中國自然保護(hù)區(qū)管理面臨的問題及對(duì)策選擇

王連龍

（中國環(huán)境管理干部學(xué)院，河北秦皇島066004）

中國自然保護(hù)區(qū)管理面臨的問題及對(duì)策選擇

王連龍

（中國環(huán)境管理干部學(xué)院，河北秦皇島066004）

中國已經(jīng)初步形成了布局較為合理、類型較為齊全的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。但自然保護(hù)區(qū)管理面臨一系列問題,如管理體制本身的弊端，資金缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后、缺乏，科研工作相當(dāng)薄弱等，需要采取改革管理體制、加強(qiáng)參與式管理、扶持社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)管、保障保護(hù)區(qū)資金投入等措施，促進(jìn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

自然保護(hù)區(qū)；管理；參與式管理；生物多樣性

建立自然保護(hù)區(qū)是生物多樣性就地保護(hù)的主要措施，已經(jīng)成為保護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)、拯救珍稀瀕危野生動(dòng)植物最有效的手段，是保護(hù)自然資源和自然環(huán)境、維護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。

1 中國自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

1956年10月在廣東省肇慶市建立了由中國科學(xué)院華南植物研究所管理的以保護(hù)森林植被為主要功能的鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，該保護(hù)區(qū)被認(rèn)定為中國的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。此后經(jīng)過50多年的曲折發(fā)展，我國自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)初步形成了布局較為合理、類型較為齊全的網(wǎng)絡(luò)，形成了環(huán)境保護(hù)部門綜合管理與相關(guān)資源主管部門分類專業(yè)管理相結(jié)合的體制。

截至2010年12月，我國共有各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)2588個(gè)，總面積達(dá)1.4944億hm2，約占陸地國土面積的14.9%。中國已經(jīng)有長白山、臥龍、武夷山、神農(nóng)架等28個(gè)自然保護(hù)區(qū)被批準(zhǔn)為世界人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)成員。

圖1 1978-2010年中國保護(hù)區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)

從地理分布上看，總體上西密東疏，聚集性分布，保護(hù)區(qū)面積大于10萬hm2的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量小于全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的6%，但面積卻為全國自然保護(hù)區(qū)的80%，主要分布在青海、西藏、甘肅、新疆等省區(qū)。

從數(shù)量上看，林業(yè)部門分管的保護(hù)區(qū)占全國保護(hù)區(qū)總數(shù)的68%，環(huán)保部門分管的保護(hù)區(qū)占全國保護(hù)區(qū)總數(shù)的13%。

2 中國自然保護(hù)區(qū)管理面臨的問題

由于歷史、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的原因，中國的自然保護(hù)區(qū)管理面臨一系列問題，主要有以下幾點(diǎn)：

2.1 管理體制本身的問題

中國自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)行的管理體制是綜合管理與分部門管理、分類型和分級(jí)管理相結(jié)合，這種獨(dú)特的管理體制源于中國國家政體與自然資源管理系統(tǒng)，并受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響。中國的保護(hù)區(qū)分別由7個(gè)部門管理，每個(gè)部門都有自己的管理體制和經(jīng)費(fèi)來源，出于利益的考慮，各部門均積極建設(shè)與發(fā)展隸屬于本部門的保護(hù)區(qū)，有的甚至與現(xiàn)行的分級(jí)分類管理體制相悖，比如屬于濕地的湖南省東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門管轄，而實(shí)際卻置于林業(yè)部門的管轄之下。

綜合管理部門本應(yīng)該會(huì)同相關(guān)主管部門編制各級(jí)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，但一直未取得進(jìn)展，結(jié)果重復(fù)建設(shè)，各自為政。綜合管理部門一方面缺乏有效的管理措施，又沒有有效的管理手段，另一方面又建立和管理具體的保護(hù)區(qū)，使綜合管理缺乏科學(xué)性和公正性[1]。

我國絕大部分自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位性質(zhì)，但由于日常經(jīng)費(fèi)沒有制度上的保障，大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)不得不走上自養(yǎng)之路，管理與經(jīng)營混于一體，導(dǎo)致了保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要職能的偏離。[2]例如：安徽省自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以事業(yè)單位為主，而幾乎所有的自然保護(hù)區(qū)都建立起了保護(hù)與經(jīng)營混為一體的運(yùn)行機(jī)制。一方面，他們執(zhí)行國家相關(guān)法規(guī)來管理和保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的資源；另一方面，他們對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資源加以利用和經(jīng)營。這種體制上的混亂勢(shì)必會(huì)造成管理上的混亂。[3]

