關(guān)于我國(guó)區(qū)域海洋管理現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策的思考

王琪，邵志剛

（中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266100）

關(guān)于我國(guó)區(qū)域海洋管理現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策的思考

王琪，邵志剛

（中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266100）

區(qū)域海洋管理作為一種跨行政區(qū)域的海洋資源和環(huán)境管理的新模式，通過(guò)合作與協(xié)商的方式對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)的海洋事務(wù)進(jìn)行管理，逐漸進(jìn)入人們的視野并得到認(rèn)可。從區(qū)域海洋管理的提出和概念出發(fā)，通過(guò)對(duì)我國(guó)區(qū)域海洋管理實(shí)施現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的思考，提出完善我國(guó)區(qū)域海洋管理的實(shí)施對(duì)策，以期對(duì)今后區(qū)域海洋管理的發(fā)展能起到一定的啟示作用。

區(qū)域海洋管理；協(xié)調(diào)機(jī)制；思考

《聯(lián)合國(guó)21世紀(jì)議程》指出：“海洋是全球生命支持系統(tǒng)的一個(gè)基本組成部分，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富?！碑?dāng)今海洋戰(zhàn)略地位的重新確立和海洋資源價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)，將海洋管理提升到一個(gè)前所未有的新高度。始于20世紀(jì)70年代的區(qū)域海洋管理，作為一種全新的海洋管理形式也逐漸進(jìn)入人們的研究視野。區(qū)域海洋管理通過(guò)對(duì)具體的海域進(jìn)行系統(tǒng)管理，對(duì)于解決海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展同海洋環(huán)境的保護(hù)、資源的可持續(xù)利用之間的矛盾能夠發(fā)揮日益重要的作用，從而也為我國(guó)實(shí)現(xiàn)人與海洋的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供了新的途徑。然而，一種新的管理方式方法的出現(xiàn)，必然會(huì)引發(fā)已有傳統(tǒng)管理方式的抵觸，在實(shí)踐中也會(huì)受到各種現(xiàn)實(shí)條件的制約。要在明確概念、加強(qiáng)認(rèn)識(shí)的前提下，找到區(qū)域海洋管理切實(shí)可行的實(shí)施途徑，真正發(fā)揮其實(shí)際效用。

1 區(qū)域海洋管理的提出及概念內(nèi)涵

我國(guó)傳統(tǒng)的海洋管理實(shí)行的是中央與地方相結(jié)合、綜合管理與部門管理相配套的條塊分割式海洋管理體制。在綜合管理體制下，作為海洋行政主管機(jī)構(gòu)，中央、省、市、縣4級(jí)政府分別有海洋行政主管部門；在部門管理框架下，海事部門、漁政部門、海上油氣勘探部門、海洋交通部門、海洋旅游部門、海洋環(huán)保部門等分?jǐn)偭撕Ｑ蠊芾碇械母黜?xiàng)職能。由于各管理主體間縱橫交錯(cuò)關(guān)系和利益的驅(qū)使，使得我國(guó)在海洋管理中存在著許多問(wèn)題和矛盾。主要體現(xiàn)在缺乏協(xié)調(diào)和合作意識(shí)，各行業(yè)部門只重視自身利益，各地方部門只重視本地區(qū)GDP和經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，忽視了對(duì)整個(gè)海洋資源和環(huán)境的保護(hù)。

區(qū)域海洋管理作為一種海洋管理的新形式，是由外國(guó)學(xué)者首先提出的。2002年的世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)（WSSD）呼吁各國(guó)采取基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理；21世紀(jì)初美國(guó)海洋政策委員會(huì)（USCOP）和美國(guó)皮尤海洋委員會(huì)（PEW）提出了區(qū)域海洋管理的概念[1]。在區(qū)域海洋管理提出以后，我國(guó)近年來(lái)也逐漸開(kāi)始了對(duì)區(qū)域海洋管理的探索和實(shí)踐，諸多學(xué)者對(duì)區(qū)域海洋管理的概念提出了見(jiàn)解。周魯閩指出，區(qū)域海洋管理是“以特定區(qū)域?yàn)榈乩韱卧?，綜合運(yùn)用法律、政策、計(jì)劃和傳統(tǒng)文化等手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)主要海洋問(wèn)題的過(guò)程和機(jī)制[2]。”王志遠(yuǎn)、蔣鐵民將區(qū)域海洋管理定義為：對(duì)一定海洋地理空間范圍內(nèi)具有重要意義的區(qū)域系統(tǒng)進(jìn)行的自覺(jué)干預(yù)和內(nèi)外協(xié)調(diào)的活動(dòng)[3]。王琪則認(rèn)為，區(qū)域海域管理是“以政府為核心的多元主體，基于維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性和區(qū)域發(fā)展整體利益的需要，綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多種手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域共同面臨的海洋發(fā)展問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)之間和區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)者之間涉海行為的利益協(xié)調(diào)而進(jìn)行的管理活動(dòng)[4]?！眳^(qū)域海洋管理概念的提出，使海洋管理體制中的行業(yè)分散管理行為發(fā)展為區(qū)域管理行為，并且單項(xiàng)、個(gè)別的海洋政策發(fā)展為區(qū)域、整體性的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)于加強(qiáng)和改善海洋管理具有十分重要的意義。

