宏觀調(diào)控相機抉擇法律問題思考

□李大毅

( 山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030000)

相機抉擇這一宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要概念，在國家宏觀調(diào)控領(lǐng)域發(fā)揮著不可忽視的作用。實踐中，如何實現(xiàn)職能部門抉擇行為的同步性、有序性和準(zhǔn)確性，成為擺在學(xué)界面前的一大難題。

一、國家宏觀調(diào)控中的“相機抉擇”問題

(一) “相機抉擇”問題的提出。相機抉擇的提出源于經(jīng)濟(jì)運行中的不確定性。實踐中，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展運行總是表現(xiàn)出極大的不確定性。由于經(jīng)濟(jì)周期及來自自然、政治、社會等各方面因素的共同影響，整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在一個復(fù)雜多變的動態(tài)過程當(dāng)中。這具體表現(xiàn)為社會總供給和總需求的不斷變化、各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)難以預(yù)測的起伏漲落，以及全國乃至世界性經(jīng)濟(jì)危機的潛在威脅等[1]。不確定性的出現(xiàn)，一方面不利于國民經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定的發(fā)展，為國家經(jīng)濟(jì)安全帶來了隱患；另一方面也增加了經(jīng)濟(jì)運行的不可控性，給國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控工作的開展帶來了難度。因此要實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)，就不能用靜止的眼光看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在調(diào)控工作中采取一成不變的模式。正是基于這樣的考慮，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在宏觀調(diào)控理論中提出了“相機抉擇”這一概念。

(二)“相機抉擇”的內(nèi)涵與理論意義。“相機抉擇”最早來源于凱恩斯學(xué)派理論[2]。這里所謂“相機”，就是要求國家宏觀調(diào)控主體將經(jīng)濟(jì)運行中的各種不確定性因素納入考慮范圍，并在此基礎(chǔ)上對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來走向做出合理預(yù)測。而接下來的“抉擇”，則要求調(diào)控主體根據(jù)自己對經(jīng)濟(jì)狀況的判斷，有針對性地選擇產(chǎn)業(yè)、價格、財政、金融等不同經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，根據(jù)現(xiàn)實要求靈活采取擴張或緊縮性的經(jīng)濟(jì)、行政手段，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有效的干預(yù)和調(diào)控?！跋鄼C抉擇”最大的理論意義在于其靈活性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性的存在，不同時期的經(jīng)濟(jì)狀況表現(xiàn)出不同的特點，其問題與相應(yīng)的解決方法也各不相同。這客觀上要求作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主體的國家在處理經(jīng)濟(jì)運行中的問題時應(yīng)當(dāng)有所作為。而“相機抉擇”的提出，正為國家發(fā)揮能動作用提供了條件與理論支持。

(三)“相機抉擇”在實踐中的問題。宏觀調(diào)控實踐中，相機抉擇理論由于其本身特點與缺陷，因而也產(chǎn)生了許多問題，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

抉擇具有滯后性。雖然相機抉擇的客觀依據(jù)是現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)狀況，但由于從調(diào)控部門對現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)狀況有一個全面的把握到其在此基礎(chǔ)上做出抉擇、實施調(diào)控，有一個明顯的“時間差”。在這段時間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)運行仍然處在持續(xù)的發(fā)展變化之中，因此很可能出現(xiàn)當(dāng)根據(jù)“抉擇”做出的調(diào)控手段運用于實踐時，其已不再適應(yīng)現(xiàn)實需求的狀況[3]。

抉擇后果難以控制。由于相機抉擇是用不確定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定性，因此其能否起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的作用，取決于是否能夠?qū)ΜF(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有一個準(zhǔn)確的把握與預(yù)測。一旦抉擇主體判斷失誤，在此基礎(chǔ)上采取的一系列調(diào)控措施將起到相反的作用與效果。因此如何確保抉擇最終的結(jié)果也是一項復(fù)雜的課題。

可能造成職能部門對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)。承認(rèn)相機抉擇，就是要賦予政府職能部門在經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的選擇與運用方面相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。而這種對經(jīng)濟(jì)發(fā)展干預(yù)的權(quán)力一旦失去控制，后果將十分嚴(yán)重：一方面會限制市場競爭，不利于經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展；另一方面，也給少數(shù)人濫用手中權(quán)力的“尋租”行為提供了條件和借口，最后只能帶來加劇經(jīng)濟(jì)混亂的后果。

