環(huán)境稅與環(huán)保制度的協(xié)調(diào)

何錦前

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871）

環(huán)境稅與環(huán)保制度的協(xié)調(diào)

何錦前

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871）

排污費(fèi)改革為環(huán)境稅是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大課題，環(huán)境稅開征必須充分協(xié)調(diào)好與環(huán)境保護(hù)制度之間的關(guān)系。為協(xié)調(diào)與環(huán)境污染總量控制等環(huán)境行政管控制度的關(guān)系，應(yīng)注重加強(qiáng)環(huán)境稅的合作征管和聯(lián)合執(zhí)法，為行政管控提供較為順暢的信息機(jī)制。為協(xié)調(diào)與排污權(quán)交易等環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系，應(yīng)加強(qiáng)成本效益分析，妥善分配部門間權(quán)力與利益，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況處理好地區(qū)發(fā)展和結(jié)構(gòu)性配置等問題。

環(huán)境稅；排污費(fèi)；環(huán)保制度；總量控制；排污權(quán)交易

1 環(huán)境稅與環(huán)境保護(hù)制度

1.1 世界工業(yè)化進(jìn)程中的環(huán)境稅與環(huán)境保護(hù)

對(duì)于有著悠久歷史的稅收制度而言，環(huán)境稅是非常年輕的新成員。從環(huán)境稅概念的提出到目前相當(dāng)多的工業(yè)化國家開征環(huán)境稅，也不過短短的90余年。庇古最早提出了環(huán)境稅的初步理論，環(huán)境稅也因此往往被稱為庇古稅。[1]到后來，圖洛克推動(dòng)了學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境稅的進(jìn)一步關(guān)注和討論[2]，皮爾斯等人明確提出環(huán)境稅的“雙重紅利”假說后[3]，環(huán)境稅研究逐步進(jìn)入了高潮階段并推動(dòng)了立法實(shí)踐。法國是最早進(jìn)行環(huán)境稅（費(fèi)）立法的國家之一，并從1990年以來不斷完善立法。通過“1999年度財(cái)政預(yù)算法案”，法國建立了“污染活動(dòng)一般稅”制度。現(xiàn)在，美國、德國、日本等許多工業(yè)化國家都已先后推動(dòng)環(huán)境稅立法。

環(huán)境稅的出現(xiàn)，也象征著稅收制度發(fā)生了根本轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化早期階段，稅收制度往往關(guān)注工業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出總量，為此而制定的差別稅率和稅收優(yōu)惠政策，為推動(dòng)各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。然而，工業(yè)化的一個(gè)巨大代價(jià)就是破壞環(huán)境、損害生態(tài)，稅收制度也可以說是“為虎作倀”，這一點(diǎn)也不能否認(rèn)。在反思工業(yè)化發(fā)展模式和現(xiàn)代化范式的基礎(chǔ)上，各國開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)，環(huán)境稅正是在這樣的歷史背景下出場(chǎng)的。環(huán)境稅的出現(xiàn)，肩負(fù)著扭轉(zhuǎn)稅制消極導(dǎo)向、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的歷史使命。

1.2 我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的環(huán)境稅與環(huán)境保護(hù)

在中國，改革開放帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日新月異，也帶來了環(huán)境污染的嚴(yán)重后果。因此，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就成為了當(dāng)務(wù)之急。環(huán)境保護(hù)制度中的排污費(fèi)被一再強(qiáng)調(diào)應(yīng)盡快改革。近年來，人們更加認(rèn)識(shí)到，為了根除現(xiàn)行排污費(fèi)制度的痼疾、大力推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，排污費(fèi)亟待改革為環(huán)境稅?！笆濉币?guī)劃綱要明確指出，要積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，開征環(huán)境保護(hù)稅。

學(xué)術(shù)界對(duì)排污費(fèi)改革為環(huán)境稅的問題多有討論，當(dāng)然，更多研究是從排污費(fèi)如何改革為環(huán)境稅的角度進(jìn)行分析的。對(duì)此，有些學(xué)者指出，應(yīng)充分重視環(huán)境稅立法與現(xiàn)行環(huán)保制度如何更好地協(xié)調(diào)的問題，這是非常有道理的。排污費(fèi)改革為環(huán)境稅，在一定程度上是傳統(tǒng)的環(huán)保制度“跳槽”到稅收制度中來，涉及的體制機(jī)制轉(zhuǎn)換和權(quán)力利益分配問題均極為復(fù)雜，[4]因此，制度協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

