淺談新修訂《水土保持法》對(duì)高鐵建設(shè)的要求

王宗鵬

(中鐵工程設(shè)計(jì)咨詢(xún)集團(tuán)有限公司)

自2003年秦沈客運(yùn)專(zhuān)線通車(chē)至今，我國(guó)高速鐵路(簡(jiǎn)稱(chēng):高鐵)建設(shè)正經(jīng)歷著跨越式發(fā)展。高鐵在給人們工作生活帶來(lái)便利的同時(shí)，也不可避免地帶來(lái)了植被破壞、水土流失等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。所以，做好高鐵建設(shè)中的水土保持工作十分必要。特別是2011年3月1日新修訂的《中華人民共和國(guó)水土保持法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng):新水土保持法)開(kāi)始施行以來(lái)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作提出了更為嚴(yán)格的要求。因此，解讀和學(xué)習(xí)新修訂的水土保持法，是更好地服務(wù)于高鐵建設(shè)的迫切要求。

1 前期立項(xiàng)審批階段

1.1 強(qiáng)制要求生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)前須依法編制水土保持方案并取得水行政主管部門(mén)的批復(fù)，否則不得開(kāi)工建設(shè)

新水土保持法第二十五條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。第二十六條規(guī)定:依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。

修訂前的水土保持法未明確要求生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目須編報(bào)水土保持方案。原對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目須編制水土保持方案明確要求的是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十七條:涉及水土保持的建設(shè)項(xiàng)目，還必須有經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意的水土保持方案。

1.2 提出應(yīng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的要求

新水土保持法第二十四條規(guī)定:生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū);無(wú)法避讓的，應(yīng)當(dāng)提高防治標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。

修訂前的水土保持法對(duì)此未涉及。水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)一般與森林保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等地域相重疊。重點(diǎn)治理區(qū)則指自然水土流失較嚴(yán)重、易造成水土流失危害的區(qū)域。

2 水土保持方案后續(xù)設(shè)計(jì)階段

2.1 要求后續(xù)設(shè)計(jì)過(guò)程中，建設(shè)規(guī)模和布線發(fā)生較大變更時(shí)應(yīng)編寫(xiě)變更方案，水土保持措施設(shè)計(jì)發(fā)生變更時(shí)應(yīng)出變更設(shè)計(jì)文件

新水土保持法第二十五條規(guī)定:水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。水土保持方案實(shí)施過(guò)程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

當(dāng)主體工程建設(shè)地點(diǎn)、工程規(guī)模或布局發(fā)生變化時(shí)，水土保持方案及其設(shè)計(jì)文件應(yīng)重新報(bào)批。當(dāng)取土(石、料)場(chǎng)、棄土(石、渣)場(chǎng)、各類(lèi)防護(hù)工程等發(fā)生較大變化時(shí)，應(yīng)編制水土保持工程變更設(shè)計(jì)文件。較大變化的界線為變化幅度20%左右。

2.2 提出在干旱地區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)防止風(fēng)蝕和攔蓄地表徑流

新水土保持法第三十八條規(guī)定:在干旱缺水地區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取防止風(fēng)力侵蝕措施，設(shè)置降水蓄滲設(shè)施，充分利用降水資源。

對(duì)產(chǎn)生徑流的坡面應(yīng)根據(jù)地形條件，采取水平階、水平溝等蓄水工程;對(duì)徑流匯集的坡面應(yīng)根據(jù)地形條件，結(jié)合路基截排水系統(tǒng)，采取水窖、蓄水池、沉沙池等徑流攔蓄工程，用于植被綠化的引水灌溉系統(tǒng)。

3 施工階段

3.1 強(qiáng)制要求建設(shè)單位須自行或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)工作

新水土保持法第四十一條規(guī)定:對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)。

修訂前的水土保持法未對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作提出明確要求，僅水利部2000年第12號(hào)令《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》等部委規(guī)章對(duì)此有要求。如該辦法第十條規(guī)定:有水土流失防治任務(wù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)和管理單位應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)對(duì)水土流失狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并定期向項(xiàng)目所在地縣級(jí)監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告監(jiān)測(cè)成果。水土流失監(jiān)測(cè)工作依據(jù)《關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作的意見(jiàn)》(水利部水保［2009］187號(hào))開(kāi)展。