綜合來看，相機抉擇上述幾個方面的問題，都根源于職能部門做出抉擇的隨意性。因此，想要保證相機抉擇的最終效果，就必須對職能部門的抉擇行為進(jìn)行必要的限制與規(guī)范。于是，相機抉擇的法制化問題就此提出。

二、“相機抉擇”法制化分析

(一)“相機抉擇”法制化的必要性。所謂相機抉擇法制化，就是運用法律手段對宏觀調(diào)控中的相機抉擇行為進(jìn)行規(guī)范，將相機抉擇納入法律規(guī)定的范疇。相機抉擇法制化的必要性表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，法制化能夠保證相機抉擇的規(guī)范性與確定性。一旦將相機抉擇納入法制化范疇，就意味著一項“抉擇”的做出，從最初對經(jīng)濟(jì)形勢的判定到最后實際調(diào)控措施的采取，每一個環(huán)節(jié)都必須按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。這樣可以避免出現(xiàn)未經(jīng)科學(xué)論證“拍腦袋”式的決定，保證經(jīng)過“抉擇”之后能夠形成一個規(guī)范與確定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控方案。其次，法制化能夠減少職能部門濫權(quán)與尋租的可能性。對相機抉擇的法制化，從另一種意義上講也是對職能部門權(quán)力的約束和監(jiān)督。將職能部門所掌握的權(quán)力限制在法律規(guī)定的必要范圍之內(nèi)，從而在根本上防止各調(diào)控主體越權(quán)辦事、以權(quán)謀私情況的出現(xiàn)。最后，法制化能夠有效提高相機抉擇的效率和質(zhì)量。通過法律法規(guī)對抉擇做出的條件、程序等方面給予確定指引，明確了調(diào)控主體在做出抉擇時的職權(quán)和責(zé)任，有效節(jié)約了從經(jīng)濟(jì)狀況出現(xiàn)到抉擇做出之間的“反應(yīng)時間”，避免了“采取措施滯后于現(xiàn)實需求”的情況，大大提高了相機抉擇的準(zhǔn)確性，使抉擇真正能夠適應(yīng)現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

(二)“相機抉擇”靈活性與法律規(guī)范穩(wěn)定性之間矛盾的解決。要充分發(fā)揮相機抉擇在實踐中的作用，有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)運行中的不確定性，就必須賦予“抉擇”最大程度的靈活性與自由度。但另一方面，法律規(guī)則是一種確定指引，具有很強的穩(wěn)定性，二者間似乎存在矛盾。法制約束下的相機抉擇是否仍然能夠發(fā)揮其作用？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下三方面看待這一問題：首先，相機抉擇“靈活性”與法律規(guī)范“穩(wěn)定性”都是相對的?！办`活性”僅指確定的調(diào)控主體在其職權(quán)范圍內(nèi)具有靈活選擇的權(quán)力，并非意味著選擇的內(nèi)容、方法和手段可以任意為之，不受任何限制。而法律的穩(wěn)定性也僅表現(xiàn)為規(guī)范一旦確定非經(jīng)法定程序不得隨意更改，而不是不顧現(xiàn)實情況僵化地執(zhí)行法律條文。因此兩者的根本精神是一致的，并不存在不可調(diào)和的矛盾。其次，法律與相機抉擇在宏觀調(diào)控實踐中有各自的優(yōu)勢與不足，可以互為補充。正是因為經(jīng)濟(jì)運行中瞬息萬變的“不確定性”無法通過法律條文予以全部囊括，才需要通過相機抉擇的靈活來進(jìn)行補充性調(diào)整。但當(dāng)相機抉擇由于其任意性而無法對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有效調(diào)整時，又需要法律規(guī)范對其的指引和約束。只有將二者的優(yōu)勢統(tǒng)一起來，才能確保抉擇功能最大限度的發(fā)揮。最后，法律規(guī)定是相機抉擇的效力來源與實施保障。在一個法治社會中，政府職能部門的一切行為都需要經(jīng)過法律授權(quán)才具有正當(dāng)性，其在宏觀調(diào)控中的相機抉擇行為也不例外。法律背后的國家強制力是職能部門做出抉擇后采取的調(diào)控手段得以實施的有力保證。因此，法制化是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控相機抉擇的邏輯起點和必由之路，職能部門的抉擇行為必須在法律的規(guī)范下進(jìn)行。