1.1 區(qū)域海洋管理中“區(qū)域”范圍界定

按照美國(guó)海洋地理學(xué)家Alexander的定義，區(qū)域是地球表面的一個(gè)分區(qū)，該分區(qū)由于具有不同于其他分區(qū)的內(nèi)在特征組合而有異于其他分區(qū)[5]。而美國(guó)學(xué)者M(jìn) organ則分別按地理因素、政治因素、文化因素、功能區(qū)域因素、行政管理因素和綜合因素6種方法來(lái)對(duì)區(qū)域進(jìn)行劃分?？梢?jiàn)，對(duì)于“區(qū)域”范圍的界定有多種方式，既可包括行政管理區(qū)域、自然地理區(qū)域，也可包括經(jīng)濟(jì)區(qū)域、文化區(qū)域、生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域等。在我國(guó)傳統(tǒng)海洋管理模式中，往往以行政區(qū)域作為管理單元，海洋行政邊界的劃分是陸域邊界在海上的延伸。這種劃分方式有其歷史必然性，在當(dāng)時(shí)能夠適應(yīng)我國(guó)海洋管理的需要并已延續(xù)至今。但以行政區(qū)域作為管理單元，最大的缺點(diǎn)在于各行政區(qū)域主體根據(jù)自身利益，重視對(duì)海洋資源和經(jīng)濟(jì)利益的攫取，忽視了對(duì)公共海洋環(huán)境的保護(hù)。而區(qū)域海洋管理作為一種全新的海洋管理方式，同傳統(tǒng)意義上的海洋管理最大的區(qū)別在于管理邊界的重新確立。區(qū)域海洋管理中的“區(qū)域”打破了原有行政邊界的范圍限制，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)對(duì)海洋進(jìn)行重新劃分的完整單元，是一個(gè)為實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合體。它能夠促進(jìn)有著共同利益的地區(qū)，通過(guò)跨界的區(qū)域合作，共享區(qū)域合作的成果和減少資源和環(huán)境的外部性[6]。

1.2 區(qū)域海洋管理的主體

就主體來(lái)講，區(qū)域海洋管理的核心無(wú)疑是作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)的政府，也就是政府相關(guān)的涉海管理部門。政府海洋管理機(jī)構(gòu)是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋資源與環(huán)境、協(xié)調(diào)涉海相關(guān)事項(xiàng)的執(zhí)行部門，所以在區(qū)域海洋管理中政府應(yīng)發(fā)揮主體作用。由于區(qū)域海洋管理是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政單元組成，所以協(xié)調(diào)與合作成為各主體間的主題。各涉海部門應(yīng)將區(qū)域的整體利益放在首位，在共享區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)成果的同時(shí)共同承擔(dān)起對(duì)區(qū)域內(nèi)海洋資源和環(huán)境的保護(hù)。而且隨著治理理論在當(dāng)今全球的發(fā)展，越來(lái)越多地要求非政府組織、企業(yè)、公民參與到對(duì)公共事務(wù)的管理中來(lái)，通過(guò)各個(gè)主體之間的合作、協(xié)商和建立伙伴關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)的管理。同樣，在區(qū)域海洋管理的過(guò)程中，要促使更多的非政府組織、社會(huì)團(tuán)體和公眾加入到其中來(lái)，在政府的引領(lǐng)下共同參與區(qū)域海洋管理的各項(xiàng)事務(wù)中去。所以說(shuō)，區(qū)域海洋管理是由以政府為核心的多元主體進(jìn)行實(shí)施的。

