地方法治進程評價體系研究

劉 敏

（湖南大學法學院，湖南長沙410082）

地方法治進程評價體系研究

劉 敏

（湖南大學法學院，湖南長沙410082）

建立地方法治進程評價體系是推進我國法治建設的重要工具。對地方法治進程評價存在主觀評測與客觀評價兩種路徑。通過綜合國內外相關理論與實踐，并根據(jù)中國的法治實踐，設計了一套測量我國地方法治進程的指標體系，用于評價地方法治化進程。

地方法治；評價；體系

我國已將“依法治國、建設社會主義法治國家”確定為我國政治體制改革的根本目標和治理國家的基本方略。作為一種治國方略，法治建設必然要求在全國各個層面和各個領域都進行治理，將法律作為社會生活和國家政治生活的基本準則和尺度。同時，我們也應當看到，建設法治本身作為一種治理過程，需要在地方上加以落實。就我國的國情而言，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，各地區(qū)的法治化程度也存在著較大的差異。這些都要求我們在評價法治建設的過程中，建立一套科學的、符合中國實際的地方法治進程評價體系。

一 地方法治進程評價體系的必要性及研究現(xiàn)狀

一般認為，地方法治是一種法治建設狀態(tài)。它是各個地方，包括省、自治區(qū)、直轄市等地方各級政府，為了落實國家法治建設戰(zhàn)略，遵守國家法律，建設法治政府和社會，利用憲法、法律對地方規(guī)定的權限下，通過創(chuàng)制和實施地方性法規(guī)和規(guī)章的活動，貫徹法治理念和規(guī)章制度，從而達到的法治狀態(tài)。［1］307與國家“整體”法治相比較而言，“地方法治”具有如下兩重特性：時間維度上，在落實依法治國方略、執(zhí)行國家法律方面走在前列；空間維度上，在地方立法權限內（法治統(tǒng)一原則是其前提）創(chuàng)制和實施解決地方特殊事項的規(guī)則。

所謂地方法治進程評價體系，指的是一套由反映地方法治的本質要求、具有內在關聯(lián)的指標組成的評價系統(tǒng)。它以細化和量化地方法治建設為著眼點，運用科學的標準，選擇和確定有代表性的重要指標，組成指標體系，綜合測算各地法治的水平，并尋找推進法治進程中的問題，并指出其解決對策。［2］12－13地方法治指標體系是引導、評價和預測地方法治建設的重要手段和措施，對于推進我國法治國家的建設具有重要和深遠的意義。它通過在理念上，觀念上對地方法治的深入剖析和科學分析，從而在這個基礎上，把達到法治標準的要求進行細分、細化和數(shù)量化，然后轉化為一系列的總體上可以數(shù)量化測評的指標，然后由指標組成一個體系和系統(tǒng)。通過它，我們可以相對數(shù)字化的衡量某一個階段內某個地方進行地方法治建設的目標設置是否合理，它的預期目的是否達到，促進措施是否產生了效果，是否有偏差。在此意義上，我們可以具體地觀察和了解，不僅是微觀，而且從宏觀上也可以把握地方法治各項指標的變化情況，測算出某一地區(qū)法治的發(fā)展速度，從而預測該地區(qū)法治的發(fā)展態(tài)勢和未來走向。更重要的是，我們可以及時發(fā)現(xiàn)制約和影響某一地區(qū)地方法治工作的主要問題、薄弱環(huán)節(jié)及其根源所在，從而制定相應對策，使建設地方法治工作更有的放矢，從而對各地方法治建設的水平作出恰當、準確的評估和定位，對地方法治的建設的進程作出科學評判。

