基于二元社會結構下的農村最低生活保障制度

繆保愛

（淮南師范學院 政法系，安徽 淮南 232038）

基于二元社會結構下的農村最低生活保障制度

繆保愛

（淮南師范學院 政法系，安徽 淮南 232038）

我國的社會保障制度，基于二元社會結構，主要分為兩大體系，即城鎮(zhèn)社會保障體系和農村社會保障體系，最低生活保障制度也相應地區(qū)分為城鎮(zhèn)最低生活保障制度和農村最低生活保障制度。一種制度分屬于兩種體系，發(fā)展程度各不相同，農村最低生活保障制度在救助標準、覆蓋面、制度的成熟度等方面較之城市最低生活保障制度還有一些差距。而要協(xié)調發(fā)展城鄉(xiāng)社會救助事業(yè)，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，改革戶籍制度是關鍵。

社會救助；農村最低生活保障制度；二元社會結構

我國的最低生活保障制度始建于城鎮(zhèn)，覆蓋至農村。農村最低生活保障制度于20世紀90年代中期在山西陽泉開始試點，2007年國務院發(fā)文決定在全國范圍內建立，目前正逐步完善成熟。作為農村社會救助制度的一項重要內容，農村最低生活保障制度的建立對于完善農村社會救助體系，推進農村社會救助事業(yè)的科學發(fā)展具有重要的意義。一種制度分屬兩種體系，即最低生活保障制度分為屬于城鎮(zhèn)社會保障體系的城鎮(zhèn)最低生活保障和屬于農村社會保障體系的農村最低生活保障制度，其原因在于農村最低生活保障制度的建立是基于中國社會的二元結構。

一、二元社會結構及其表現(xiàn)

美國著名發(fā)展經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎得主劉易斯（Lewis.W.A）通過對印度、埃及等許多發(fā)展中國家的研究，于1954年和1958年分別發(fā)表了《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》和《再論無限的勞動》兩篇論文，創(chuàng)立了農村剩余勞動力轉移“二元結構模型”。劉易斯認為，發(fā)展中國家普遍存在著傳統(tǒng)的自給自足的農業(yè)經(jīng)濟結構和城市現(xiàn)代工業(yè)體系，由于農業(yè)生產(chǎn)主要依賴于非再生性的資源，對經(jīng)濟增長貢獻率較低，容納的勞動人口有限，并會隨著人口的增長而達到飽和，經(jīng)濟的發(fā)展更多地依賴于工業(yè)部門的擴張，而在工業(yè)化的過程中，大量的農村剩余勞動力向城市遷移和集中，城市化進程加劇，城鄉(xiāng)之間不同的發(fā)展水平導致顯著的城鄉(xiāng)差距。

我國作為一個農業(yè)人口眾多的發(fā)展中國家，也存在著經(jīng)濟和社會的二元結構。但我國城鄉(xiāng)分割的二元結構有著自己獨特的形成歷程：一方面人地關系的矛盾從傳統(tǒng)社會開始就已有先例，農村城鎮(zhèn)化的自然歷史進程由于西方的入侵而中斷，民族工業(yè)長期的畸形發(fā)展也為后來的城鄉(xiāng)二元結構埋下了深深的隱患；[1]另一方面，新中國成立后國家采取的是農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略，于是頒布了一系列的政策和法令，進一步強化了城鄉(xiāng)二元社會結構。

1．二元戶籍制度

戶籍制度，是指與戶口或戶籍管理相關的一套政治經(jīng)濟和法律制度，其中包括通過戶籍來證明個人身份、執(zhí)行資源配置和財富分配。[2]22戶籍制度建立的最初目的是為了統(tǒng)一人口的管理和登記，建立有效的公共秩序，而不是對家庭和個人身份進行界定。但隨著城市糧食和商品的匱乏，國家開始控制人口的自由流動，并于1958年出臺了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例第十條明確規(guī)定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)?！边@一規(guī)定改變了鄉(xiāng)城戶口的遷移和變動程序，標志著二元戶籍制度的形成，而戶籍制度的的功能也轉換為家庭和個人身份的界定。雖然隨著社會的發(fā)展，社會的融合度進一步加強，戶口觀念也在淡化，但時至今日二元戶籍的體制性制約作用仍然存在。