2 環(huán)境稅與環(huán)境行政管制的協(xié)調(diào)：以污染總量控制為例

行政管制制度是環(huán)保制度中最傳統(tǒng)、最主要的組成部分。在我國，環(huán)境行政管制制度主要包括環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制度、污染總量控制制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)評(píng)制度、排污許可制度、區(qū)域限批和流域限批制度等具體制度?，F(xiàn)以污染總量控制制度為例，對(duì)環(huán)境稅與環(huán)境行政管控制度的協(xié)調(diào)問題展開分析。

2.1 環(huán)境稅與污染總量控制的矛盾

總量控制制度發(fā)揮作用的前提是，政府掌握了所轄地域各相關(guān)單位的污染物排放情況，并能在此基礎(chǔ)上結(jié)合本地自然環(huán)境稟賦等多方面因素，科學(xué)評(píng)估本地區(qū)應(yīng)設(shè)定的污染物排放總量。不過，排污信息和其他相關(guān)信息是典型的“碎片化信息”[5]，政府所能掌握的信息永遠(yuǎn)是不完備且無法完全解決的，只不過在不同政府部門間的不完備程度存在差異而已。環(huán)境稅開征前，環(huán)保部門通過環(huán)境監(jiān)測(cè)和排污費(fèi)征收等可以掌握相關(guān)信息，而環(huán)境稅開征后，如果環(huán)保部門不能參與稅收征管，則將面臨信息缺失的問題，“有時(shí)甚至無法得知整個(gè)行業(yè)的污染總量”[6]，對(duì)總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是不利的。對(duì)征稅機(jī)關(guān)來說，它可以根據(jù)污染物排放的社會(huì)邊際成本曲線或社會(huì)平均削減成本來設(shè)定稅率，對(duì)詳細(xì)了解所有污染者的準(zhǔn)確信息則往往缺乏積極性。

除了信息機(jī)制上的問題，環(huán)境稅和環(huán)境污染總量控制制度可能會(huì)存在制度機(jī)理上的矛盾。作為典型的庇古稅，環(huán)境稅的基本邏輯是將環(huán)境污染的外部性成本內(nèi)化為排污者的內(nèi)在成本，以高稅率、低稅率以及稅收優(yōu)惠等稅收工具提供正反方向的經(jīng)濟(jì)刺激，促使排污者控制和減少污染物排放。環(huán)境稅政策制定者和執(zhí)法者可能傾向于以高稅率或累進(jìn)稅率等方式寓禁于征，注重引導(dǎo)排污者的主動(dòng)性。而環(huán)境總量控制的制度機(jī)理則側(cè)重于行政計(jì)劃和命令控制?？梢栽O(shè)想，過重的環(huán)境稅負(fù)和環(huán)境總量控制所施加的行政負(fù)擔(dān)相疊加，可能加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，引起其對(duì)環(huán)境稅或環(huán)境總量控制措施的消極應(yīng)對(duì)行為，[7]也可能導(dǎo)致環(huán)境稅和環(huán)境總量控制措施之間制度功用的相互抵消。

2.2 環(huán)境稅與污染總量控制的協(xié)調(diào)

考慮到上述問題，在環(huán)境稅立法過程中就必須有針對(duì)性地加強(qiáng)具體制度設(shè)計(jì)?？偟膩碚f，要注重環(huán)境稅和環(huán)境污染總量控制制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，要么兩者同步改革，要么以現(xiàn)行環(huán)境污染總量控制制度為參照，要求環(huán)境稅的制度設(shè)計(jì)主動(dòng)加以銜接，確保相關(guān)制度之間融洽協(xié)調(diào)。具體來說有三點(diǎn)非常重要：第一，環(huán)境稅征管制度不宜完全撇開環(huán)保部門，應(yīng)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)稅務(wù)部門和環(huán)保部門之間的信息共享，在稅收征管上，甚至可以采取“環(huán)保核定、稅務(wù)征收”的模式；第二，應(yīng)明確要求排污者向稅務(wù)和環(huán)保部門履行排污申報(bào)法律義務(wù)，向環(huán)保部門申報(bào)排污信息的義務(wù)不得因排污費(fèi)改為環(huán)境稅而免除；第三，應(yīng)銜接好稅收激勵(lì)機(jī)制和行政管控機(jī)制，其中，可以明確排污者在納稅和行政處罰之間是否有一定的選擇權(quán)，以減少規(guī)則的不確定性，提高排污者主動(dòng)減排的積極性，以最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的環(huán)保效益。