自20世紀60年代社會指標運動以來，國際組織以及各國紛紛研究與運用社會指標，建立適合各自國情、滿足不同目的的社會發(fā)展指標體系。對法治的量化研究方興未艾，其中，處于前沿領域的為世界銀行全球治理研究組和世界正義工程。在我國香港地區(qū)，也有學者開始嘗試對香港地區(qū)的法治水平進行檢測，并已經(jīng)取得了相應的成果。在大陸地區(qū)，已經(jīng)有學者嘗試探討依法行政評價的體系問題，如北京市政府法制辦與中國政法大學法治政府研究院組成的《依法行政考核評價指標體系》課題組，［3］124－134此外，深圳、杭州、昆明、長沙等地區(qū)也在嘗試建立本地區(qū)的法治評價體系。從當前各地所作的法治化評價來看，它們的指標偏重執(zhí)法領域或者立法領域，有一定的缺憾。同時，其指標體系相應的參數(shù)也過于主觀和粗糙，不利于實際的操作。

在筆者看來，地方法治進程評價體系的有效設計，關鍵內容在于評價方法的科學與評價指標的合理設置。基于這一考慮，本文重點討論體系設計的方法和評價指標的選取與計算。

二 法治進程評價的主要方法

回顧國內外已經(jīng)或者正在進行的法治評價項目，它們所使用的評價方法主要可以歸于如下兩種類型：主觀評價方法和客觀評價方法。所謂主觀評價方法，借鑒了經(jīng)濟學中的顧客滿意度調查方法，即以普通市民及相關專業(yè)人員為調查對象，根據(jù)調查對象的法治感受來評價該地區(qū)的法治環(huán)境。而客觀評價方法，則主要采取對一些客觀的指標，如警察人數(shù)、犯罪率等指標，用以評價該地區(qū)的法治水平。

（一）地方法治進程的主觀測評方法

1．德爾菲法。它通過系統(tǒng)的程序，采用匿名發(fā)表意見的方式。專家之間不得互相討論，不發(fā)生橫向聯(lián)系，只能與調查人員發(fā)生關系，通過多輪次調查專家對問卷所提問題的看法，經(jīng)過反復征詢、歸納、修改，最后匯總成專家基本一致的看法，作為預測的結果。

2．層次分析法。它是指自上而下，將一個復雜的多目標決策問題當作為一個系統(tǒng)對待，通過目標分解的方式，將一個總的目標，分解為許多個小的相對簡化的目標和部分，進而更進一步將小目標分解為更小的多個指標或若干個層次，通過對定性的指標進行模糊量化的處理方法，然后算出每個層次單的權數(shù)和相應的排序，以作為目標（多指標）、多方案優(yōu)化決策的系統(tǒng)方法。

3．綜合評分法。綜合評分法這一種方法是用于評價指標無法用統(tǒng)一的量綱進行定量分析的場合，而用無量綱的分數(shù)進行綜合評價。綜合評分法是先分別按不同指標的評價標準對各評價指標進行評分，然后采用加權相加，求得總分。

（二）地方法治進程的客觀評價方法

1．熵值法。在信息論中，熵是作為對某個事物的不確定性的一種度量。如果某個事物信息量很大，那么它的不確定性就很小，那么它熵也就越小，從而信息量和熵成反比關系；反之，如果它的信息量很小，那它的熵也即是不確定性就很大。根據(jù)熵和信息量的這種相關性關系，我們可以通過計算某個事物的熵值，由此可以來判斷一個事件的隨機性及無序程度，或者某個相關指標的離散程度，離散度越大，那么我們可以推斷出該指標對事物的總的性質的影響越大。

2．神經(jīng)網(wǎng)絡分析法。人工神經(jīng)網(wǎng)絡是模仿生物神經(jīng)網(wǎng)絡功能的一種經(jīng)驗模型，輸入和輸出之間的變換關系一般是非線性的。首先根據(jù)輸入的信息建立神經(jīng)元，通過學習規(guī)則或自組織等過程建立相應的非線性數(shù)學模型，并不斷進行修正，使輸出結果與實際值之間的差距不斷縮小。