2．二元就業(yè)制度

二元就業(yè)制度主要是指國家對于城鎮(zhèn)人口實行“統(tǒng)包統(tǒng)分”的就業(yè)政策，原則上只負責城市非農業(yè)人口在城市就業(yè)安置，同時限制農村人口進城就業(yè)。國務院于1957年頒布《關于各單位從農村招用臨時工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市“各單位一律不得私自從農村招工和私自錄用盲目流入城市的農民。農業(yè)社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區(qū)找工作。”[3]改革開放以后，城市用工制度發(fā)生了變化，許多農民進城做工，但是他們的社會地位、職業(yè)聲望乃至政治地位，與城市“正式”的居民存在明顯差異。他們在社會生活中，很少得到城市中公共的或政府分配的資源[2]54。二元就業(yè)制度，使得農業(yè)人口即便從事的是非農產(chǎn)業(yè)，也無法與城市里的非農業(yè)人口一樣享受平等的權利。

3．二元教育制度

二元教育制度主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育機會和教育資源配置上的差別。不管是從義務教育，還是從普通高中教育、大學教育方面來看，農村戶籍適齡青少年的教育機會都要遠遠低于城鎮(zhèn)戶籍適齡青少年的教育機會。從義務教育來看，農村中小學生輟學率較高，尤其是初中學生輟學率要高于城鎮(zhèn)；另外，由于城鎮(zhèn)義務教育以戶籍制度為基礎實行分片就近入學，這使得在城市中工作的農民由于戶籍的限制無法讓子女就近入學，即便是有部分適齡兒童能夠就近入學，也要付出高昂的擇校費、建校費。在非義務教育階段，教育機會差距更加的明顯。由于教育具有連貫性，近兩年有關高考錄取率的報道表明，我國一些大城市如北京、上海報考青年的錄取率已經(jīng)高達70%以上，而以農村人口為主體的省份高考錄取率還在50%以下。[4]教育資源配置方面的城鄉(xiāng)差異，一方面體現(xiàn)在教育經(jīng)費的投入方面，由于我國實行的是“三級辦學”、“兩級管理”的分級辦學管理體制，教育經(jīng)費的投入跟地方財政收入有關，從近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，農村生均預算內教育事業(yè)費和公用經(jīng)費支出要遠遠低于全國平均水平；另一方面體現(xiàn)在教師的素質方面，農村中小學教師相對于城市中小學教師來說，學歷層次相對偏低，受過正規(guī)師范教育的偏少，教師的教學管理不夠規(guī)范。

4．二元福利保障制度

新中國成立之后就在城市建立了面向城市企業(yè)勞動者的以勞動保險制度為核心的單位保障制度、面向機關事業(yè)單位的國家保障制度。在農村，則通過土地改革和集體化，實行家庭與集體相結合而以家庭為主的集體保障制度[5]。不管是單位保障制度，還是國家保障制度，都具有著強烈的福利性質，國家都會投入大量的資金。而農村集體保障制度則是一種與計劃經(jīng)濟體制相適應的制度安排，是自我組織、自我依靠、自我封閉的社會保障形式，也是排除了廣大農村居民的城市社會福利保障制度的補充[5]60，如糧油供應制度。1953年以后，隨著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的推行，我國開始實行糧油計劃供應制度。這一制度原則上規(guī)定國家只負責城市非農戶口的糧油供應，不負責農業(yè)戶口的糧油供應[6]。簡單來說，從建國之初，國家就建立了城鄉(xiāng)有別的二元保障福利制度，不管是機關事業(yè)單位職工還是企業(yè)單位職工，城鎮(zhèn)居民都享有較多的福利保障，而農村居民則更多的是依靠家庭進行保障，國家保障有限，僅僅體現(xiàn)在臨時性的社會救濟方面。