1.3 區(qū)域海洋管理的客體

各種海洋管理所面對(duì)的客體都是海洋，區(qū)域海洋管理也不例外。由于海洋的公共屬性使得許多涉海部門根據(jù)價(jià)值取向進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)和利用，“公地的悲劇”現(xiàn)象由此得以產(chǎn)生。區(qū)域海洋管理所面對(duì)的對(duì)象是一個(gè)具體區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，所管理的客體應(yīng)該是而且必須是這個(gè)區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)公共問(wèn)題，既包括由于政府各海洋部門相互推諉和職能交叉所產(chǎn)生的問(wèn)題，也包括由于涉海企業(yè)、沿海公眾不注重保護(hù)區(qū)域內(nèi)海洋資源和環(huán)境所產(chǎn)生的各項(xiàng)問(wèn)題，而這些公共問(wèn)題都是以前傳統(tǒng)的行業(yè)管理和部門管理都沒(méi)能解決的。區(qū)域海洋管理作為一種新的海洋管理方式，將這些公共問(wèn)題納入一個(gè)具體區(qū)域中，更有利于解決各種問(wèn)題和困境。

1.4 區(qū)域海洋管理的目標(biāo)

從目標(biāo)來(lái)看，區(qū)域海洋管理應(yīng)包括近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。區(qū)域海洋管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是維護(hù)區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡，創(chuàng)造良好的區(qū)域海洋環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)海洋自然環(huán)境可持續(xù)利用的雙贏效應(yīng)，追求人海和諧。此外，區(qū)域海洋管理還可充分根據(jù)各區(qū)域的特點(diǎn)，根據(jù)區(qū)域的實(shí)際情況制定階段性具體目標(biāo)，如防止石油污染、發(fā)展濱海旅游、平衡區(qū)域內(nèi)資源使用等，從具體的、階段性的目標(biāo)出發(fā)，由小及大，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

區(qū)域海洋管理是以政府為主導(dǎo)的多元主體，將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全作為海洋區(qū)域劃分的基礎(chǔ)，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)雙贏為目標(biāo)，針對(duì)區(qū)域內(nèi)存在的公共問(wèn)題的預(yù)防與治理，綜合利用法律、行政、文化等各種手段，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)者的利益，實(shí)現(xiàn)人與海洋全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的一種海洋管理途徑與方式。在面臨海洋經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，但海洋資源和環(huán)境狀況日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，改進(jìn)傳統(tǒng)的管理方式，克服傳統(tǒng)海洋管理中的條塊束縛與限制，實(shí)施區(qū)域海洋管理成為一條可行的道路。

2 我國(guó)區(qū)域海洋管理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

2.1 我國(guó)區(qū)域海洋管理的現(xiàn)狀

從宏觀意義上說(shuō)，我國(guó)區(qū)域海洋管理從20世紀(jì)60年代已漸趨顯現(xiàn)。當(dāng)時(shí)，我國(guó)建立了分海區(qū)的海洋管理制度，成立了各海洋區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)。各海區(qū)的海洋管理機(jī)構(gòu)作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)所負(fù)責(zé)的海區(qū)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。但這并不是真正意義上的區(qū)域海洋管理，分海區(qū)管理制度的建立是為了適應(yīng)我國(guó)海洋行政管理的需要，是按行政區(qū)域和自然地理區(qū)域進(jìn)行劃分的，并沒(méi)有以生態(tài)系統(tǒng)作為劃分的依據(jù)。1965年7月，國(guó)家海洋局組建了北海分局、東海分局和南海分局作為各海洋區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)。這些分局作為中央派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)、維護(hù)所屬區(qū)域海洋權(quán)益、促進(jìn)區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的職責(zé)。此外，國(guó)家海洋局在1999年又組建了中國(guó)海監(jiān)北海、東海和南海3個(gè)海區(qū)總隊(duì)，針對(duì)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)涉海行為進(jìn)行執(zhí)法管理。農(nóng)業(yè)部也在中國(guó)的北海、東海、南海分別設(shè)立了海區(qū)漁政指揮中心，負(fù)責(zé)海區(qū)內(nèi)漁業(yè)生產(chǎn)的管理和水生動(dòng)物的保護(hù)工作。

