當(dāng)前我國社會組織培育和發(fā)展中的問題與對策

王建軍

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

30多年來，為了解決廣大人民群眾的溫飽問題，我們緊緊抓住政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變和大力培育市場主體這條主線，依靠各種社會力量努力發(fā)展社會生產(chǎn)力，在個(gè)人消費(fèi)品生產(chǎn)領(lǐng)域終于取得了舉世矚目的偉大成就。今天我們進(jìn)入了全面建設(shè)社會主義小康社會的新階段，提供更多更好的公共服務(wù)和公共物品，使人民群眾能夠在更高水平上實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，是我們面臨的新歷史使命。理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，切實(shí)搞好政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變，大力培育和發(fā)展社會組織，依靠各種社會力量搞好公共服務(wù)和公共管理，是履行好新使命的關(guān)鍵。因此，歸納當(dāng)前我國社會組織培育和發(fā)展工作中形成的新認(rèn)識，揭示我國社會組織培育和發(fā)展中現(xiàn)存的主要問題，探討解決這些問題的基本對策，無疑是當(dāng)前我國公共管理領(lǐng)域中的重要課題。

一、當(dāng)前我國社會組織培育和發(fā)展工作中形成的新認(rèn)識

從20世紀(jì)下半葉開始，現(xiàn)代“社會善治理論”凸顯了“社會參與”對社會公共生活的重要性。該理論告訴我們，在“市場失靈”和“政府失靈”的地方，離開了社會組織的有效參與，社會公共生活的有效運(yùn)行和管理便無法實(shí)現(xiàn);同時(shí)，即使在政府管制和市場機(jī)制能夠起作用的地方，社會組織的有效參與往往也是提高其效率的輔助力量。因此，一個(gè)完整的現(xiàn)代社會應(yīng)由政府、企業(yè)和各類社會組織三部分組成，它們互相依存，缺一不可。只有這三部分既各司其職，又通力合作，才能實(shí)現(xiàn)所謂“善治”。

與此同時(shí)，影響深遠(yuǎn)的“第三部門”建設(shè)運(yùn)動也在世界許多國家紛紛開展。短短幾十年間，各類社會組織迅速涌現(xiàn)出來并積極開展活動，在公共服務(wù)和公共管理中日益發(fā)揮出政府和市場都不能替代的重要的作用。到了今天，正如原聯(lián)合國秘書長安南所指出，社會組織的發(fā)展與全球政治經(jīng)濟(jì)格局重組、世界經(jīng)濟(jì)的全球化、信息技術(shù)革命和生態(tài)保護(hù)一道，已經(jīng)成為了影響未來全球發(fā)展最重要的五大基本因素。

1980年代以來，改革開放的浪潮極大地改變了我國社會公共生活的格局。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，特別是黨的十六大以來，社會組織的培育和發(fā)展問題受到了黨和各級政府的高度重視，我國關(guān)于培育和發(fā)展社會組織的觀念正在不斷更新。概括起來，當(dāng)前我國社會組織培育和發(fā)展工作中已形成的新認(rèn)識主要有:

1.對社會組織的內(nèi)涵進(jìn)行了新界定。長期以來，我國主要是用“人民團(tuán)體”和“社會團(tuán)體”來稱謂各類社會組織。前者是指1949年前后在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，主要包括中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義共青團(tuán)、中華全國婦女聯(lián)合會等在全國政協(xié)擁有議政席位的八個(gè)人民團(tuán)體。顯然，它們主要是從事國家事務(wù)管理的政治組織。后者則是指按照《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在各級民政部門登記注冊成立的非營利組織，主要包括行業(yè)協(xié)會、商會、學(xué)會、同學(xué)會等。它們是“中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”，主要在自己的專業(yè)領(lǐng)域里，從事經(jīng)濟(jì)、學(xué)術(shù)、聯(lián)誼及行業(yè)自律等服務(wù)自身的活動，其社會公益性明顯不足。與當(dāng)今國際通用的社會組織定義相比，過去我國對社會組織內(nèi)涵的理解較為狹窄。