3 環(huán)境稅與環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的協(xié)調(diào)：以排污權(quán)交易為例

我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度包括排污費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度、綠色信貸制度、綠色證券制度、押金制度等具體制度。排污收費(fèi)制度應(yīng)當(dāng)是環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度中最為重要的部分，它與其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度、環(huán)境行政制度之間存在諸多沖突之處，這也是排污費(fèi)亟待改革為環(huán)境稅的重要原因。除排污費(fèi)制度外，排污權(quán)交易制度也是非常重要并大有發(fā)展空間的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度。以下以排污權(quán)交易制度為例來討論環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度與環(huán)境稅的協(xié)調(diào)問題。

3.1 環(huán)境稅與排污權(quán)交易的矛盾

從制度機(jī)理來看，環(huán)境稅和排污權(quán)交易制度既有相同之處，也存在很大不同：相同的地方在于兩者都充分利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)；不同之處在于，環(huán)境稅立基于庇古稅理論所支持的環(huán)境外部性成本內(nèi)部化的機(jī)理，而排污權(quán)交易制度則立基于科斯原理所提倡的產(chǎn)權(quán)界定基礎(chǔ)上的市場(chǎng)邏輯。排污權(quán)交易制度意味著排污者可以通過購買的方式而獲得一定的環(huán)境產(chǎn)權(quán)，在一定程度上可以適用私權(quán)保護(hù)的原理，而環(huán)境稅并未賦予納稅人環(huán)境產(chǎn)權(quán)，它意味著對(duì)“環(huán)境公共產(chǎn)權(quán)”或“國家所有權(quán)”的保護(hù)。這也就直接決定了兩者的定價(jià)機(jī)制——排污權(quán)交易當(dāng)事人購買環(huán)境產(chǎn)權(quán)的價(jià)格是以“準(zhǔn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的方式形成的，而環(huán)境稅稅率則是由國家立法機(jī)關(guān)或征稅機(jī)關(guān)確定的，兩種定價(jià)機(jī)制不同。環(huán)境稅的開征，就必須要考慮環(huán)境稅稅率和排污權(quán)交易定價(jià)兩者之間的關(guān)系問題。如果環(huán)境稅和排污權(quán)交易可以由排污者任意選擇，那么，同一排污情況下，稅率和排污權(quán)交易價(jià)格高低將直接影響排污者的選擇，也就影響環(huán)境稅的效果。

排污權(quán)交易的前提是排污權(quán)必須得到法律確認(rèn)，也就是進(jìn)行排污權(quán)的初始分配，排污權(quán)的初始分配可以有三種形式：無償分配、拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)。[8]采取何種方式確定排污權(quán)初始分配，也直接影響環(huán)境稅的效果，甚至決定環(huán)境稅開征有無必要性。例如，企業(yè)經(jīng)排污權(quán)交易獲得的額定排污量已經(jīng)給付了對(duì)價(jià)，是否還要繳納環(huán)境稅、需要納稅多少等問題都需要慎重考慮。即便初始分配排污權(quán)的問題解決好，排污主體之間進(jìn)行的富余排污權(quán)指標(biāo)交易可能產(chǎn)生環(huán)境稅的減免退問題，還可能導(dǎo)致地區(qū)之間稅源轉(zhuǎn)移的問題，都需要進(jìn)行通盤考慮。

3.2 環(huán)境稅與排污權(quán)交易的協(xié)調(diào)