21世紀(jì)初，針對(duì)各區(qū)域日益嚴(yán)重的海洋環(huán)境、資源等問(wèn)題，區(qū)域海洋管理的先進(jìn)理念從國(guó)外引進(jìn)至國(guó)內(nèi)并得到許多學(xué)者的認(rèn)同，我國(guó)中央和地方政府也積極在實(shí)踐中推行，力求用完善的區(qū)域海洋管理來(lái)改善生態(tài)。2001年國(guó)務(wù)院審議并通過(guò)了針對(duì)渤海環(huán)境問(wèn)題制定的《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃明確指出，環(huán)渤海各地方政府和相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，嚴(yán)格控制渤海近海海域污染，加強(qiáng)對(duì)渤海地區(qū)的資源環(huán)境保護(hù)，恢復(fù)渤海地區(qū)的碧海藍(lán)天。計(jì)劃提出十余年來(lái)，環(huán)渤海各地方政府和相關(guān)涉海部門統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)合作，通過(guò)制定并頒布《渤海綜合整治計(jì)劃》、《渤海沿海資源管理行動(dòng)計(jì)劃》、《渤海環(huán)境管理戰(zhàn)略》一系列的專項(xiàng)計(jì)劃[7]，加強(qiáng)各部門的區(qū)域海洋管理，在一定程度上遏制了渤海區(qū)域的污染趨勢(shì)。2005年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確要求：“根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，按照?yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的海洋功能定位，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局[8]。”中央在政策層面上對(duì)區(qū)域海洋管理給予了支持，各地方政府也針對(duì)區(qū)域內(nèi)的各種海洋問(wèn)題積極探索管理的有效實(shí)踐形式，廈泉漳城市聯(lián)盟就是一個(gè)很好的例子。針對(duì)福建省廈門、泉州和漳州3市相鄰的沿海城市、生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切的現(xiàn)實(shí)，實(shí)行區(qū)域一體化戰(zhàn)略，成立廈泉漳城市聯(lián)盟，在很多具體領(lǐng)域展開(kāi)合作。其中，在針對(duì)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)方面，廈泉漳海洋部門通過(guò)制定“一個(gè)綱領(lǐng)，兩個(gè)制度”，即《廈泉漳海洋管理聯(lián)合行動(dòng)綱領(lǐng)》、《廈泉漳市海洋與漁業(yè)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度》、《廈泉漳市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊(duì)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度》，采用市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的方式，建立完善的區(qū)域海洋管理合作框架，對(duì)3市附近的海域生態(tài)進(jìn)行共同治理和維護(hù)[9]。2008年青島市滸苔事件發(fā)生后，“煙臺(tái)、威海、日照、濰坊、東營(yíng)等兄弟城市紛紛伸出援手，在第一時(shí)間成立了由市長(zhǎng)或分管副市長(zhǎng)為總指揮的應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面展開(kāi)對(duì)青島的支援[10]”，通過(guò)區(qū)域海洋間協(xié)作的方式，成功地清除了近海的滸苔，確保了北京奧運(yùn)會(huì)帆船賽事在青島的順利進(jìn)行，以上都是區(qū)域海洋管理在當(dāng)前各地成功施行的典型事例。

2.2 我國(guó)區(qū)域海洋管理存在的問(wèn)題

2.2.1 區(qū)域海洋管理體制不完善

當(dāng)前我國(guó)區(qū)域海洋管理體制不完善，主要表現(xiàn)在缺乏健全的區(qū)域海洋管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和相關(guān)群體參與制度。由于在行業(yè)管理中各行業(yè)都存在各自的利益，使得不同管理主體間容易針對(duì)自身利益發(fā)生沖突和矛盾。因此，需要健全的區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)區(qū)域內(nèi)各方面利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，減少行業(yè)管理所產(chǎn)生的弊端。而且在當(dāng)前區(qū)域海洋管理中缺乏有效的群體參與制度，在處理各項(xiàng)區(qū)域海域事務(wù)時(shí)仍采取領(lǐng)導(dǎo)決策、精英決策，使得沿海社會(huì)組織、民間團(tuán)體和公眾個(gè)體在區(qū)域海洋管理中的作用不能得到充分發(fā)揮，各種群體沒(méi)有途徑來(lái)行使自己管理海洋事務(wù)的權(quán)利。