然而，進(jìn)入本世紀(jì)以來，我們重新對社會組織的內(nèi)涵進(jìn)行了科學(xué)探討。在黨的十六屆六中全會決定中，第一次正式使用了社會組織的概念，并提出要“發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”，要增強(qiáng)各類社會組織的“服務(wù)社會功能”。在黨的十七大政治報(bào)告中，更是從社會建設(shè)的高度，全方位地討論了我國社會組織的性質(zhì)、功能、發(fā)展路徑與管理方法。從中央一系列文件中可以看出，今天我國所講的社會組織是指那些不以營利為目的，而以服務(wù)社會大眾為宗旨，開展各種公益或互益活動的正式的非政府組織，主要包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位、社會公益組織、慈善組織以及社區(qū)服務(wù)組織等。從內(nèi)涵上看，今天我們對社會組織的理解，已經(jīng)超越了將其政治化和內(nèi)部服務(wù)化的傳統(tǒng)取向，已同國際上的標(biāo)準(zhǔn)定義接軌，與學(xué)術(shù)界常說的非政府組織、第三部門、民間組織等稱謂的涵義基本相同。

2.對社會組織的社會功能進(jìn)行了新定位。對社會組織內(nèi)涵理解的變化，必然帶來對社會組織功能的重新認(rèn)識。今天我們已經(jīng)從實(shí)現(xiàn)政府善治的角度，來全面審視社會組織與政府之間的伙伴關(guān)系，從而對社會組織在公共服務(wù)和公共管理中的特殊功能進(jìn)行定位。概括起來說，這些功能主要有:

(1)發(fā)揮政治優(yōu)勢，強(qiáng)化政府公共服務(wù)和公共管理活動的合法性基礎(chǔ)。善治理論認(rèn)為，“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治”。①俞可平主編:《治理與善治》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第326頁。

因此，政府在公共服務(wù)和公共管理活動中，不僅需要在充分了解民意的基礎(chǔ)上制定出能真正代表公共利益的公共政策，而且需要在公共政策的制定和實(shí)施的過程中動員公民充分參與，從而使自己的公共服務(wù)和公共管理活動過程及效果能被人民群眾認(rèn)同而擁有合法性。同時(shí)，任何公共權(quán)力都需要監(jiān)督，不受監(jiān)督的公共權(quán)力是不具備合法性基礎(chǔ)的。顯然，在市場經(jīng)濟(jì)造成的“陌生人社會”中，社會組織可以利用自己與廣大民眾的天然聯(lián)系，一方面協(xié)助政府廣泛收集民意，動員民眾參與，另一方面也可從體制外對政府的公共權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，從而使政府的公共服務(wù)和公共管理活動獲得深厚的合法性基礎(chǔ)。因此，正像黨的十七大政治報(bào)告所指出的那樣，我們在公共服務(wù)和公共管理活動中，一定要“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”，充分利用社會組織的政治優(yōu)勢，強(qiáng)化政府公共服務(wù)和公共管理活動的合法性基礎(chǔ)。