二、二元社會結構下的農村最低生活保障制度

最低生活保障制度作為社會保障制度的一項重要內容，也具有明顯的二元結構特征，即在城市和農村實行兩種類似但又有區(qū)別的最低生活保障制度。不管是農村居民最低生活保障制度，還是城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，作為社會救助體系的一項重要內容，其建立的目的都是為了幫助解決那些收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的貧困居民擺脫生活困境，而且也遵循一定的保障原則，如生存保障原則、普遍性原則、與當?shù)貙嶋H生活水平相聯(lián)系原則、維護受助者原則等。但是二者的建制基礎又是基于二元社會結構，所以又有著較大的區(qū)別。

1．建制前社會救助的作用不同

社會救助體系按其救助的內容來分，可以分為災害救助和貧困救助，而最低生活保障制度則屬于社會救助體系中的一項貧困救助制度?；诙鐣Y構建立起來的我國社會保障體系在城市和農村實行的是兩種不同的社會保障制度，即城市企業(yè)勞動者以社會保險（勞動保險）為核心的社會保障體系和農村農業(yè)勞動者家庭保障為主、社會（國家與集體等）救濟為輔的保障形式[5]60-63。由此我們可以看出，在城市當中通過勞動保險制度的建立，城市企業(yè)職工在遇到生、老、病、傷、殘、死等事件而處于暫時或永久生存困難時，能夠享受基本保障；因為農民沒有單位，也就不能實行社會保險，當農民遇到生、老、病、傷、殘、死等事件而處于暫時或永久生存困難時，主要還是依靠家庭，輔之一些集體的救助。這也就表明在最低生活保障制度建立之前，城市中的社會保障體系是以社會保險和社會福利為核心發(fā)揮著主要作用，而在農村中的社會保障體系是以“五?！惫B(yǎng)制度和臨時性的貧困救濟為核心發(fā)揮著主要作用。可以說，在最低生活保障制度建立之前，社會救助在農村的作用要遠遠大于在城市的作用。

2．建制的誘因機制不同

隨著社會的發(fā)展，尤其是改革開放以后，伴隨著國家經(jīng)濟政策的調整，社會政策也相應地進行調整完善，以適應社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障政策也不例外，但是受二元社會結構的影響，城市和農村社會保障政策的調整也各不相同。從最低生活保障制度建立的誘因機制看，在城市則主要是因為經(jīng)濟體制轉型、產(chǎn)業(yè)結構調整和企業(yè)改制等方面的影響，導致城市新貧困人口增多；在農村則主要是由于國家采取“以工哺農”來彌補以前“以農補工”發(fā)展政策導致得二元社會的對立，以及由此而出現(xiàn)的“三農”問題。

在城市，隨著改革的深入，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，企業(yè)逐步擺脫之前承擔的諸如教育、職工保障、職工福利等一些不應屬于企業(yè)承擔的社會職能，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場法人實體?！皬V就業(yè)、低工資、高福利”的就業(yè)政策被打破，一些企業(yè)由于管理不善或技術落后在市場競爭中破產(chǎn)，職工失業(yè)；還有一些企業(yè)為了自身的生存和發(fā)展而不斷進行改革和完善，大批工人下崗。據(jù)統(tǒng)計，“九五”期間全國城鎮(zhèn)國有單位在崗職工減少3l59萬人，城鎮(zhèn)集體單位減少l648萬人，兩者合計減少4807萬人[8]。同時由于當時的失業(yè)保險制度不健全、保障水平較低以及受亞洲金融危機、通貨膨脹等因素的影響，脫離單位保障的一些職工成為城市新增貧困人口。據(jù)國家統(tǒng)計局城調隊抽樣調查顯示，1996年全國城市貧困發(fā)生率為4.2%，城市貧困人口為1176萬人。貧困人口的增多，使得社會救助的壓力越來越大，臨時性的貧困救濟已不能適應社會發(fā)展的需要，作為解決城市貧困人口的基本生活保障問題的城市最低生活保障制度得以催生并迅速建立。

