救助條件，嚴(yán)格審查救助額度標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于是否救助、救助金額多少等環(huán)節(jié)，應(yīng)有科學(xué)明確的標(biāo)準(zhǔn)，避免一味花錢(qián)買(mǎi)平安。

此外，為防止公檢法對(duì)同一被害人救助申請(qǐng)重復(fù)救助或相互推諉等情形，應(yīng)在政法委協(xié)調(diào)下建立相互之間救助信息通報(bào)機(jī)制，對(duì)于已經(jīng)獲得救助或救助申請(qǐng)已經(jīng)提交其他機(jī)關(guān)正在辦理的申請(qǐng)，及時(shí)予以排除。

（三）應(yīng)由地方立法向全國(guó)立法、由低位階法規(guī)向高位階法規(guī)邁進(jìn)

被害人救助工作涉及刑事司法各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門(mén)，需要整合全社會(huì)資源，最終實(shí)現(xiàn)救助工作的規(guī)范有序。針對(duì)當(dāng)前實(shí)際，檢察機(jī)關(guān)可以采取由地方向全國(guó)、從低級(jí)到高級(jí)立法的過(guò)程實(shí)現(xiàn)被害人救助工作立法制度化。

筆者認(rèn)為，先由基層檢察院自行制定院級(jí)規(guī)范性文件，系統(tǒng)地開(kāi)展工作，并結(jié)合實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題不斷完善。再由基層檢察院聯(lián)合同級(jí)法院、公安、司法行政等部門(mén)，通過(guò)文件會(huì)簽形式建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)大刑事被害人救助覆蓋面，待時(shí)機(jī)成熟后由同級(jí)人大制定規(guī)范性文件，如《無(wú)錫條例》，在區(qū)域范圍內(nèi)全面開(kāi)展，然后再推動(dòng)更高層級(jí)的地方性法規(guī)制定，直至在全國(guó)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的被害人救助法律規(guī)范。

D630

A

1673―2391(2012)07―0171―03

2011—03—19

吳加明，男，福建龍海人，上海市浦東新區(qū)人民檢察院法律政策研究室。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】