(2)發(fā)揮資源優(yōu)勢，完善社會公共物品和公共服務(wù)的供給機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，社會公眾對公共物品和公共服務(wù)的需求將不斷增長，而企圖單靠政府來有效滿足種類繁多、數(shù)量巨大、有時(shí)甚至是彼此沖突的公共服務(wù)需求，從理論和實(shí)踐兩方面看都是做不到的。首先，政府是全體社會成員的代表，其行為必須具有普遍性，它應(yīng)盡可能一視同仁地對所有社會成員提供公共物品和公共服務(wù)，這就使得政府往往難以應(yīng)對社會公眾種類繁多的公共服務(wù)需求;其次，政府與所有的管理者一樣也將面臨資源有限的難題，相對于自己的管理目標(biāo)而言，它的實(shí)際能力始終是有限的，這就使得政府往往難以應(yīng)對社會公眾數(shù)量巨大的公共服務(wù)需求。實(shí)踐也證明，當(dāng)前我國政府在社會公共物品和公共服務(wù)供給中“一家獨(dú)大”的局面，客觀上已嚴(yán)重影響了我國社會公共物品和公共服務(wù)的有效供給。而當(dāng)政府無力滿足社會多元需求或不能去滿足某些特殊社會需求時(shí)，我們便必須借助社會組織這種新機(jī)制來提供公共物品和公共服務(wù)了。顯然，這種新機(jī)制的內(nèi)在邏輯是——當(dāng)人們產(chǎn)生了某種公共物品和公共服務(wù)的特定需求后，人們以提供捐贈或志愿服務(wù)的方式向社會組織“購買公共服務(wù)”，社會組織通過開展各種公益和互益活動，去滿足社會特定的公共服務(wù)需求，履行在動員社會資源時(shí)對社會所做出的承諾，從而使自己成為某些社會公共物品和公共服務(wù)的直接提供者。實(shí)踐證明，社會組織在保障就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧濟(jì)困、文體活動以及社區(qū)服務(wù)等許多方面，都擁有政府所沒有的特殊優(yōu)勢。正基于此，近年來，黨中央反復(fù)倡導(dǎo)一定要盡快構(gòu)建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的公共服務(wù)和公共管理新格局”，以便充分發(fā)揮社會組織的資源優(yōu)勢，切實(shí)改變政府在公共服務(wù)中單打獨(dú)斗的被動局面，完善社會公共物品和公共服務(wù)的供給機(jī)制。

(3)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提升政府公共服務(wù)和公共管理的能力。當(dāng)今政府提供的許多公共服務(wù)和公共管理項(xiàng)目的實(shí)施，都需要有優(yōu)秀的專業(yè)人才和熟練的專業(yè)技能才能完成，而如果這些基礎(chǔ)條件缺乏，政府公共服務(wù)和公共管理的能力就將大打折扣，其提供的公共服務(wù)和公共管理的效率就將受到極大的影響?，F(xiàn)階段，由于政府專業(yè)人才和專業(yè)技能的匱乏，導(dǎo)致本來就不寬裕的公共資源大量浪費(fèi)的現(xiàn)象往往觸目驚心①趙敏:《我國非政府組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境及探索》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。。因此，當(dāng)政府自己無力高效完成某些專業(yè)性、操作性強(qiáng)的公共服務(wù)和公共管理項(xiàng)目時(shí)，政府可按照法定程序向社會組織“購買公共服務(wù)”，給政策，出資金，將項(xiàng)目委托給有能力的社會組織來實(shí)施，同時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和評估，確保項(xiàng)目高效完成。而社會組織通過接受政府委托，加入政府公共服務(wù)體系，形成與政府公共服務(wù)之間的能力互補(bǔ)關(guān)系，發(fā)揮自己的專業(yè)特長和人才優(yōu)勢，在高效率完成政府委托的公共服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)，也可求得自身的有效生存和發(fā)展。實(shí)踐證明。社會組織通過發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提升政府公共服務(wù)和公共管理能力的作用十分明顯。

3.對社會組織的管理提出了新思路。盡管社會組織在公共服務(wù)和公共管理中作用巨大，但如不對它進(jìn)行有效管理，它在自身發(fā)育和運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中也可能出現(xiàn)公益不足或價(jià)值取向非公益化現(xiàn)象，人們將這種情況稱為“志愿失靈”。正如美國著名的政治學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆所指出:在這里我們遇到的問題是“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在左右人都面臨搭便車，規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為形態(tài)的情況下，取得持久的共同的收益”。②埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事務(wù)的治理之道:集體行動制度的演進(jìn)》，上海:上海三聯(lián)書店，2006年，第275頁。因此，搞好社會組織的管理工作至關(guān)重要。

過去，由于人們常把社會組織視為社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素，因此在對社會組織的管理制度設(shè)計(jì)中，往往以嚴(yán)格管制為導(dǎo)向。這一情況，今天已有了明顯改觀。這主要表現(xiàn)在:

(1)從單純強(qiáng)調(diào)管理監(jiān)督轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重。黨的十六屆六中全會決定明確提出，要“堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”。

(2)從重視外部監(jiān)管轉(zhuǎn)向重視加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)和發(fā)展。黨的十六屆六中全會決定特別強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)各類社會組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提高自律性和誠信度”。黨的十七大政治報(bào)告則首次提出了社會組織“建設(shè)”這一新任務(wù)，從而使社會組織從單純被“監(jiān)管”的對象，轉(zhuǎn)變成了積極參與公共服務(wù)、主動尋求發(fā)展的社會建設(shè)主體。

二、我國社會組織培育和發(fā)展中現(xiàn)存的主要問題

上述分析表明，當(dāng)前我國在對社會組織的性質(zhì)、作用和管理思路的準(zhǔn)確把握方面，已經(jīng)取得了明顯進(jìn)展，這為我們搞好社會組織培育和發(fā)展工作指明了方向。但由于培育和發(fā)展社會組織是一件復(fù)雜的社會工程，必須持之以恒地改革創(chuàng)新，才能獲得實(shí)際成效。因此，運(yùn)用我國社會組織培育和發(fā)展工作中已經(jīng)形成的新認(rèn)識，來觀察當(dāng)前我國社會組織培育和發(fā)展的實(shí)踐，不難看到，當(dāng)前我國的社會組織從總體上還尚未擺脫“登記難”、“生存難”、“發(fā)展難”和“監(jiān)管難”的困境，社會組織培育和發(fā)展工作還任重道遠(yuǎn)。具體地說，存在的主要問題包括:

1.社會組織自身發(fā)展不足。

(1)社會組織數(shù)量少。據(jù)有關(guān)資料報(bào)道，在1995年，美國登記注冊的社會組織就已多達(dá)116萬個(gè)，而截至2007年底，我國依法登記的社會組織才有38.69萬個(gè)。與我國人口眾多的基本國情相比，我國的社會組織數(shù)量明顯偏少。

(2)社會組織結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)美國約翰—霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授的劃分，社會組織可分為:文化與休閑、教育與研究、衛(wèi)生、社會服務(wù)、環(huán)境、發(fā)展與住房、法律推促與政治、慈善中介與志愿行為鼓動、國際性活動、宗教活動組織、商會和專業(yè)協(xié)會及工會、其他等共12個(gè)大類27個(gè)小類。①吳東民等主編:《非營利組織管理》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2009年，第7頁。對照這個(gè)分類體系不難發(fā)現(xiàn)，由于我國歷史上將從事教育與研究、衛(wèi)生、宗教及工會活動的社會組織當(dāng)做事業(yè)單位發(fā)展，所以這些社會組織現(xiàn)數(shù)量相對較多且活動能力較強(qiáng)。而其他類型，特別是直接從事社會公益活動的社會組織現(xiàn)有數(shù)量很少。我國社會組織的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，難以適應(yīng)今天公共服務(wù)和公共管理的需要。②藍(lán)云曦等:《社會工作介入福利的探討》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第10期。

(3)社會組織獨(dú)立性不強(qiáng)。我國有不少社會組織或者是由黨政機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦，或者是從黨政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)型而來，因此，在資源供給、職能配置、活動方式、管理體制等許多方面，都嚴(yán)重依賴政府，成為了政府的附屬機(jī)構(gòu)，難以獨(dú)立發(fā)揮公共服務(wù)和公共管理作用。

(4)社會認(rèn)同度不高。社會認(rèn)同度是指社會對一個(gè)組織的認(rèn)可及信任程度。社會組織的工作成果是一種公共物品，這種性質(zhì)決定社會組織的活動必須符合公眾利益，其服務(wù)品質(zhì)要接受政府和社會公眾的監(jiān)督，得到社會的認(rèn)可。由于現(xiàn)階段我國大多數(shù)社會組織的規(guī)模較小，動員社會資源的能力不高，內(nèi)部治理不規(guī)范、受現(xiàn)行許多政策的限制，很難按社會需求和自己的專業(yè)特長，依法獨(dú)立開展公共服務(wù)和公共管理工作，因此，對社會公共生活的實(shí)際影響力有限，尚未得到社會的廣泛認(rèn)同。