3.2 要求加強(qiáng)施工過(guò)程中水土保持方案實(shí)施情況的監(jiān)督檢查

新水土保持法第二十九條規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。

水土保持監(jiān)督檢查是由水利部、流域管理機(jī)構(gòu)等水行政主管部門(mén)牽頭組織的，工程現(xiàn)場(chǎng)檢查重點(diǎn)是高鐵全線的取、棄土場(chǎng)防護(hù)措施情況，特別是隧道進(jìn)出口宕渣的攔擋排水措施是否按照“先攔后棄”予以落實(shí)，以及橋梁水中墩施工是否滿足河道行洪要求等。

3.3 要求建設(shè)單位繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)

新水土保持法第三十二條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。

雖然各省市均已出臺(tái)相應(yīng)地補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，但是否應(yīng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)一直存在爭(zhēng)議，尤其是建設(shè)單位?，F(xiàn)已明確要求繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，但是針對(duì)何種土地利用類(lèi)型征收和后期恢復(fù)綠化的面積是否應(yīng)該除去等量化問(wèn)題還亟待解決。

3.4 要求對(duì)清基工程的表層土進(jìn)行綜合利用，設(shè)置臨時(shí)堆土場(chǎng)

新水土保持法第三十八條規(guī)定:對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用，做到土石方挖填平衡。

高鐵項(xiàng)目作為線性工程，戰(zhàn)線長(zhǎng)，跨度大，全線臨時(shí)堆土場(chǎng)相對(duì)較多，選取臨時(shí)堆土場(chǎng)的點(diǎn)位、規(guī)模及施工單位是否能根據(jù)要求征到地，將是表層土能否很好利用的關(guān)鍵。

3.5 要求工程棄渣優(yōu)先綜合利用，若無(wú)法利用，則按照批復(fù)的水土保持方案設(shè)置的棄渣場(chǎng)堆置

新水土保持法第二十八條規(guī)定:依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用;不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專(zhuān)門(mén)存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。

綜合利用方面，隧道開(kāi)挖的宕渣材質(zhì)相對(duì)較好，經(jīng)過(guò)碎石料加工系統(tǒng)后可優(yōu)先作為路基填筑的AB料?？紤]施工時(shí)序無(wú)法完全銜接，需布設(shè)中轉(zhuǎn)料場(chǎng)進(jìn)行中轉(zhuǎn)，并布設(shè)攔擋排水防護(hù)措施。部分宕渣也可被地方政府外運(yùn)利用，用作石材加工、修公路等，但亦需布設(shè)中轉(zhuǎn)料場(chǎng)并采取臨時(shí)防護(hù)。受材質(zhì)或外部條件限制等因素，部分棄渣不能外運(yùn)，就需要堆置在水土保持方案選定的棄渣場(chǎng)。

4 竣工驗(yàn)收階段

強(qiáng)制要求開(kāi)展水土保持設(shè)施的竣工驗(yàn)收工作。

新水土保持法第二十七條規(guī)定:依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用;生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施;水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用。

修訂前的水土保持法僅要求:建設(shè)工程竣工驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)驗(yàn)收水土保持設(shè)施，并有水行政主管部門(mén)參加。

新水土保持法提出必須開(kāi)展水土保持專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收的要求，驗(yàn)收的重點(diǎn)是攔擋工程和綠化。水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)間一般在工程綠化驗(yàn)收后開(kāi)展。

5 違法追責(zé)

新水土保持法增加了處罰手段，提高了處罰力度。增加了滯納金制度、行政代履行制度、查扣違法機(jī)械設(shè)備制度，強(qiáng)化了對(duì)單位、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的違法責(zé)任追究制度等。

新水土保持法顯著提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，加重了違法成本，罰款限額由原來(lái)的一萬(wàn)元提高到了五十萬(wàn)元。對(duì)在水土保持方案確定的專(zhuān)門(mén)存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，按照傾倒數(shù)量可處每立方米十元以上二十元以下的罰款等。