2.2.2 法律政策體系不健全

目前我國(guó)對(duì)于區(qū)域海洋管理所制定的法律法規(guī)基本都是獨(dú)立的行業(yè)法規(guī)，缺乏一個(gè)能夠?qū)Ｑ髤^(qū)域內(nèi)進(jìn)行宏觀約束的綜合性法律法規(guī)。而且我國(guó)現(xiàn)存的關(guān)于區(qū)域海洋管理的相關(guān)政策、規(guī)劃，大多是由各行業(yè)部門制定的，缺少全國(guó)性的關(guān)于區(qū)域海洋管理的總體規(guī)劃和統(tǒng)一的政策，也缺少區(qū)域性的海洋開(kāi)發(fā)管理的相關(guān)細(xì)則和注意事項(xiàng)[11]，既沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域法律法規(guī)，也沒(méi)有完善的區(qū)域政策規(guī)劃，使區(qū)域海洋管理各項(xiàng)行為無(wú)規(guī)可依、無(wú)據(jù)可循，以致在各海洋區(qū)域中，行業(yè)管理依然處于管理的優(yōu)勢(shì)地位并不斷得以鞏固；而提倡協(xié)調(diào)與合作、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域海洋管理無(wú)法依照相關(guān)的法律政策有序?qū)嵤瑹o(wú)形中削弱了區(qū)域海洋管理能力建設(shè)。

2.2.3 海洋科技、人才力量缺失

“人才資源是最重要的資本和第一資源[12]”。但由于各方面原因，我國(guó)自主研發(fā)海洋科技能力不強(qiáng)，用于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、資源環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的科技水平仍然不夠，沒(méi)有形成系統(tǒng)的技術(shù)力量框架。在海洋人才隊(duì)伍方面：一方面，海洋科技人才地域結(jié)構(gòu)不合理，山東、天津、江蘇、上海等省份是涉海高校和海洋科技人才的主要聚集地，而其他地域海洋科技人才相對(duì)較少[13]；另一方面，我國(guó)許多海洋科技人才雖理論知識(shí)水平高，但管理實(shí)踐能力不強(qiáng)，不少人才不能有效滿足當(dāng)今社會(huì)的實(shí)際需求，海洋管理部門、科研部門、涉海高校和企業(yè)間缺乏有效的合作機(jī)制，不能有效發(fā)揮海洋人才在提高區(qū)域海洋管理方面應(yīng)有的作用。

3 區(qū)域海洋管理的實(shí)施對(duì)策和途徑

主要從區(qū)域海洋管理的協(xié)調(diào)機(jī)制、科技服務(wù)、法律法規(guī)建設(shè)、人才共享和公民參與5個(gè)角度出發(fā)，對(duì)如何進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域海洋管理能力進(jìn)行思考。

3.1 建立完善的區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制

由于區(qū)域海洋管理涉及一個(gè)區(qū)域內(nèi)的多個(gè)行政主體和行政單元，以及行政單元內(nèi)的諸多獨(dú)立個(gè)體，難免會(huì)產(chǎn)生各種內(nèi)部沖突與矛盾，所以協(xié)調(diào)與合作是區(qū)域海洋管理亟待解決的重要問(wèn)題。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須要建立完善的區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制。一個(gè)合理有效的合作機(jī)制的存在，對(duì)于實(shí)現(xiàn)各主體間的“共贏共治”，繼而對(duì)增進(jìn)區(qū)域海洋管理各方面的整體利益都發(fā)揮著十分重要的作用。

3.1.1 建立完善的區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

《聯(lián)合國(guó)21世紀(jì)議程》指出，“每個(gè)沿海國(guó)家都應(yīng)考慮建立，或在必要時(shí)加強(qiáng)適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制（例如高級(jí)別規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)），在地方一級(jí)和國(guó)家一級(jí)上從事沿海和海洋區(qū)及其資源的綜合管理及可持續(xù)發(fā)展。這種機(jī)制應(yīng)在適當(dāng)情況下包括與學(xué)術(shù)部門和私人部門、非政府組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、資源用戶團(tuán)體和土著人民參加?！痹诋?dāng)前我國(guó)海洋條塊管理存在諸多問(wèn)題和弊端的前提下，成立一個(gè)區(qū)域性海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，授予其一定的海洋事務(wù)決策權(quán)和管理區(qū)域海洋的各項(xiàng)職能是十分重要的。這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)不違背國(guó)家法律和地方法規(guī)，可以以委員會(huì)的形式建立，委員會(huì)成員應(yīng)囊括國(guó)家海洋主管部門、地方政府、相關(guān)企業(yè)、科研單位、民間組織、普通民眾等在內(nèi)的眾多利益相關(guān)者，代表最廣大人民的根本利益，使各方面的聲音得以最大程度的考慮。委員會(huì)的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各主體間的關(guān)系，達(dá)成一致的海洋開(kāi)發(fā)和利用意見(jiàn)，制定一致的海洋區(qū)域規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃；研究制定針對(duì)區(qū)域利益問(wèn)題的各項(xiàng)政策[14]?？梢圆扇f(xié)商方式處理各項(xiàng)事務(wù)，既避免了各部門間產(chǎn)生的利益沖突，又使廣大人民群眾享有參與海洋管理事務(wù)的權(quán)利。區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)委員會(huì)內(nèi)各主體相互合作，共同管理自己的區(qū)域，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋管理更好的發(fā)展。