2.2 保護(hù)與開發(fā)的沖突、權(quán)屬?zèng)_突日益突出，與周邊社區(qū)不和諧

目前我國自然保護(hù)區(qū)總面積占陸地國土面積的15%左右，大多保護(hù)區(qū)地處“老少邊窮”地區(qū)，由于其落后的交通和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保護(hù)了大量的生物多樣性。又因其所處“老少邊窮”地區(qū)，各級(jí)地方政府普遍存在著重經(jīng)濟(jì)開發(fā)而忽視自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)象。如在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)開展旅游，甚至不惜對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行功能區(qū)劃調(diào)整。全國已建立的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)因建設(shè)項(xiàng)目而調(diào)整范圍或功能區(qū)劃的達(dá)40多個(gè)。如重慶市為了建設(shè)小南海水電站，長江上游珍稀魚類國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的范圍一調(diào)再調(diào)。

保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)指地理位置毗鄰保護(hù)區(qū)，在生產(chǎn)和生活上受制于自然保護(hù)區(qū)各類資源的社會(huì)群體，一般對(duì)資源的利用方式比較粗放。自然資源是生物多樣性存在的基礎(chǔ)和條件，也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然資源的利用起主導(dǎo)作用。社區(qū)居民對(duì)自然保護(hù)區(qū)資源的利用有著歷史沿革性和客觀要求，但是我國大部分保護(hù)區(qū)是最近20年才建立起來的。建立保護(hù)區(qū)時(shí)土地林地大多已經(jīng)劃歸集體，所以邊界、權(quán)屬?zèng)_突必然成為保護(hù)區(qū)與社區(qū)常見的糾紛。權(quán)佳等[4]調(diào)查了535個(gè)自然保護(hù)區(qū)，結(jié)果顯示,僅有5.98%的保護(hù)區(qū)社區(qū)居民可以經(jīng)常參與保護(hù)區(qū)的管理決策，并能影響保護(hù)區(qū)的決策,7.29%的保護(hù)區(qū)有社區(qū)共管的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施落后或缺乏，科研工作相當(dāng)薄弱

由于我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)一直遵循“搶救式保護(hù)，先劃后建，逐步完善”的原則，大部分保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后甚至缺乏，一部分市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)僅存在于紙上和文件中，無管理機(jī)構(gòu)，無人員，無土地權(quán)屬，甚至連邊界范圍也未劃定?；A(chǔ)設(shè)施方面只有9.72%的保護(hù)區(qū)滿足保護(hù)需要。保護(hù)區(qū)管理人員中專業(yè)技術(shù)人員所占比例普遍很低，大多自然保護(hù)區(qū)未進(jìn)行本底調(diào)查或者調(diào)查不足，這些都嚴(yán)重制約著自然保護(hù)區(qū)管理水平的提高。只有12.34%的保護(hù)區(qū)制定了總體規(guī)劃，12.52%的保護(hù)區(qū)與外部科研機(jī)構(gòu)建立了長期合作，9.72%的保護(hù)區(qū)建立了良好的監(jiān)測和評(píng)價(jià)體系。[4]

2.4 資金短缺

按照我國現(xiàn)行的管理體制，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由省級(jí)相關(guān)部門管理，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)由市級(jí)相關(guān)部門管理。而大部分保護(hù)區(qū)位于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域，地方政府很難保證對(duì)保護(hù)區(qū)的資金投入。資金短缺在很大程度上限制了保護(hù)區(qū)各項(xiàng)工作的開展。

3 對(duì)策選擇

中國自然保護(hù)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展面臨著諸多亟待研究和解決的問題，鑒于此，提出以下對(duì)策建議：

3.1 調(diào)整管理體制

建議環(huán)境保護(hù)部門逐步退出具體的自然保護(hù)區(qū)管理，只負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃等綜合管理的職能。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由國務(wù)院相關(guān)行政部門直接管理，改變目前由地方管理的模式。地方級(jí)別保護(hù)區(qū)由相應(yīng)級(jí)別行政部門主管。明確保護(hù)區(qū)的性質(zhì)，禁止一個(gè)保護(hù)區(qū)存在多個(gè)屬性[1]（比如有的保護(hù)區(qū)內(nèi)有森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等）現(xiàn)象的存在。

3.2 調(diào)整保護(hù)區(qū)結(jié)構(gòu)和空間布局，開展保護(hù)區(qū)本底調(diào)查

在“搶救式”的建立階段，很多保護(hù)區(qū)不是建立在科學(xué)調(diào)查與規(guī)劃的基礎(chǔ)上的，對(duì)于其面積、功能區(qū)劃應(yīng)予以調(diào)整，特別是那些特大型的保護(hù)區(qū)，一味求大只能造成更多的建而不管，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)資源開發(fā)活動(dòng)屢禁不止。在類型上，將河湖、海洋和草原生態(tài)系統(tǒng)及地質(zhì)遺跡、小種群物種的保護(hù)作為新建自然保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)[6]，在地理上，優(yōu)先考慮在中、東部建立小型保護(hù)區(qū)，分階段、分區(qū)域逐步查清各種級(jí)別、各種類型自然保護(hù)區(qū)的本底信息，為科學(xué)決策提供基礎(chǔ)資料。