就目前來說，排污權(quán)交易尚處于試點(diǎn)階段，制度并未完全定型。鑒于此，筆者認(rèn)為，排污權(quán)交易制度與環(huán)境稅制度的建立都應(yīng)為對(duì)方留下空間，并著重注意三個(gè)方面的問題。第一，環(huán)境稅稅率和排污權(quán)交易價(jià)格的確定，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分、周詳而審慎的成本效益分析，排污權(quán)交易價(jià)格實(shí)際上并非完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的價(jià)格，對(duì)其進(jìn)行成本效益分析仍然是必要的。理論上來說，排污權(quán)交易價(jià)格可以為環(huán)境稅稅率的確定起到很好的參考作用，不過，當(dāng)前排污權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制中往往有很多政府干預(yù)的因素，導(dǎo)致排污權(quán)交易價(jià)格不合理，因此，環(huán)境稅開征后，其稅率確定應(yīng)對(duì)排污權(quán)交易價(jià)格進(jìn)行客觀審慎的評(píng)價(jià)。第二，應(yīng)妥善處理好環(huán)境保護(hù)部門和財(cái)稅部門的權(quán)力和利益分配關(guān)系。環(huán)保部門一直以來在經(jīng)濟(jì)上依賴于排污費(fèi)，如果環(huán)境稅收入全部收歸國庫，環(huán)保部門不能像目前這樣支配排污費(fèi)的使用，那么，一定要在財(cái)政機(jī)制上確保環(huán)保部門的基本利益，否則，排污權(quán)交易制度很可能會(huì)因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)而變形走樣。第三，對(duì)于污染排放總量，應(yīng)合理劃定其中用于排污權(quán)交易的部分和征收環(huán)境稅的部分，用于排污權(quán)交易的部分過多，可能導(dǎo)致交易價(jià)格低于合理的水平，由此侵蝕了稅源；用于征收環(huán)境稅的部分過多，則可能導(dǎo)致排污權(quán)交易價(jià)格過高，妨礙排污權(quán)交易制度發(fā)揮其作用。

4 結(jié)語

從上可知，排污費(fèi)改為環(huán)境稅，必須充分考慮同環(huán)境污染總量控制制度、排污權(quán)交易制度的協(xié)調(diào)問題，除此以外，環(huán)境稅與環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、排污許可制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度、綠色信貸制度等諸多環(huán)境保護(hù)制度之間的協(xié)調(diào)也是非常重要的，均應(yīng)在立法中加以考量。環(huán)境稅和環(huán)保制度都不可能完美無缺，都應(yīng)積極加以調(diào)整改進(jìn)，互相配合，形成制度合力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的加快，環(huán)境稅的征稅范圍將會(huì)超出當(dāng)前排污費(fèi)的收費(fèi)范圍，必然將更多環(huán)境污染行為納入稅法規(guī)制的范圍。由此來看，環(huán)境稅和環(huán)保制度的協(xié)調(diào)，將是一項(xiàng)長期的任務(wù)。

就環(huán)境稅立法而言，應(yīng)當(dāng)在稅率確定、信息共享、部門合作征管與聯(lián)合執(zhí)法等方面有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)環(huán)境稅和環(huán)境保護(hù)制度之間的協(xié)調(diào)配合。就環(huán)境保護(hù)制度而言，應(yīng)針對(duì)排污費(fèi)“跳槽”到稅收制度去的必然趨勢(shì)，提前就相關(guān)制度變革做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，適當(dāng)調(diào)整并減少行政管控，建立與財(cái)稅部門的信息共享機(jī)制，推動(dòng)排污權(quán)交易試點(diǎn)和環(huán)境稅試點(diǎn)的交叉試驗(yàn)，為排污權(quán)交易全面推開和環(huán)境稅開征積累制度經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，從頂層設(shè)計(jì)的角度來看，也應(yīng)當(dāng)為環(huán)保部門提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障基礎(chǔ)，為其解決后顧之憂，并進(jìn)一步梳理稅收制度和環(huán)保制度的理念、宗旨和具體規(guī)則的協(xié)調(diào)問題。

[1]ARTHUR CECIL PIGOU.The Economics of Welfare[M].London：Macmillan and Co.,Ltd.,1920：372

[2]TULLOCK G..Excess Benefit[J].Water Resources,1967,3(2)：643-644.

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Coordination of Environmental Taxation and Environmental Protection System

He Jinqian
(School of Law,Peking University,Beijing 100871,China)

The transformation from pollution charge to environmental taxation is the great topic in the field of environmental protection.In order to coordinate environmental taxation and pollution gross control system,the cooperative assessment and joint administration of law should be strengthened to provide smooth information mechanism for gross control system.In order to coordinate environmental taxation and pollution rights trading,the legislators should pay more attention to cost-benefit analysis on tax rate and trading price,and deal with other problems including regional development and structural collocation.

environmental taxation;pollution charge;environmental protection system;gross control

D922.229

A

1008-813X（2012）04-0037-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.011

2012-06-06

中國法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究重大課題《經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律問題研究》（CLS[2011]A02）

何錦前（1979-），男，湖南寧鄉(xiāng)人，北京大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)博士生在讀，講師，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅法學(xué)、環(huán)境法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。