3.1.2 實(shí)施有效的區(qū)域海洋管理合作制度

就合作制度來(lái)講，會(huì)議協(xié)調(diào)制度可以發(fā)揮其自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，作為區(qū)域海洋管理中經(jīng)常使用的各主體間的協(xié)調(diào)和合作手段。會(huì)議協(xié)調(diào)制度既要包括“務(wù)虛會(huì)”，也包括“務(wù)實(shí)會(huì)”。務(wù)虛會(huì)主要針對(duì)的是重大事項(xiàng)“事前評(píng)價(jià)”，應(yīng)由一些海洋科技人才、管理學(xué)家、企業(yè)家組成對(duì)區(qū)域內(nèi)涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)的重大工程進(jìn)行事先評(píng)估和審議[15]，對(duì)政府部門所作出的各項(xiàng)涉海重大決策的正確性和有效性提出專業(yè)性評(píng)價(jià)，提出不同角度的建設(shè)性意見(jiàn)和建議，對(duì)可能發(fā)生的影響區(qū)域生態(tài)的行為作出適當(dāng)?shù)氖虑翱刂疲瑥亩ㄟ^(guò)這種方式共同參與到海洋決策和海洋管理事務(wù)中來(lái)。而務(wù)實(shí)會(huì)則可以針對(duì)重大海洋問(wèn)題的“事后應(yīng)急”，通過(guò)“省、部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)”、“書記、市長(zhǎng)協(xié)調(diào)會(huì)”等一系列方式，針對(duì)區(qū)域海洋內(nèi)重大安全責(zé)任事故、安全隱患、資源浪費(fèi)等一系列跨界問(wèn)題，由一個(gè)涉及多領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同參與的聯(lián)席會(huì)的形式，進(jìn)行協(xié)商與溝通合作，作出最后的解決策略和方案。

3.2 完善區(qū)域海洋管理中的科技服務(wù)

利用先進(jìn)的海洋科技對(duì)區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，能夠?yàn)閰^(qū)域海洋管理者提供各項(xiàng)及時(shí)的區(qū)域海洋信息和生態(tài)信息，為其做出正確的區(qū)域海洋決策提供服務(wù)。可以將當(dāng)前先進(jìn)的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)技術(shù)、海洋環(huán)境預(yù)報(bào)技術(shù)、海洋災(zāi)害預(yù)警信息技術(shù)和海洋數(shù)據(jù)共享技術(shù)運(yùn)用到區(qū)域海洋管理中來(lái)，增強(qiáng)對(duì)先進(jìn)科技的使用程度。在海洋科技的使用中，可以通過(guò)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)技術(shù)對(duì)區(qū)域內(nèi)海水水質(zhì)、江河入海污染量、陸源入海排污量等數(shù)據(jù)進(jìn)行觀察監(jiān)測(cè)及分析處理，實(shí)時(shí)監(jiān)控區(qū)域內(nèi)的污染情況；通過(guò)海洋環(huán)境預(yù)報(bào)技術(shù)及時(shí)預(yù)報(bào)區(qū)域內(nèi)海洋天氣、潮汐、海文、海浪情況，形成各項(xiàng)具體指標(biāo)和數(shù)據(jù)，為區(qū)域海洋管理提供及時(shí)的區(qū)域海洋海域詳情；通過(guò)海洋災(zāi)害預(yù)警信息技術(shù)對(duì)區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的風(fēng)暴潮、海浪、海嘯、海冰等自然災(zāi)害進(jìn)行及時(shí)預(yù)警和通告，便于區(qū)域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的海洋應(yīng)急管理；還可以通過(guò)海洋數(shù)據(jù)共享技術(shù)與區(qū)域內(nèi)的公眾、企業(yè)、非政府組織等團(tuán)體共享區(qū)域海洋的水文數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)和海洋生物數(shù)據(jù)等各項(xiàng)數(shù)據(jù)訊息，便于區(qū)域海洋管理的各種主體能夠及時(shí)掌握整個(gè)海洋區(qū)域的各種詳實(shí)信息，保障其對(duì)海洋享有基本的知情權(quán)。各項(xiàng)海洋技術(shù)共同形成一個(gè)覆蓋整個(gè)海洋區(qū)域的科技網(wǎng)絡(luò)，為提高區(qū)域海洋管理能力奠定科技基礎(chǔ)。應(yīng)不斷加大對(duì)海洋科技使用的投入，在區(qū)域內(nèi)各行政主體加強(qiáng)協(xié)商，根據(jù)各主體實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀確立各自應(yīng)投入的比例，更好地為區(qū)域海洋管理服務(wù)。