在農村，由于建國后國家實行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，政府通過中央集權的力量，實行 “以農補工”的發(fā)展策略，強制性地規(guī)定工業(yè)品和農產(chǎn)品的不等價交換來支持工業(yè)的發(fā)展，農業(yè)的利潤大幅度降低，農民的收入偏低。同時，二元戶籍制度限制了農民的自由流動，農民無法通過其他途徑增加收入。改革開放以后，尤其是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行以后，農民的收入水平和生活狀況有了好轉，但是農村建設、農業(yè)發(fā)展和農民增收問題仍是制約社會主義和諧社會建設的瓶頸，農村貧困人口仍然較多。據(jù)統(tǒng)計，2006年按農村絕對貧困人口標準低于693元測算，年末農村貧困人口為2148萬人；按低收入人口標準694—958元測算，年末農村低收入人口為3550萬人，兩者相加有5698萬人[9]。隨著“三農”問題引起越來越廣泛的重視以及政府責任的認定，加之臨時性的救濟已無法解決龐大數(shù)量貧困人口的生活問題，農村貧困人口的長效社會救助機制呼之欲出，農村最低生活保障制度適時建立。

3．建制后的發(fā)展水平不同

國務院于1997年和2007年分別發(fā)出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《關于在全國建立農村居民最低生活保障制度的通知》，標志著最低生活保障制度分別在城市和農村建立。雖然相差只有10年，但是由于二元社會結構的影響，建制后的發(fā)展水平卻不盡相同。

不管是農村最低生活保障制度還是城市最低生活保障制度，都屬于社會救助體系，但是由于受二元社會結構的影響，又分屬于農村社會保障體系和城市社會保障體系，不能統(tǒng)一發(fā)展。近年來從單個制度層面來說，二者都有了較大的發(fā)展，都體現(xiàn)出了制度的正義性，但是如果把二者放在一起去比較，同樣一種制度在覆蓋范圍、保障水平等方面卻不一致。如淮南市城市最低生活保障制度和農村最低生活保障制度，前者2008年覆蓋面已經(jīng)超過7%，后者2009年覆蓋面還不到4%；前者從建立到現(xiàn)在保障標準已提高5次，人均補差達到260元，后者從建立到現(xiàn)在保障標準僅提高了2次，人均補差僅為68.5元。從全國范圍來看，2005年全國農村貧困人口為2365萬人，盡管得到救助的困難群眾有1981.8萬人，占貧困人口的80%左右，但最低生活保障制度覆蓋人群僅為825萬，占貧困人口的34.88%。也就是說，農村貧困人口中有65%以上還沒有納入長效性的制度保障。與此形成鮮明對比的是，城鎮(zhèn)最低生活保障制度的覆蓋人數(shù)高達2234.2萬人，低保資金支出191.93億元，是農村的7.6倍，基本實現(xiàn)了全覆蓋[10]。另外，由于多數(shù)城市的最低生活保障制度以戶籍作為能否納入救助的基礎，這樣就使得在城市生活并從事非農產(chǎn)業(yè)，但是戶籍為農業(yè)戶籍的農民工無法被納入。

三、改革戶籍制度是推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化的關鍵

1．戶籍制度是二元最低生活保障制度形成的根本

不管是二元就業(yè)制度、二元福利保障制度，還是二元教育制度，都離不開二元戶籍制度，可以說二元戶籍制度強化了中國社會的二元結構，是二元最低生活保障制度形成的根本。