3.3 加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理

根據(jù)1994年國務(wù)院頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)任何形式的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)是被禁止的，經(jīng)批準(zhǔn)下列項(xiàng)目可在實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行建設(shè)：國家基礎(chǔ)交通建設(shè)工程、清潔能源和水利工程、種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)旅游、促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)社區(qū)發(fā)展且無污染的項(xiàng)目，其他項(xiàng)目一律不準(zhǔn)進(jìn)入保護(hù)區(qū)。[7]

3.4 提高社區(qū)參與程度，扶持社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

保護(hù)與發(fā)展的基本矛盾不能依靠強(qiáng)制性保護(hù)去協(xié)調(diào)和解決，所以應(yīng)實(shí)施社區(qū)參與的形式，在保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)中設(shè)立社區(qū)管理科室負(fù)責(zé)社區(qū)共管的相關(guān)事宜。重視社區(qū)的發(fā)展要求；注重采用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、技術(shù)培訓(xùn)和直接投資等方法，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與自然保護(hù)區(qū)的管理；了解社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)和潛力，采取多種形式幫助社區(qū)，使其成為生物多樣性保護(hù)的共同受益者。

3.5 加大和保證資金投入

將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，按分級(jí)原則納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)所在地財(cái)政轉(zhuǎn)移的支付力度，保證不會(huì)因自然保護(hù)區(qū)的建立而影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平。參照森林生態(tài)補(bǔ)償基金的模式，建立草原、海洋、濕地等重要區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償基金，專門用于保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理[6]。逐步建立起以當(dāng)?shù)卣度霝橹?、自然保護(hù)區(qū)自籌和國內(nèi)外捐助相結(jié)合的投入機(jī)制。

4 結(jié)論

盡管中國的自然保護(hù)區(qū)管理面臨一系列的問題與挑戰(zhàn)，但是通過政府、社會(huì)、保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的不懈努力與創(chuàng)新，一定能規(guī)劃組織好自然資源的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，把保護(hù)區(qū)的人、財(cái)、物諸因素有效地結(jié)合起來，不斷提高生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)三大效益，促進(jìn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)中國乃至世界的生物多樣性保護(hù)作出更大的貢獻(xiàn)。

[1]國家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)司，國家林業(yè)局政策法規(guī)司.中國自然保護(hù)區(qū)立法研究[M].北京：中國林業(yè)出版社，2007.

[2]張永信，郝明亮，于海東.淺析自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀及可持續(xù)發(fā)展建議[J].河北林業(yè)科技，2011（1）：60-62.

[3]王曉輝，劉慧，葛菁.安徽省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展存在問題及對(duì)策建議[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2011，35(4)：92-96.

[4]權(quán)佳，歐陽志云，徐衛(wèi)華，等.中國自然保護(hù)區(qū)管理有效性的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與對(duì)策[J].應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)，2009，20(7)：1739-1746.

[5]余久華，吳麗芳.我國自然保護(hù)區(qū)管理存在的問題與對(duì)策建議[J].生態(tài)學(xué)雜志，2003，22(4)：111-115.

[6]王智，柏成壽，徐網(wǎng)谷，等.我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)[J].環(huán)境保護(hù)，2011(4)：18-20.

[7]蔣明康,賀昭和.涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào),2009，25(1)：101-105.

M anagement Problem s of Natural Reserves in China and Its Countermeasures

Wang Lianlong
(Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066004,China)

Nature reserve network with reasonable layout and entire type has initially formed in China.But nature reserve management is facing a series of problems,such as malpractice of the management system,lack of money,backwardness or shortage of the infrastructures,weak research and so on.In order to solve the problems,some suggestions including reforming the management system,enhancing the participatory management,supporting community economic development,strengthening the environment supervision in project construction in natural reserves,guaranteeing fund investment,etc have been raised up to promote the sustainable development of natural reserves.

natural reserve;management;participatory management;biodiversity

X36

A

1008-813X（2012）04-0019-03

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.006

2012-03-30

王連龍（1978-），男，湖北荊州人，畢業(yè)于北京師范大學(xué)生態(tài)學(xué)專業(yè)，碩士研究生，講師，主要從事生態(tài)保護(hù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)的教學(xué)與研究工作。