3.3 加強(qiáng)區(qū)域海洋法律法規(guī)建設(shè)

3.3.1 加快制定區(qū)域海洋領(lǐng)域的權(quán)威性法律

近十余年，針對(duì)行業(yè)管理存在的諸多問(wèn)題和矛盾沖突，區(qū)域海洋管理發(fā)展迅速，但是這種新型的管理方式缺乏一部權(quán)威的法律條文作為支撐，多是眾多學(xué)者在理論上的闡述，沒(méi)有從法律依據(jù)上對(duì)問(wèn)題和矛盾進(jìn)行集中整治。因此，盡快制定一部權(quán)威的區(qū)域海洋綱領(lǐng)性法律顯得尤為重要。這部法律應(yīng)該是能夠統(tǒng)籌各海洋區(qū)域管理部門行動(dòng)、各海洋區(qū)域產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、各海洋區(qū)域資源利用、各海洋區(qū)域環(huán)境保護(hù)，從而保證我國(guó)海洋區(qū)域管理健康、持續(xù)、高效發(fā)展的綱領(lǐng)性文件[16]。

3.3.2 加快區(qū)域性海洋法律法規(guī)的制定步伐

從各海域的具體實(shí)際出發(fā)，應(yīng)在一部總體性權(quán)威法律的帶動(dòng)下，針對(duì)各區(qū)域不同的資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境制定區(qū)域性法律法規(guī)，比如針對(duì)環(huán)渤海區(qū)域的海岸帶保護(hù)法、濕地保護(hù)法等。由于區(qū)域性海洋法律法規(guī)對(duì)沿海人民的日常生活和促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各部門的協(xié)調(diào)整合都能發(fā)揮重要作用，所以要加快區(qū)域性海洋法規(guī)的制定步伐，在細(xì)節(jié)上盡快予以完善。

3.4 完善區(qū)域海洋人才共享機(jī)制

3.4.1 完善區(qū)域內(nèi)海洋人才共享機(jī)制

當(dāng)前海洋人才廣泛存在于海洋高校、科研機(jī)構(gòu)中，而區(qū)域內(nèi)的政府和涉海企業(yè)作為用人主體，對(duì)海洋人才的需求日益增加，導(dǎo)致了在區(qū)域海洋管理中人才的供需不平衡。所以要完善區(qū)域內(nèi)海洋人才共享體制，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)政府與海洋高校和科研機(jī)構(gòu)之間、涉海企業(yè)與海洋高校和科研機(jī)構(gòu)之間、海洋高校與科研機(jī)構(gòu)之間的人才共享，促進(jìn)優(yōu)秀的海洋管理人才、科研人才之間的交流與合作，可以采用委托共享、借用共享或項(xiàng)目式共享的方式，讓諸多海洋人才享有施展才能的空間，從學(xué)校走向社會(huì)，在增強(qiáng)海洋人才實(shí)踐能力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人才的區(qū)域內(nèi)共享。

3.4.2 健全區(qū)域間海洋人才共享機(jī)制

由于各海洋區(qū)域的發(fā)展程度不同，要推進(jìn)各海洋區(qū)域相互間的海洋人才共享，引導(dǎo)海洋人才的跨區(qū)域合理流動(dòng)。其中建立跨區(qū)域一體化的海洋人才中介市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)人才共享的關(guān)鍵[17]。在這個(gè)中介市場(chǎng)中，要實(shí)現(xiàn)各種海洋人才要素的合理流動(dòng)，特別是管理要素和科技要素的快速流動(dòng)，從海洋人才資源豐富的區(qū)域流動(dòng)到匱乏的區(qū)域，切實(shí)保障各個(gè)區(qū)域的海洋科技實(shí)力的增強(qiáng)和海洋管理水平的提高。