3．灰色綜合評價法?；疑C合評價法來源于控制論中的相關描述，比如，在控制論中，我們常用各種不同的顏色來指代各種信息的明確程度。如果信息很少，不明確，我們常用“黑”來表示，如果信息完全明確，我們一般用“白”這個顏色來表示，如果某個系統(tǒng)或事物有部分信息相對明確一般用“灰”表示。但是也有部分信息相對不那么明確。換句話說，灰色系統(tǒng)理論主要是利用已有信息來確定系統(tǒng)的未知信息，使系統(tǒng)由“灰”變“白”。其最大的特點是對樣本量沒有嚴格的要求，不要求服從任何分布。

（三）一些典型案例的分析

在實際應用中，由于大多數(shù)評價方法都有其各種的限制條件，所以人們通過發(fā)展，出現(xiàn)了將兩種或兩種以上的方法結合，結合各自方法的長處，避免短處的綜合的評價方法。當前出現(xiàn)了采用神經(jīng)網(wǎng)絡、熵、粗糙集、遺傳算法等多種方法集成的思想，將兩種或兩種以上的方法加以改造并結合，從而獲得了許多新的評價方法。［4］5－6在此，一些典型案例值得我們參考。

1．世界正義工程。美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織，發(fā)起了“世界正義工程”（the World Justice Project），“世界正義工程”的重要貢獻之一就是提出并不斷完善“法治指數(shù)”（the Rule of Law Index）這一評估體系，作為衡量一國法治狀況的重要“量化”標準?！笆澜缯x工程”經(jīng)過與100多個國家的17個專業(yè)領域的領導、專家、學者、普通工作人員的長期考察研討，規(guī)范了為各國普遍接受的“法治”工作定義的4項基本原則，即政府及其官員均受法律約束；法律應當明確、公開、穩(wěn)定、公正，并保護包括人身和財產安全在內的各項基本權利；法律的頒布、管理和執(zhí)行程序應公開、公平、高效；司法職業(yè)擔綱者應由德才兼?zhèn)?、獨立自主的法官、律師和司法人員組成，這些人員應數(shù)量充足、資源充沛并具有一定代表性。同時，根據(jù)這4項基本原則并經(jīng)過廣泛調研與試點，總結出具有世界代表性的評估一國法治狀況的“法治指數(shù)”。

2．香港法治指數(shù)。香港的法治指數(shù)在香港社會服務聯(lián)會的倡導及贊助下，于2005年開展和實施。該項目以體制性的進路，以質化和量化相混合的方法來確定特定地區(qū)的法治指數(shù)。［5］46該項研究是以體制性的進路來對法治進行研究的。這種對法治的理解著重于看政府依法行為的程度。這些政府的運行和建立是通過某些基本法律建立起來的，并且完全要求其根據(jù)已經(jīng)公布和制定的法律程序來運作，從而確保法治社會目的的達成。另一種關于法治的研究方式主要是重視法律的實質內容，主要看已經(jīng)制定的相關法律對人類所公認的基本人權和價值的確立和保護。

3．浙江余杭的法治指數(shù)?！胺ㄖ斡嗪肌钡脑u估結構可以用“149”來概括?！?”是一個余杭法治指數(shù)，是通過數(shù)字的方式對年度余杭法治發(fā)展水平進行的最直觀的評價?！?”即四個評估層面，分別為區(qū)本級總指標、區(qū)級機關指標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道指標、農村社區(qū)指標。通過從高到低縱向深化和橫向展開對各政府機關部門逐個評估方法，使評估體系既能得出反映余杭整體法治狀況的總指標，又能對政府各具體部門的績效具體考核，還能具體落實到鄉(xiāng)以下的基層政權機關的量化考核?！?”主要指制定面向老百姓的9種調查問卷，這些調查問卷的內容涉及黨風廉政建設、政府行政工作、民主政治參與、安全感和滿意度等九個方面，然后通過對這些調查問卷的分析整理，得出的結論作為客觀數(shù)據(jù)提供給評審者參考。［6］61