2.政府和社會的扶持力度不夠。

(1)對社會組織的登記“門檻”過高。從政策層面看，1998年頒布而至今仍在生效的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》，對社會組織的登記注冊設(shè)置了較高的“門檻”，如“要有業(yè)務(wù)主管單位”的前置條件，以及要有一定數(shù)量的資金、人員、場地等限制條件。這已不符合我國現(xiàn)階段的國情，限制了社會組織的發(fā)展。

(2)對社會組織放權(quán)不夠。一些政府部門不放心、不愿意讓社會組織來承擔(dān)一定的公共服務(wù)工作，對應(yīng)該轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)和公共管理職能放權(quán)不夠，使得社會組織對公共服務(wù)的參與度較低，在一定程度上制約了社會組織的健康發(fā)展。

(3)對社會組織資金和人才幫扶不夠。我國現(xiàn)階段大多數(shù)社會組織自我造血功能不足，資金和專業(yè)人才匱乏，急需政府給與幫助和扶持，也需要企業(yè)等社會力量給與幫助。但總體上看，許多地方的政府和企業(yè)在這方面著力不夠，從而使得不少社會組織處在艱難維持、自生自滅的狀態(tài)之中。

3.對社會組織的監(jiān)管不到位。

(1)監(jiān)管力量薄弱。長期以來，由于我國僅是由民政局的民間組織管理部門來負(fù)責(zé)對社會組織的管理工作，人員配置極少、部門級別較低、工作精力分散，從而在政府對社會組織的管理工作中，普遍存在重登記、輕服務(wù)、少管理、無監(jiān)督的傾向。社會公眾作為社會組織的資源提供者，本來也承擔(dān)著對社會組織的監(jiān)管責(zé)任。但目前我國專門從事社會事務(wù)調(diào)查評估的社會組織還極為稀少，城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織也未系統(tǒng)開展對社會組織的監(jiān)管工作，盡管去年出現(xiàn)的“郭美美事件”表明，我國媒體和社會公眾開始主動涉及社會組織的監(jiān)管領(lǐng)域，但仍未成為普遍現(xiàn)象?？偲饋砜?，我國社會組織監(jiān)管力量與監(jiān)管需求相比，仍極不相適應(yīng)。

(2)管理制度設(shè)計(jì)不完善。從世界范圍看，目前社會組織管理制度可劃分為“預(yù)防制”和“追懲制”兩種類型。③王名:《民間組織通論》，北京:時(shí)事出版社，2004年，第67頁。所謂預(yù)防制是指“國家設(shè)置較高的登記門檻，從源頭上對民間組織采取許可登記的形式，不合法的民間組織得不到許可，也無法登記，而得不到登記的民間組織即為非法組織。這種管理制度將民間組織的存在和合法性的取得完全控制在國家的管理之下，從而可能預(yù)防非法組織的生成和開展活動”?！白窇椭啤眲t是“國家并不設(shè)置門檻來限制民間組織的登記成立，對民間組織的成立和開展活動總體采取不干涉態(tài)度，但是通過一定的監(jiān)管對民間組織的違法行為進(jìn)行追究”，因而被稱為“追懲制”。顯然，由于我國現(xiàn)有的社會組織管理制度屬于“預(yù)防制”，它除了設(shè)置很高的登記門檻外，對社會組織的日常管理僅安排了“年檢”等簡單措施，所以當(dāng)需要大量的社會組織進(jìn)入公共服務(wù)和公共管理領(lǐng)域時(shí)，社會組織日常管理制度的缺失就變得十分明顯。

4.社會組織內(nèi)部管理不善。

(1)日常管理松散。不少社會組織的“章程”意識、法人意識、法律意識不強(qiáng)。理事會、董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，必要的規(guī)章制度尚未有效建立和執(zhí)行，管理具有很大的隨意性。