我國現(xiàn)行戶籍制度的建立有其深刻的歷史背景，其建立的初衷主要是為了在當時資源短缺的情況下，加強人口管理，控制人口的盲目流動，維護社會運行的正常秩序?？梢哉f在當時的歷史背景下，現(xiàn)行戶籍制度在鞏固人民民主政權、維護社會治安、控制城鄉(xiāng)人口盲目流動等方面發(fā)揮了積極的功能[11]。但是隨著社會的發(fā)展、政策的變化，戶籍制度由人口管理功能逐步向身份區(qū)別功能演變，即制度建立時根據(jù)從事的行業(yè)區(qū)分為農業(yè)人口和非農業(yè)人口、制度建立后根據(jù)出生時父母的身份區(qū)分為農業(yè)人口和非農業(yè)人口。在當時人口流動控制嚴格的條件下，即便有轉變身份的機會，但也僅僅限于“持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明”三種渠道，身份轉變的幾率較小。同時以二元戶籍制度為基礎，又進一步附加就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會保障等若干“身份”性福利于城市人口集團[12]。由此，戶籍制度成為一種身份管理制度，而不同身份又享受著不同的體制性利益，使得城市和農村、市民和農民的二元結構進一步強化。

從最低生活保障制度來說，因為受二元社會結構的影響，農村社會和城市社會往往是實行“一種制度、兩種體制”，所以其建立雖都屬于社會救助體系，但又分屬于城市社會保障體系和農村社會保障體系，追本溯源就在于國家實行的二元戶籍制度。

2．戶籍制度改革的方向

制度的建立都有著當時的背景，制度在建立之初都會起著積極的作用。一項有用的制度，必須是公平的，同時也是有效率的。從戶籍制度本身來看，其建立有著當時的歷史背景，也發(fā)揮了積極的作用，但隨著社會的變遷，其建立的條件已不存在，既體現(xiàn)不了公平，也體現(xiàn)不了效率，時至今日反而成為了阻礙城鄉(xiāng)融合、社會和諧發(fā)展的因素，應加以改革。

戶籍制度改革的方向應是回歸戶籍人口管理的功能，而不是身份區(qū)別的功能，也不是進行人口控制、限制人口自由流動的功能。也就是說，應逐步取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，實行統(tǒng)一的戶籍登記和管理制度。

[1]劉豪興.農村社會學[M].北京：中國人民大學出版社，2004：151

[2]陸益龍.超越戶口：解讀中國戶籍制度[M].北京：中國社會科學出版社，2004

[3]中華人民共和國法規(guī)匯編（1957年7—12月）[Z].北京：法律出版社，1958：482-483

[4]張樂天.城鄉(xiāng)教育差別的制度歸因與縮小差別的政策建議[J].南京師范大學學報（社會科學版），2004，（3）：72

[5]李迎生.社會保障與社會結構轉型：二元社會保障體系研究[M].北京：中國人民大學出版社，2001

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[8]張平.中國城市貧困的現(xiàn)狀原因和反貧困政策分析[J].甘肅理論學刊，2004，（6）：76

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[10]楊宜勇.構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障體系[J].中國人口科學，2006，（6）：37

[11]郭欣根，張寧.現(xiàn)行戶籍制度的利弊及改革思路[J].當代世界與社會主義，2008，（5）：142

[12]王桂新.中國城市農民工市民化研究——以上海為例[J].人口與發(fā)展，2008，（1）：5

The system of cost of living allowances in rural areas based on dual social structure

MIAO Bao-ai

The social security system in our country is based on dual social structure，which can be put into two categories:social security system in rural areas and the system in urban areas.The system of cost of living allowances also includes the system of cost of living allowances in rural areas and the system in urban areas.The one system is executed on two planes and adopted two standards accordingly.There is also gap between the systems in urban areas and rural areas in such areas as standards of assistance，coverage and the maturity of the system.In order to achieve balanced development of social assistance in both rural and urban areas and to establish a uniform social security system in rural and urban areas，the key is reformation of household registration system.

social assistance； system of cost of living allowances in rural areas； dual social structure

F323

A

1009-9530（2012）01-0028-04

2011-09-16

安徽省教育廳人文社科研究項目（2009sk318）

繆保愛（1979-），男，安徽鳳臺人，淮南師范學院助理研究員，管理學碩士，主要從事社會問題和社會保障研究。