上述三個項目中，世界正義工程采取的是一個偏重客觀測量方法的評價系統(tǒng)，這是因為該項目的評價對象為各個國家，主觀測量方法無法保證其評價的客觀性。而香港法治指數(shù)計劃和余杭法治評價項目，都是以主觀評價方法為主，同時輔之以客觀評價的方法。在筆者看來，進行地方法治評價，采取主觀評價方法是較為妥當?shù)?。這是因為，法治是一個動態(tài)的過程，它依賴于人（尤其是執(zhí)法者）的規(guī)則意識的培養(yǎng)和守法意識的提高。法律的實施需要借助于人力和物力，但單純地計算司法人員、司法裝備、犯罪率等，并不能直接反應一個地方的法治水平。法治水平的提升，關鍵在于法律得到有效地遵守。因此，評價地方法治時，以主觀評價方法為主，是科學合理的。同時，我們也應當認識到，人的主觀評價，有時會發(fā)生一些偏差，例如，在調查時，可能當年發(fā)生的一起惡性刑事案件，會導致受訪者對當年的司法工作給予負面的評價。因此，在評價時，應當輔之以客觀的評價方法，以降低主觀評價中的失真概率。

三 地方法治進程評價指標體系的設計

（一）進行評價設計時應注意的問題

在法治評價體系的指標選取過程中，一些國內的研究學者生搬硬套國外的評價指標，導致出現(xiàn)評價結果與實際脫節(jié)。在筆者看來，在選取法治指標時，雖然應當參考借鑒國際上較為一致的觀念，但是也應當重視法治的本土因素。

其一，應當重視執(zhí)政黨在推進法治中的重要作用。由于中國的歷史傳統(tǒng)及政治體制安排，執(zhí)政黨及其領導成員在我國權力的運行中起到了舉足輕重的作用。黨也是在法律所規(guī)定的范圍內活動，同時，法律的積極實施以及重要的法治措施也與黨的領導相關。目前，我國權力運行過程中，還存在一些黨政不分、以黨代政的問題，這與鄧小平同志所確立的黨政分離方針相違背，也背離法治的要求。因此，評價一個地區(qū)的法治進程，應當將黨的法治推進工作納入評價的范圍。

其二，對于權利保護程度的評價。法治的關鍵在于法律的實施，法律實施的關鍵在于法律所確定的權利得到有效的保障，這是法治的普世價值。但是，也應當看到，權利的保障與一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致。換言之，權利的保障有一個程度的問題。作為一個發(fā)展中國家，中國的權利保障水平不可能超越西方發(fā)達國家，這是一個客觀的事實。同樣的原理，在進行地方法治水平評價時，應當根據(jù)該地域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平來確定權利的保護程度。

其三，關于司法獨立的問題。在西方的法治語境中，司法應當獨立于立法、行政，又或者司法對于立法、行政構成了一種制約與監(jiān)督。誠然，這是法治的一種表達與體驗，具有一定的道理。但是，司法的獨立并不意味這我們必須采取三權分立的方式，甚至司法對立法進行監(jiān)督制約。按照我國人民代表大會的制度設計，法院系由人大產生，對人大負責。換言之，為了保障審判的公平公正，司法應當保持一定的獨立，但是司法也應當接受人大的監(jiān)督。因此，在設計司法獨立的指標時，應當考慮這些因素，否則就無法得到客觀的評價結果。

（二）地方法治體系的指標選取

按照評價科學的一般規(guī)律，在評價指標的設計時，應當具有一定的層級性。根據(jù)這一原理，筆者將地方法治評價的指標體系分為兩個層面：一級指標和二級指標。一級指標是對地方法治的初級分解，二級指標則是對一級指標的具體化和操作化。在筆者看來，法治系統(tǒng)應當由政治、立法、行政、司法和公民權利五大要素構成。通過考察這五大要素在地方法治建設評價體系中的運用，能夠判定一個地區(qū)法治化的程度和水平。

民主政治是現(xiàn)代法治國家的基本內涵。在我國的法治語境中，民主政治這個一級指標可以分解為如下五個二級指標：（1）人民代表大會對民意的反映程度；（2）地方黨委和政府重大決策的正當性和合法性；（3）地方黨委和政府懲治腐敗的力度；（4）地方政協(xié)、民主黨派以及社會團體在參與政治協(xié)商方面的權利和權力程度；（5）地方基層自治的能力。

