論我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律保障機(jī)制的完善

陳寒冰

論我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律保障機(jī)制的完善

陳寒冰

（周口師范學(xué)院 政法系，河南 周口 466001）

我國的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還存在許多問題，如土地產(chǎn)權(quán)不清、土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押方式受限等。這些問題的存在嚴(yán)重阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順暢進(jìn)行。因此，要從明確界定土地產(chǎn)權(quán)主體、規(guī)范對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的管理、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制、明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系幾個(gè)方面著手，建立和完善保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)因

1.農(nóng)村勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的需要。

農(nóng)業(yè)是一個(gè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、受氣候影響大的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，具有投入資金周轉(zhuǎn)慢、投資回報(bào)率不高、比較利益低等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得對(duì)農(nóng)業(yè)的投資難以像工商業(yè)那樣獲得較高收益。[1](p101-103)單純依靠種田不賺錢，除去種子、化肥、農(nóng)藥，收入僅僅能夠維持生活，一些自然條件比較惡劣的貧困地區(qū)甚至連溫飽都不能解決。而城鎮(zhèn)隨著二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能為農(nóng)民提供很多就業(yè)崗位。因此，農(nóng)民傾向于外出務(wù)工賺錢，從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。這時(shí)留在家中的多是年老體衰者，再或者是留守婦女、兒童，這就直接導(dǎo)致勞動(dòng)力的減少，土地?zé)o人耕種。但是法律又限制土地的荒廢，如果允許把土地流轉(zhuǎn)給有勞動(dòng)力的家庭或者其他主體，這些農(nóng)民就可以從土地的束縛中解脫出來，擺脫兩難的困境，走向城鎮(zhèn)務(wù)工賺錢，還可以獲得一筆可觀的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收入，對(duì)于小康社會(huì)的建設(shè)也大有裨益。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整的需求。

近年來，國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量要求也越來越高，為了適應(yīng)這種需求，國家對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式向集約型轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整促使工商業(yè)更為蓬勃發(fā)展，農(nóng)民不愿意依賴土地過活，這就進(jìn)一步加快了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民收入及就業(yè)非農(nóng)化，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)勢(shì)在必然。而且，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科技的重要性，加快了農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣，一批批懂技術(shù)農(nóng)戶愿意大面積承包土地，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加收入。這樣一來，更加推動(dòng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

3.土地規(guī)模經(jīng)營的必然要求。

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，更是土地規(guī)模經(jīng)營的必然要求。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，對(duì)于解放農(nóng)村生產(chǎn)力、改變生產(chǎn)關(guān)系、調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性具有重要意義。然而，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)村土地基本上都是按照人口平均承包，人均土地面積很小，而且呈團(tuán)塊分割，這種土地規(guī)模過小的狀況往往不能充分發(fā)揮種田能手的勞動(dòng)能力，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，造成了勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)。[2](p305-308)同時(shí)，那些不善于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民又會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營還沒有相應(yīng)的保障機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，分散經(jīng)營、耕作的農(nóng)民應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力相當(dāng)有限，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣十分不利。而在保證農(nóng)民原有承包權(quán)不變的條件下，通過轉(zhuǎn)包、租賃、拍賣等形式開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以使土地向經(jīng)營大戶集中，協(xié)調(diào)勞動(dòng)生產(chǎn)資料、資本和土地三者之間比例。這對(duì)于打破現(xiàn)有土地的均戶制格局,加快農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，攤小畝均經(jīng)營成本,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)是十分有利的。因此，一部分有資金、有技術(shù)的農(nóng)民希望通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)提高勞動(dòng)成產(chǎn)率，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，獲取規(guī)模效益，增加收入。

4.資源優(yōu)化配置的需要。

土地也是一種資源，而且是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要的資源。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，資源的優(yōu)化配置也必然包含土地與其它市場(chǎng)要素之間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置。目前，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段，為了適應(yīng)這一階段的發(fā)展要求，我國開始農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)也逐步成為投資的新領(lǐng)域，一大批有資金、技術(shù)、市場(chǎng)的企業(yè)私營業(yè)主和城鎮(zhèn)職工技術(shù)人員，紛紛到農(nóng)村興辦農(nóng)業(yè)企業(yè)或建設(shè)基地，并投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的矛盾就會(huì)得到逐步解決，進(jìn)而又促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

國家積極鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，還將其納入了《物權(quán)法》的規(guī)定，但是從目前的情況來看，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還很不順暢，存在許多問題。