3.5 加強(qiáng)區(qū)域海洋管理中的公民參與

3.5.1 各級(jí)海洋管理部門對(duì)公民參與區(qū)域海洋管理提高認(rèn)識(shí)，積極引導(dǎo)

當(dāng)前由于受傳統(tǒng)海洋管理的影響，在區(qū)域海洋管理中普遍存在不重視公民意愿、忽視群眾訴求的錯(cuò)誤現(xiàn)象。對(duì)此，各級(jí)海洋管理部門要重視群眾在區(qū)域海洋管理中的意愿和訴求，改變傳統(tǒng)海洋管理中的落后思想，樹立區(qū)域海洋管理正確的民主意識(shí)和公民觀念，對(duì)公民參與區(qū)域海洋管理采取積極引導(dǎo)的正確態(tài)度，讓沿海地區(qū)群眾真正參與到海洋政策制定、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列區(qū)域海洋管理活動(dòng)中來(lái)。

3.5.2 完善公民參與區(qū)域海洋管理制度建設(shè)

首先，要加強(qiáng)公民參與的長(zhǎng)效化制度建設(shè)，設(shè)立固定長(zhǎng)效的區(qū)域海洋管理部門（委員會(huì)），使群眾在其中占有一定的比例，在相關(guān)政策討論和管理方式上反映人民的訴求。其次，完善管理信息的透明化制度，實(shí)施區(qū)域海洋管理政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)固定的區(qū)域海洋信息公開(kāi)欄、公開(kāi)網(wǎng)站等形式，讓公眾能夠及時(shí)看到關(guān)于區(qū)域海洋管理的相關(guān)進(jìn)展。最后，加強(qiáng)區(qū)域海洋管理互動(dòng)化制度建設(shè)，建立起涉海政府部門與公民良性互動(dòng)的公眾參與機(jī)制?？梢猿浞謱⒃诋?dāng)前政府行政管理中廣泛采用的座談會(huì)、書面征求意見(jiàn)、列席和旁聽(tīng)、公民討論、專家咨詢和論證等方式運(yùn)用到區(qū)域海洋管理中來(lái)，廣泛吸收公眾對(duì)區(qū)域海洋管理的意見(jiàn)和建議，以達(dá)到上下互動(dòng)、順暢溝通的目的[18]。

3.5.3 加強(qiáng)公民教育，提高公民參與區(qū)域海洋管理的能力

公民能否合法、合理、有序地參與區(qū)域海洋管理的各項(xiàng)事務(wù)，自身的能力和素質(zhì)至關(guān)重要。如果沒(méi)有正確的海洋資源環(huán)境保護(hù)意識(shí)，沒(méi)有一定的海洋知識(shí)素養(yǎng)和知識(shí)水平，也就不了解相關(guān)區(qū)域海洋管理政策同自身的利益相關(guān)性之間的聯(lián)系，缺乏了自覺(jué)維護(hù)政策有效實(shí)行的動(dòng)力[19]。所以要加強(qiáng)對(duì)公民海洋基本理論以及人海關(guān)系和諧等知識(shí)的普及和教育，加強(qiáng)對(duì)公民區(qū)域海洋管理相關(guān)政策措施的宣傳，尤其是強(qiáng)化對(duì)海洋資源環(huán)境的憂患意識(shí)以及海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展意識(shí)的普及，讓公眾在自身素質(zhì)提高的基礎(chǔ)上增強(qiáng)對(duì)區(qū)域海洋管理事務(wù)管理的能力和積極性。

4 結(jié)語(yǔ)

區(qū)域海洋管理作為一種全新的海洋管理形式，因其以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，注重海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并重、資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)維護(hù)并存，已經(jīng)得到了許多學(xué)者的認(rèn)可，在我國(guó)海洋管理實(shí)踐中已經(jīng)得以初步適用。但由于諸多原因的影響，我國(guó)區(qū)域海洋管理在理論建構(gòu)和具體實(shí)踐中都落后于世界發(fā)達(dá)沿海國(guó)家。希望能通過(guò)對(duì)我國(guó)區(qū)域海洋管理發(fā)展的思考，分析我國(guó)區(qū)域海洋管理的現(xiàn)狀、問(wèn)題，提出對(duì)策和措施，真正能夠?qū)Υ龠M(jìn)我國(guó)區(qū)域海洋管理的發(fā)展起到一點(diǎn)借鑒作用，在完善區(qū)域海洋管理的同時(shí)實(shí)現(xiàn)我國(guó)藍(lán)色海洋經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

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2012-03-09