(2)官僚化傾向明顯。受社會組織性質(zhì)的公益性和資源來源的公共性所決定，社會組織內(nèi)部管理必須采用民主決策機(jī)制，以避免其開展的活動背離公共利益。而我國的一些社會組織決策權(quán)和資源分配權(quán)往往掌握在少數(shù)人手中，實(shí)際掌握資源的人常常根據(jù)自己的偏好來決定服務(wù)類型、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，使被服務(wù)對象的要求遭到忽視。

(3)財(cái)務(wù)管理混亂。社會組織的資源主要來源于政府的撥款和企業(yè)及公眾的捐贈，它必須在社會各方的嚴(yán)格監(jiān)督下有效使用。但我國不少社會組織內(nèi)部財(cái)務(wù)管理混亂，暗箱操作、挪用資金情況嚴(yán)重，資金的利用效率很低，甚至在某些社會組織中還存在腐敗現(xiàn)象。

三、推動當(dāng)前我國社會組織培育和發(fā)展的基本對策

針對社會組織培育和發(fā)展中存在的問題，按照黨中央的戰(zhàn)略部署，近年來我國不少地方政府從制度構(gòu)建、機(jī)構(gòu)改革和措施落實(shí)等方面進(jìn)行了艱苦探索，初步找到了一些符合我國國情的，可以具體操作的基本對策。概括起來，主要包括以下內(nèi)容:

1.通過政策創(chuàng)新，為培育和發(fā)展社會組織奠定制度基礎(chǔ)。社會組織開展的公益和互益活動，本質(zhì)上也是一種社會資源的分配活動，這種活動能否健康順利地開展，除了要憑借社會組織自身與社會公眾的天然聯(lián)系和良好信譽(yù)外，也要取決于政府能否為其提供了好的制度基礎(chǔ)。因此，針對培育和發(fā)展社會組織現(xiàn)存的制度瓶頸，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行政策創(chuàng)新十分重要。當(dāng)前尤其要做好下列工作:

(1)改革登記制度，適度降低準(zhǔn)入門檻。針對我國現(xiàn)行登記制度對社會組織登記“門檻”設(shè)置過高的問題，不少地方政府制定了一系列旨在適度降低準(zhǔn)入門檻的變通政策。例如。成都市錦江區(qū)先后出臺了《關(guān)于培育和發(fā)展社會組織的意見》、 《社區(qū)社會組織登記管理暫行辦法》和《社區(qū)社會組織備案管理暫行辦法》等文件，明確規(guī)定對符合登記條件的社區(qū)社會組織必須依法在民政部門進(jìn)行登記;對暫不符合登記條件的社區(qū)社會組織可在街道備案后開展活動，經(jīng)培育成長符合條件后再登記注冊。

(2)健全公共服務(wù)購買制度，完善扶持措施。針對我國社會組織活動領(lǐng)域狹小、資源配置能力不強(qiáng)，難以獨(dú)立發(fā)揮公共服務(wù)和公共管理作用的問題，不少地方政府制定了一系列旨在健全公共服務(wù)購買制度，完善扶持措施的政策。例如，成都市錦江區(qū)先后制定了《關(guān)于規(guī)范政府向社會組織購買公共服務(wù)工作流程的意見》、《對社會組織發(fā)展提供資金扶持的實(shí)施辦法 (試行)》和《向社會組織購買服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄》等文件，詳細(xì)規(guī)定了向社會組織購買服務(wù)、提供資金扶持等問題的具體范圍、程序和方法。

(3)夯實(shí)日常管理制度，強(qiáng)化對社會組織的評估監(jiān)督。針對我國社會組織外部監(jiān)管不力和內(nèi)部管理不善的問題，不少地方政府制定了一系列旨在夯實(shí)日常管理制度，強(qiáng)化對社會組織的評估監(jiān)督的政策。例如，成都市錦江區(qū)先后頒布了《關(guān)于加強(qiáng)社會組織監(jiān)督管理工作的實(shí)施意見》、《政府向社會組織購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效評估管理暫行辦法》和《社會組織評估實(shí)施辦法》等文件，在建立社會組織等級評定制度和社會組織誠信制度的同時(shí)，明確了對社會組織的活動與績效進(jìn)行全方位、全過程管理的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、操作措施和工作要求，使對社會組織的監(jiān)督評估具有可操作性。