1.土地產(chǎn)權(quán)不清。

現(xiàn)階段我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，即農(nóng)村土地所有權(quán)主體是集體。但是，這個(gè)“集體”是一個(gè)模糊的主體，到底是指哪一級(jí)。村級(jí)？鄉(xiāng)級(jí)？還是承包者？法律并沒有對(duì)這個(gè)問題做出明確的界定?！睹穹ㄍ▌t》中被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)，而在《土地管理法》被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)。這種差別會(huì)導(dǎo)致理論和法律上的混亂，使土地所有權(quán)處在可能的變動(dòng)之中。同時(shí)，法律并沒有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村民集體和村民小組之間的所有權(quán)邊界進(jìn)行界定,導(dǎo)致集體土地管理上的混亂,也經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級(jí)主體有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定不完善。土地所有權(quán)主體不明確，會(huì)直接導(dǎo)致相關(guān)利益主體在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中爭(zhēng)當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)主體，增加交易成本，這是造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難的主要原因。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定。

《土地承包法》雖然明確規(guī)定各種土地的承包期（比如耕地承包期30年，草地承包期30至50年，林地30至70年），強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，并禁止承包期內(nèi)土地的調(diào)整和承包地的收回。但是，現(xiàn)實(shí)并非如此，農(nóng)村土地調(diào)整頻繁，土地調(diào)整或是因?yàn)槿丝谧兓瘜?dǎo)致人地矛盾突出，或是因?yàn)閲艺魇胀恋兀糠洲r(nóng)民失地，或者是自然災(zāi)害造成土地流失，或者是個(gè)別村干部為了自己的利益將土地出賣后為了安撫失地農(nóng)民重新調(diào)整土地。其中，人口變化是調(diào)整土地的最主要因素。因?yàn)槿丝谧兓{(diào)整土地更為頻繁，很容易侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。有些地方的村干部為了防止農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營權(quán)證書說事，阻礙土地的調(diào)整，甚至想盡各種辦法將農(nóng)民手中的證書騙到自己手中?？傊`法調(diào)整土地的現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)仍處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。

目前，土地流轉(zhuǎn)往往處于無序狀態(tài)，不遵守法定程序，也不履行法定手續(xù)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）許多地方還沒有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息不暢。加上相關(guān)干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)不重視，地方政府不能發(fā)布有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的有效信息，比如土地價(jià)格、土地生產(chǎn)力、流轉(zhuǎn)對(duì)象等。[3](p54-57)因而不能進(jìn)行有效的引導(dǎo)，農(nóng)民得自己尋找流轉(zhuǎn)的對(duì)象。這就影響了土地的流轉(zhuǎn)速度，甚至影響到土地資源的合理配置。對(duì)于流轉(zhuǎn)的另一方主體來說，則很難了解相關(guān)土地的信息，找到符合自己要求的土地。而且，政府也不會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，為以后糾紛的產(chǎn)生埋下隱患，事后又不能提供有效救濟(jì)。另外，相關(guān)費(fèi)用，如轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)的收取不是通過市場(chǎng)機(jī)制形成的，沒有相關(guān)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，主觀隨意性很強(qiáng)。

（2）流轉(zhuǎn)合同很少實(shí)施且不規(guī)范。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要途徑是農(nóng)民之間或者農(nóng)民與村集體之間的流轉(zhuǎn)。而農(nóng)民的教育程度往往偏低，對(duì)于法律也是知之甚少，因此雙方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓往往不采用書面合同的形式，僅憑口頭協(xié)議，更沒有向集體備案的意識(shí)。還有的不了解合同的內(nèi)容就隨意簽字，即使簽訂了書面合同，內(nèi)容也極不規(guī)范，有的甚至不注意保管。這樣一旦出現(xiàn)糾紛，就很難用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（3）行政干預(yù)流轉(zhuǎn)比較嚴(yán)重。原則上說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，轉(zhuǎn)讓合同也應(yīng)該是平等、自愿的基礎(chǔ)上簽訂。但是，目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行政色彩仍然很濃厚。一些干部為了所謂的政績(jī)，以土地?fù)Q經(jīng)濟(jì)，往往超越自己在流轉(zhuǎn)中的職權(quán)，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)、談判權(quán)，強(qiáng)制他們以優(yōu)惠的價(jià)格進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。越權(quán)處理合同的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，甚至不惜犧牲自然環(huán)境，以及農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