(三)“相機抉擇”法制化的方法與內(nèi)容。如何實現(xiàn)相機抉擇的法制化？換言之，也就是與相機抉擇有關(guān)的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容？在現(xiàn)實中，法律對宏觀調(diào)控相機抉擇的規(guī)制主要從以下幾個方面展開：首先，是對“抉擇”的主體和范圍做出規(guī)定。即明確哪些機關(guān)和部門有在經(jīng)濟(jì)調(diào)控中進(jìn)行相機抉擇的權(quán)力，指出哪些問題是需要進(jìn)行相機抉擇的“過程性管理”問題，哪些是無需進(jìn)行抉擇的“秩序性管理”問題。[4]避免抉擇時由于部門間權(quán)責(zé)劃分不明確造成的“爭權(quán)奪利”或“推卸責(zé)任”的情況。其次，是對“抉擇”的程度和程序做出規(guī)定。相機抉擇必須把握必要的限度和遵循必要程序，只有整個抉擇過程都嚴(yán)格依照程序規(guī)定辦事，不超越由法律明確予以規(guī)定的必要限度，最后抉擇的效果才能夠保證，否則將造成對市場規(guī)律的過度干涉。再次，是對“抉擇”采取的措施和手段做出規(guī)定。為了將抉擇的結(jié)果落到實處，應(yīng)采取何種必要手段，如何采取這些手段，也不宜對調(diào)控機關(guān)采取完全放任的態(tài)度，而是應(yīng)通過法律規(guī)定予以原則性的統(tǒng)一規(guī)范。最后，是對“抉擇”之后的保障與救濟(jì)做出規(guī)定。法律具有國家強制性，能夠確保經(jīng)抉擇采取的調(diào)控手段得到有效實施。另一方面，由于抉擇而對調(diào)控相對方產(chǎn)生的不利影響也需要通過法律的可訴性進(jìn)行彌補與平衡。

三、“相機抉擇”在宏觀調(diào)控法律實踐中的運用

(一)宏觀調(diào)控法“相機抉擇”問題遵循的一般原則。將相機抉擇運用于宏觀調(diào)控法律實踐當(dāng)中，首先需要根據(jù)相機抉擇的基本特點，確定規(guī)范抉擇展開的一般法律原則。一般來說，在與相機抉擇有關(guān)的立法中所應(yīng)遵循的主要原則包括以下幾點：

有限抉擇原則：首先抉擇的范圍要以調(diào)控部門的職權(quán)為限，不能越權(quán)決定其他部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項。其次是抉擇程度以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展必要為限，嚴(yán)格控制采取調(diào)控手段的程度，避免因為抉擇錯誤給經(jīng)濟(jì)帶來難以挽回的負(fù)面影響。

科學(xué)抉擇原則：相機抉擇必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律為依據(jù)，在獲得準(zhǔn)確可信的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的理論成果，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展運行態(tài)勢得出全面準(zhǔn)確的判斷預(yù)測。再根據(jù)宏觀調(diào)控工作中長期積累的經(jīng)驗，最終決定所采取的具體調(diào)控措施。

審慎抉擇原則：國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控所涉及的問題十分復(fù)雜，這就要求調(diào)控主體在進(jìn)行抉擇前，必須綜合考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況、社會大局、國內(nèi)外形勢等多方面因素謹(jǐn)慎地做出判斷，不可隨意為之。

(二)“相機抉擇”在宏觀調(diào)控法各組成部分中的應(yīng)用。宏觀調(diào)控法是一個復(fù)雜的體系，其主要由產(chǎn)業(yè)立法、價格立法、財政立法、金融立法等幾大部分組成[5]。由于相機抉擇在宏觀調(diào)控工作的每一個組成部分中都起著十分重要的作用，因此與其相關(guān)的立法中也不可避免地涉及到“抉擇”法制化的問題。例如，在產(chǎn)業(yè)調(diào)控中，就需要把握各相關(guān)產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系及其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位，確定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心產(chǎn)業(yè)，并在此基礎(chǔ)上制定的相關(guān)產(chǎn)業(yè)立法及產(chǎn)業(yè)政策，對核心產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性地位以法律形式加以確定，予以優(yōu)先發(fā)展，并對其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益加以平衡，實現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展及國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?？偠灾?，宏觀調(diào)控組成部分在實踐中雖然各自具有不同的焦點與特色，但其基本原理是一致的。因此，在進(jìn)行相機抉擇時應(yīng)當(dāng)對其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能和影響予以足夠關(guān)注。