顯然，以上關(guān)于社會組織登記備案、培育扶持、監(jiān)督管理和績效評估等問題的新政策體系的確立，不但明確了政府培育和發(fā)展社會組織的工作內(nèi)容、具體要求和操作方法，而且也為社會組織積極有序地參與到公共服務(wù)和公共管理活動中來指明了方向和路徑，從而使社會組織的培育和發(fā)展工作，可以在堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)上有效展開。

2.通過體制改革，為培育和發(fā)展社會組織奠定組織前提。政策的落實(shí)要靠高效的組織機(jī)構(gòu)來保證，否則再好的政策也只能是一紙空文。針對我國社會組織管理體制不順，力量薄弱的情況，我國的不少地方政府深入地推進(jìn)了一系列體制改革措施。主要包括:

(1)加強(qiáng)政府社會組織管理機(jī)構(gòu)力量。為了適應(yīng)對社會組織登記備案、培育扶持、監(jiān)督管理的新要求，不少地方調(diào)整了社會組織管理機(jī)構(gòu)，將更多的組織資源配置到社會組織管理工作中來。例如成都市錦江區(qū)專門成立了社會組織管理局，負(fù)責(zé)全區(qū)社會組織的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、監(jiān)督管理工作;同時(shí)，在各街道辦也成立了社會組織指導(dǎo)服務(wù)中心，強(qiáng)化街道對培育和發(fā)展社會組織的監(jiān)管職責(zé)。而江蘇省寧波市則建立了區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)三級社會組織服務(wù)管理體系， “實(shí)現(xiàn)了基層社會組織服務(wù)管理‘零距離’，形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)、民政指導(dǎo)、部門協(xié)力、街居協(xié)同、社區(qū)居民廣泛參與的工作格局”。①《寧波市培育發(fā)展基層社會組織促社會管理服務(wù)創(chuàng)新》，寧波市民政局網(wǎng)，2011年5月13日。

(2)構(gòu)建社會組織評估機(jī)構(gòu)。為了有效開展社會組織績效評估工作，一些地方還成立了專門的評估機(jī)構(gòu)。例如成都市錦江區(qū)成立了區(qū)社會組織評估委員會，每年組織相關(guān)職能部門、社區(qū)居委會和社會公眾，對社會組織進(jìn)行免費(fèi)綜合評估，評估結(jié)果對外公開并作為政府資金扶持和項(xiàng)目委托的重要依據(jù)。

(3)組建社會組織行業(yè)協(xié)會，推動誠信自律。通過引導(dǎo)和扶持社會組織行業(yè)協(xié)會的建立，促使社會組織內(nèi)部自律和相互監(jiān)督機(jī)制的形成，營造誠信自律的良好氛圍。

3.通過措施落實(shí)，為培育和發(fā)展社會組織創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件。政策創(chuàng)新為培育和發(fā)展社會組織提供了可能性，但要將這種可能性變成現(xiàn)實(shí)，還必須采取有力措施，為培育和發(fā)展社會組織創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件。在這方面，采取的主要措施有:

(1)制定培育規(guī)劃。針對當(dāng)前我國許多地方社會組織結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，不少地方政府根據(jù)自己所在地區(qū)公共服務(wù)的需要和可能，專門制定社會組織培育規(guī)劃，有計(jì)劃地推動社會組織的發(fā)展，以便充分保證社會組織發(fā)展速度與質(zhì)量。例如，廣東省順德市就制定了社會組織培育五年規(guī)劃，決定“結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需要，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會、公益及慈善類社會組織、社區(qū)社會組織三類社會組織”。②《未來5年重點(diǎn)培育三類社會組織》，《南方日報(bào)》2011年11月18日。