（4）土地用途改變。土地流轉(zhuǎn)以后，有的甚至改變土地的用途，在土地上建設(shè)廠房等從事非農(nóng)經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)合同到期后，這些土地很難恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

4.農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度不完善。

依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國家為了公共利益，可以征用集體土地，征用土地的應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，但是實(shí)際上經(jīng)常會(huì)發(fā)生土地被征用而補(bǔ)償卻不到位的現(xiàn)象。具體問題如下：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同征地部門其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，不同地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。甚至同一縣的不同鄉(xiāng)具體補(bǔ)償也不一樣，甚至同一鄉(xiāng)的不同村補(bǔ)償數(shù)額差距也很大。二是征地補(bǔ)償費(fèi)用拖欠問題嚴(yán)重。關(guān)于拖欠征地補(bǔ)償問題有兩個(gè)方面的表現(xiàn)：一方面是用地單位在征地后想法設(shè)法拖欠；另一方面是用地單位將征地費(fèi)用兌現(xiàn)給村委會(huì)后，村委會(huì)干部出于私利以各種理由拖欠。三是安置補(bǔ)償不到位。很多建設(shè)單位在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，根本不考慮安置補(bǔ)償，即使考慮了，也往往采取貨幣的形式進(jìn)行安置補(bǔ)償。這樣一來，被征用土地農(nóng)民的就業(yè)問題還是沒有得到解決，對(duì)于沒有醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障，又沒有專業(yè)技能的農(nóng)民來說是十分嚴(yán)重的。

5.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押方式受限。

為了保障失地農(nóng)民的生活來源，防止因允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而抵押人無力償還債務(wù)，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)農(nóng)民失去土地，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》都對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行了嚴(yán)格限制，允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押，但是明確禁止耕地、宅基地、自留地、自留山土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)行使抵押權(quán)。這樣，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性收入的資產(chǎn)，根本就無法實(shí)現(xiàn)其抵押融資的功能，這樣農(nóng)民在沒有其他融資渠道的情況下，就無法籌措足夠的生產(chǎn)資本投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅是在浪費(fèi)資源，還會(huì)影響農(nóng)民的增收、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

6.農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善。

如前所述，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)也越來越發(fā)達(dá)，農(nóng)村勞動(dòng)力逐步向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但是，目前中國農(nóng)村除了新型農(nóng)村合作醫(yī)療（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”）和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┯行┥鐣?huì)保障作用外，農(nóng)村社會(huì)保障體系幾乎不存在，土地承擔(dān)了對(duì)農(nóng)民的保障功能。[4](p1-4)而且現(xiàn)在的“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！痹诤芏嗟胤竭€僅僅停留在紙面上，在實(shí)際操作過程中存在很多問題。尤其是“新農(nóng)保”，農(nóng)民按照規(guī)定年限交足費(fèi)用，并達(dá)到規(guī)定年齡時(shí)所領(lǐng)取的養(yǎng)老金也不多，和城鎮(zhèn)職工的比起來相差甚遠(yuǎn)，很難維持生活。因此，在這種情況下，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民還是有很大的顧慮和畏懼的，很難放下心中的包袱，無所顧忌地將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，甘愿讓土地撂荒。這是當(dāng)前絕大部分農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況。

三、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律保障機(jī)制的完善

1.明確界定土地產(chǎn)權(quán)主體。

有關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的界定需要以立法的形式明確作出，明確界定“集體”這一主體的級(jí)別，即明確指出，“集體”是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類集體中的哪一種，或者對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村民集體和村民小組之間的所有權(quán)邊界進(jìn)行界定,這樣不至于導(dǎo)致集體土地管理上的混亂,也能避免鄉(xiāng)村兩級(jí)主體有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定不完善的現(xiàn)象發(fā)生。進(jìn)而，減少土地流轉(zhuǎn)的交易成本，加速流轉(zhuǎn)。

2.規(guī)范對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的管理。

倉蟲檢查的周期應(yīng)根據(jù)種子貯藏期間的水分、溫度和季節(jié)來定，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)倉蟲習(xí)性、棲息部位和發(fā)育階段等情況，在倉蟲經(jīng)常密集的部位加以補(bǔ)充檢查。夏季每3—5天，春季5—10天檢查一次。檢查不是目的，而是準(zhǔn)確掌握玉米種子貯藏期的狀態(tài)和變化情況。發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)查找原因，采取措施，確保種子安全。