法制完備是衡量地方立法的關鍵內容。衡量一個地區(qū)法制是否完備，可以從以下幾個方面加以觀察：（1）地方法規(guī)和政府規(guī)章與上位法保持一致；（2）地方法規(guī)與政府規(guī)章制定過程中民眾的參與度；（3）地方法規(guī)和政府規(guī)章的完備與系統(tǒng)化；（4）地方法規(guī)與政府規(guī)章的制定排除了利益集團的干擾；（5）地方法規(guī)與政府規(guī)章的有效實施。

依法行政，法律是行政權力有效行使的前提。在我國的行政實踐中，依法行政應當符合以下幾個方面的要求：（1）行使行政權力的機關和組織必須符合法律規(guī)定的主體地位、資格和組織條件；（2）行政權力的取得和行使必須合法；（3）行政權力的行使符合法定的程序；（4）行使行政權力必須承擔相應的責任，做到權責統(tǒng)一；（5）政府信息公開，與人們群眾利益緊密相關的決策，向社會公開。

公正司法是公民權利的最后保障。在我國的法治語境中，公正司法具體體現(xiàn)為以下幾個方面：（1）法院獨立審判，高效專業(yè)的司法隊伍；（2）司法機關的判決受尊重；（3）健全人民陪審制和人民監(jiān)督員制度；（4）司法的便民化；（5）偵查、公訴、訴訟監(jiān)督工作機制完善。

公民權利得到有效保障是現(xiàn)代社會基本標志。在我國，公民權利保障主要有以下幾個方面：（1）公民的知情權得到有效保障；（2）公民的人格尊嚴受到尊重；（3）公民的合法財產受保護；（4）公民的訴訟權利不受侵犯；（5）公民可獲得專業(yè)、及時的法律援助。

四 結 語

地方法治進程評價是一項具有重要意義的實踐。它的興起不是偶然的，其質上是一個在我國現(xiàn)代化進程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，是一場亟須開展和進行研究的重要實踐活動。［7］它一方面可以有效促進地方政府機關與社會的法治化進程；另一方面，也可以有效的提高公共服務人員特別是公務員的法治意識和服務理念，從而滿足人民日益增長的對于社會公平和公正的需要。在當下中國，地方法治進程評價是一場宏偉的法治試驗，它需要更多的人參與進來，共同研究、改進、完善。

［1]李燕霞．地方法治概念辨析［J］．社會科學戰(zhàn)線，2006（6）．

［2]袁曙宏．關于構建我國法治政府指標體系的設想［J］．國家行政學院學報，2006（4）．

［3]依法行政考核評價指標體系課題組．北京市依法行政考核評價指標體系研究報告［J］．行政法學研究，2009（1）．

［4]遲國泰，王 衛(wèi)，等．基于科學發(fā)展觀的綜合評價理論、方法與應用［M］．北京：科學出版社，2009．

［5]戴耀廷．香港的法治指數(shù)［J］．環(huán)球法律評論，2007（6）．

［6]錢弘道．余杭法治指數(shù)的實驗［J］．中國司法，2008（9）．

［7]丁寰翔，陳 瀟．論地方法治概念及其特點［J］．福建論壇，2009（6）．

Research into the Evaluation System of Local Legalization

LIU Min
（College of Law，Hunan University，Changsha 410082，China）

The construction of the evaluation system of local legalization plays a vital role in China．There are objective ways and subjective ways to evaluate such a process．Based on the theory and practice at home and abroad，this paper designs a set of index system for the evaluation work so as to evaluate the process of local legalization．

local legaliztion；evaluation；system

D920．0

A

1671－1181（2012）02－0071－04

2012－02－05

湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“地方法治化進程評價研究”（CX2010B160）。

劉 敏（1982－），男，湖南瀏陽人，博士研究生，研究方向：民商法學、法律計量學。