(2)搭建孵化平臺。為了解決社會組織發(fā)展初期工作場地匱乏和工作能力不足問題，同時(shí)也為了方便對社會組織進(jìn)行日常指導(dǎo)，不少地方政府劃出專門場所，配備專業(yè)社工人員，設(shè)立社會組織孵化基地，為社會組織的孵化培育和開展日?；顒犹峁┢脚_。例如，上海虹口區(qū)2011年建立了社會組織孵化實(shí)踐基地，吸引了“18家處于初創(chuàng)期的社會組織進(jìn)入基地，接受法規(guī)政策、專業(yè)技能等各方面的培訓(xùn)”。③葉鋒:《上?；鶎犹剿髋嘤鐣M織“造血”能力》，新華網(wǎng)2011年4月18日。

(3)給與資金扶持。為了解決社會組織經(jīng)費(fèi)緊張問題，許多地方政府采取了多種資金扶持措施。例如，成都市錦江區(qū)對新成立的社會組織，由區(qū)財(cái)政安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，給予一次性開辦扶持資金，登記類的按最高2萬元/個(gè)扶持，備案類的按最高5000元/個(gè)扶持;同時(shí)，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，對提供公共服務(wù)成效顯著的社會組織予以獎(jiǎng)勵(lì)扶持;另外，建立社會組織發(fā)展基金，通過公益基金的募集和使用，實(shí)現(xiàn)對社會組織的長期扶持和引導(dǎo)。

(4)開展購買公共服務(wù)活動。為了給社會組織提供工作任務(wù)和成長空間，許多地方政府在切實(shí)履行好應(yīng)親自提供的基本公共服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，建立起政府購買公共服務(wù)機(jī)制，將那些政府難以做好、但社會組織可以大展身手的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真梳理，然后通過規(guī)范程序以項(xiàng)目制的方式委托給社會組織去完成，政府在這里則扮演好任務(wù)指派、資金支持和監(jiān)督檢查的角色。例如，“2012年度，成都市錦江區(qū)購買公共服務(wù)項(xiàng)目共47個(gè)，涉及資金3000多萬元，包括居家養(yǎng)老、文化體育活動、社區(qū)院落公益服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、法律服務(wù)等。其中最大的一筆是社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)，共1912.96萬元”。①《錦江區(qū)公開發(fā)布政府購買服務(wù)項(xiàng)目》，《成都商報(bào)》2011年10月31日。

(5)加強(qiáng)社會組織人才培養(yǎng)。為了幫助社會組織解決優(yōu)秀人才匱乏的問題，許多地方政府采取各種措施吸引和培育社會組織優(yōu)秀人才，大力提升社會組織工作人員的工作能力和服務(wù)水平。例如，成都市錦江區(qū)專門制定了《社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)十二五規(guī)劃》，統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)社會組織人才隊(duì)伍建設(shè)。

(6)搞好評估監(jiān)督。為了給培育和發(fā)展社會組織提供持久動力，不少地方政府高度重視對社會組織活動過程和績效進(jìn)行嚴(yán)格考評和監(jiān)督，并根據(jù)考評結(jié)果落實(shí)激勵(lì)政策，推動社會組織快速健康成長。例如，廣東省順德市建立了“社會榮譽(yù)制度”，每年經(jīng)過嚴(yán)格考核，“對貢獻(xiàn)突出的社會組織給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)社會組織進(jìn)行社會創(chuàng)新試驗(yàn)，引導(dǎo)社會組織履行社會責(zé)任。對在維護(hù)市場公平公正、保護(hù)環(huán)境、捐助公益和慈善事業(yè)等方面成果顯著的社會組織，政府在職能轉(zhuǎn)移、購買項(xiàng)目立項(xiàng)和資金資助等方面給予優(yōu)先和政策優(yōu)惠”。②《未來5年重點(diǎn)培育三類社會組織》，《南方日報(bào)》2011年11月18日。