要想穩(wěn)定農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，各主管部門就要依法行政，規(guī)范對(duì)農(nóng)村土地承及承包合同的管理。確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放、登記落實(shí)到戶，并及時(shí)做好變更登記工作。同時(shí)，還要建立相應(yīng)的檔案管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)地、機(jī)動(dòng)地的管理。另外，還要及時(shí)制止違法調(diào)整土地的行為，確保土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。

3.完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（1）建立成熟的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為交易雙方提供全面的交易信息；確立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，控制和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

（2）加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)的宣傳，提高農(nóng)民的法律意識(shí)。要提高土地流轉(zhuǎn)過程中書面合同的簽訂率，并提供規(guī)范的合同范本，讓交易雙方參考使用，盡量避免因合同規(guī)范問題引起的糾紛。

（3）明確土地流轉(zhuǎn)主體，保證農(nóng)民的主體地位。減少行政干預(yù)，做好服務(wù)工作，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

（4）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)以后的監(jiān)督，防止土地用途的改變，保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

4.完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制。

一要明確界定界定“公共利益”。

目前，法律對(duì)“公共利益”的界定還很模糊，使得人們對(duì)此概念認(rèn)識(shí)不一，在實(shí)踐中更使得一部分建設(shè)單位為了經(jīng)濟(jì)利益打著“公共利益”的旗幟征占土地，侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，要做出明確的規(guī)定，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地，這樣才能界定征用的范圍，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

二要統(tǒng)一并提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

統(tǒng)一制定土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保各地區(qū)、各部門之間的標(biāo)準(zhǔn)差距不大。另外，土地補(bǔ)償不應(yīng)該嚴(yán)格按照土地收入來計(jì)算，還要考慮到市場(chǎng)因素，以市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三要加強(qiáng)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放和安置補(bǔ)償分配的監(jiān)督。

相關(guān)費(fèi)用最好是直接由建設(shè)單位兌現(xiàn)給農(nóng)民，減少截留、挪用、侵占的可能性。還要重視對(duì)農(nóng)民的就業(yè)安置，將失地農(nóng)民納入再就業(yè)體系。

5.明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性。

由于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致土地兼并或高度集中，導(dǎo)致失地農(nóng)民的生存危機(jī)，因此現(xiàn)行法限制承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承、禁止設(shè)立抵押權(quán)。但是，從目前來看，我們應(yīng)該從真正釋放土地承包經(jīng)營權(quán)的融資功能出發(fā)，在立法和司法層面逐步地突破對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的禁止，允許除“四荒”外的其他土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，并進(jìn)行一系列的法律制度安排。[5](p62-71)尤其應(yīng)當(dāng)做出一定的限制，即實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，不得改變土地的用途。

6.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。

如前文所述，本來是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但是農(nóng)村社會(huì)保障體系幾乎不存在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民最基本的生活和養(yǎng)老保障。在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，沒有文化、資金、技術(shù)的農(nóng)民很難就業(yè)，加上社會(huì)保障的缺失，這部分群體往往面臨著生存危機(jī)，影響和諧社會(huì)的構(gòu)建，甚至社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因此，逐步建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，以弱化土地的保障功能而強(qiáng)化其資本功能，解除農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂，是農(nóng)村土地順暢流轉(zhuǎn)的最重要的支撐工程。[6](p71-73)目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障面臨著保障對(duì)象龐大、保障水平低和保障資金匱乏等困難，與社會(huì)保障的實(shí)際需求之間的差距還很大，政府應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村的全面覆蓋，提高社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。還要針對(duì)老年人、婦女、兒童、貧困大學(xué)生等弱勢(shì)群體提供一些特殊的保障，這些對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的穩(wěn)定是大有裨益的。

[1]李雅莉.河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2011，（6）.

[2]李文政.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因?qū)徱暸c法律對(duì)策[J].廣東農(nóng)業(yè)科學(xué),2009，（7）.

[3]王世崇.當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析[J].價(jià)格月刊,2011，（12）.

[4]張建平，趙俊臣.完善農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法制問題研究[J].中國林業(yè)經(jīng)濟(jì),2011，（5）.

[5]唐薇.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度“瓶頸”與制度創(chuàng)新[J].河北法學(xué),2012，（2）.

[6]朱振輝.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制保障問題研究[J].淮南師范學(xué)院學(xué)報(bào),2010，（3）.

DF411

A

1003-8477（2012）07-0165-03

陳寒冰（1977—），男，周口師范學(xué)院政法系講師，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院法經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生。

河南省2009年科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)研究”。編號(hào)：092400420076

責(zé)任編輯 周 剛