(三)“相機抉擇”在宏觀調(diào)控法各組成部分間的應(yīng)用。“相機抉擇”也能夠被運用于各宏觀調(diào)控法組成部分之間，在解決其相互關(guān)系問題中發(fā)揮作用。具體來說，就是在上述各種調(diào)控工具中依照實際情況，選擇最為適合的若干種，在法律的指導(dǎo)和規(guī)范下具體進(jìn)行調(diào)控實踐。不同的調(diào)控工具在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到的作用不同，必須正確處理它們之間的關(guān)系，使其完美配合從而收到最佳調(diào)控效果。以財政和金融兩種調(diào)控手段為例，二者都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)中重要的手段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于控制經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與平衡的“兩翼”[6]地位，但由于其在實踐中表現(xiàn)出的特點與實際發(fā)揮的作用不同，因此適用財政調(diào)節(jié)和金融調(diào)節(jié)的情況也并不相同。一般來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定時期對市場機制干擾不大的金融調(diào)節(jié)手段應(yīng)用較多，財政調(diào)節(jié)則僅僅作為輔助手段。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)安全面臨風(fēng)險和挑戰(zhàn)時，僅憑金融調(diào)節(jié)就很難發(fā)揮其作用，必須以財政手段為主將偏離的經(jīng)濟(jì)運行拉回軌道。這就涉及到調(diào)控主體在兩種不同調(diào)控手段中的抉擇問題，而相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律則需要對在不同經(jīng)濟(jì)條件下如何選擇恰當(dāng)?shù)恼{(diào)控手段給予指引和規(guī)范。

四、“相機抉擇”原理對我國宏觀調(diào)控立法的啟示

宏觀調(diào)控法，是經(jīng)濟(jì)法兩大基本組成部分之一。目前，我國宏觀調(diào)控法體系基本規(guī)范框架雖然已初步確立，但無論在立法還是法律運行中，都存在較大的問題和爭議。[7]而其尚待完善的方面之一，便是目前經(jīng)濟(jì)法律體系中缺乏對相機抉擇問題的規(guī)定?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)調(diào)控實踐中存在大量的調(diào)控主體的相機抉擇行為，但與此不相適應(yīng)的是相關(guān)立法中涉及到的內(nèi)容卻存在很多空白，這些都決定了在我國宏觀調(diào)控立法實踐中增加與相機抉擇法制化有關(guān)內(nèi)容具有很強的必要性。

而從以上我國客觀國情及宏觀調(diào)控立法現(xiàn)狀中不難看出，相機抉擇問題的核心在于如何在把握現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，審慎選用各種不同經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。最后，就相機抉擇原理在我國宏觀調(diào)控法律實踐中運用提出以下三點建議：

第一，制定宏觀調(diào)控基本法，以其統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控工作的展開。并在其中明確進(jìn)行宏觀調(diào)控相機抉擇的一般原則，為全國范圍內(nèi)宏觀調(diào)控相機抉擇工作的展開劃定框架。同時，在各宏觀調(diào)控單項法律中進(jìn)一步細(xì)化與相機抉擇有關(guān)的各項規(guī)則，保證將整個國家宏觀調(diào)控工作納入法律的指引和規(guī)范之下。第二，建立和完善宏觀調(diào)控法律責(zé)任制度，明確各調(diào)控機關(guān)和調(diào)控相對人在進(jìn)行抉擇或接受抉擇結(jié)果時的權(quán)力、職責(zé)。同時在此基礎(chǔ)上建立一套完整的監(jiān)督制約機制，一方面使相關(guān)法律責(zé)任能夠落到實處，另一方面也能夠有效避免相關(guān)方因抉擇產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)違法行為。第三，要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控中“軟法”的作用，如地方性法律法規(guī)、部門規(guī)章及“其他規(guī)范性文件”等[8]。由于相機抉擇本身靈活性與多變性的特點，不可能通過級別較高、立法周期較長的法律規(guī)范來調(diào)整，因此實踐中規(guī)范和指引相機抉擇工作的“軟法”同樣值得我們在實踐中予以關(guān)注。

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