行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的法律實現(xiàn)*——基于《食品安全法》第七條的思考

路 軍，湯閎淼

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110136）

行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的法律實現(xiàn)*
——基于《食品安全法》第七條的思考

路 軍，湯閎淼

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110136）

食品安全問題的解決有賴于生產(chǎn)銷售者內(nèi)在的自律和對其外在的監(jiān)管。分析行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的合法性與合理性，指出行業(yè)協(xié)會作為自律組織參與食品安全監(jiān)管具有正當(dāng)性，其監(jiān)管功能的實現(xiàn)可以彌補食品安全監(jiān)管中政府監(jiān)管的不足。提出應(yīng)通過立法明確行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的權(quán)責(zé)，正確協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會自治與政府職能的分工與制約。

食品安全;行業(yè)協(xié)會;監(jiān)管制度;監(jiān)管機制;監(jiān)管功能

2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）正式施行①http://news．sina．com．cn/c/2009－02－28/185217309015．shtml．。該法對食品安全相關(guān)問題作出了比較全面和清晰的界定，力圖全方位構(gòu)建食品安全監(jiān)管體系，防范食品安全事故發(fā)生。但是，具有全國性影響的食品安全事件卻未被有效遏制，僅2011年就發(fā)生了雙匯瘦肉精、河南南陽毒韭菜、甘肅平?jīng)雠Ｄ虂喯跛猁}中毒、遼寧沈陽毒豆芽等食品安全事件。食品安全問題的解決有賴于生產(chǎn)銷售者的內(nèi)在自律和對其的外在監(jiān)管，《食品安全法》第四條至第八條均規(guī)定了不同監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力，但這些事件說明法律之應(yīng)然與實然差距甚大。本文擬從《食品安全法》第七條的規(guī)定出發(fā)，在以下幾個方面思考行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的法律實現(xiàn)途徑:第一，梳理現(xiàn)有法律對行業(yè)協(xié)會的相關(guān)規(guī)定，闡述行業(yè)協(xié)會的憲法性基礎(chǔ)以及在解釋論層面上如何理解《食品安全法》第七條對于食品行業(yè)協(xié)會的規(guī)定;第二，從食品市場與監(jiān)督機關(guān)的雙重缺陷入手，分析行業(yè)協(xié)會作為監(jiān)督主體參與食品安全監(jiān)管的合理性;第三，在立法論層面，探討應(yīng)當(dāng)賦予行業(yè)協(xié)會何種權(quán)利，在行業(yè)協(xié)會權(quán)利具體化的過程中如何正確處理行業(yè)協(xié)會自治與政府職能的分工與制約問題。

一、行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的合法性分析

一般認為，行業(yè)協(xié)會是以維護同一行業(yè)的共同利益為目的，以為同行業(yè)提供各種服務(wù)為對象，以正義監(jiān)督下的自治行為為準則，以非官方機構(gòu)的民間活動為方式的非營利的法人組織［1］。合法性是行業(yè)協(xié)會得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是其參與食品安全監(jiān)管的法律依據(jù)。哈貝瑪斯認為:“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一種好的根據(jù)。一個合法的秩序應(yīng)該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值，這個定義強調(diào)了合法性乃是某種可爭論的有效要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身（至少）在事實上被承認?！保?］1本文認為，行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管可以遵循的法律依據(jù)主要有兩個方面。

1.行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的憲法性基礎(chǔ)

社會現(xiàn)象由于具有合法性而得到承認。社團活動是一種群體的或組織的公共活動，賦予它合法性是其開展活動的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國憲法》第三十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！雹趆ttp://www．people．com．cn/GB/shehui/1060/2391834．html．關(guān)于行業(yè)協(xié)會的憲法性基礎(chǔ)，國內(nèi)學(xué)者魯籬教授認為，行業(yè)協(xié)會的憲法性依據(jù)不僅限于結(jié)社自由，這一權(quán)利也是行業(yè)協(xié)會本身組建和形成最根本的憲法依據(jù)，另外還包括表達自由和集會自由［3］。言論自由即表達自由是行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的一項憲法性權(quán)利，行業(yè)協(xié)會本身的組建體現(xiàn)了成員對自身利益的共同關(guān)切，言論自由體現(xiàn)為對成員共同利益訴求的表達。在行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的運作過程中，協(xié)會內(nèi)部成員之間應(yīng)自由交換各自的意見和利益取向，協(xié)會應(yīng)向政府表達其對某項政策或政府行為的關(guān)切以及自己的主張，這是行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管最根本的憲法性基礎(chǔ)。集會自由是行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管形式上的合法性依據(jù)，行業(yè)協(xié)會大部分活動需要以集會的形式展開，協(xié)會成員間面對面地協(xié)商如何監(jiān)督食品生產(chǎn)與服務(wù)活動，如何加強食品質(zhì)量安全問題的事前預(yù)防與事后監(jiān)督，進而才能達成為追求共同利益、保護消費者權(quán)益而進行的集體行動。

2.《食品安全法》關(guān)于行業(yè)協(xié)會的規(guī)定

食品安全之所以需要納入法律調(diào)整領(lǐng)域，是因為現(xiàn)行規(guī)?；氖称飞a(chǎn)服務(wù)事關(guān)不特定人的健康和生命安全，涉及到社會公共利益，然而市場主體之間存在信息不對稱現(xiàn)象，不能依靠自身力量解決，無法實行意思自治，需要政府運用公共權(quán)力加以監(jiān)管，于是需要制定法律，為相關(guān)主體規(guī)定權(quán)利義務(wù)?！妒称钒踩ā敷w現(xiàn)出其經(jīng)濟法屬性，一改原來《食品衛(wèi)生法》強烈的行政管理法色彩，其主體類型包括四種，即政府、經(jīng)營者、消費者、食品行業(yè)協(xié)會。該法第七條規(guī)定:“食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識。”從條文本身理解，其對行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的規(guī)定是基于其自身特征——自律性，明確其在組成和運作方面要充分實現(xiàn)意思自治，通過平等協(xié)商、民主集中制等內(nèi)部自律機制形成協(xié)會章程，從而加強對協(xié)會成員的管理;其對行業(yè)協(xié)會外部的規(guī)定是確認行業(yè)協(xié)會為經(jīng)濟法主體，明確賦予其參與食品安全監(jiān)管的權(quán)利，并且規(guī)定其職能是引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。

二、行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的合理性分析

行業(yè)協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位經(jīng)過近些年經(jīng)濟法學(xué)者的諸多論證已基本達成共識。他們認為，介于政府與市場之間的行業(yè)協(xié)會契合了經(jīng)濟法第三法域的特征，可以成為經(jīng)濟法調(diào)控的主體之一。［4］現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的研究表明:對市場缺陷的矯正一是依靠國家的有形之手，通過國家干預(yù)來實現(xiàn)國家范圍內(nèi)的社會公共利益;二是運用市場主體的自律性組織，通過自我管理來實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的公共利益［4］。本文將從行業(yè)協(xié)會彌補食品市場與監(jiān)督機關(guān)雙重缺陷的角度探討行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的合理性。

1.行業(yè)協(xié)會對食品市場缺陷的彌補

食品市場從源頭、生產(chǎn)、流通到銷售的各環(huán)節(jié)中，污染嚴重、生產(chǎn)加工過程標準模糊、流通環(huán)節(jié)監(jiān)管不力、違法生產(chǎn)經(jīng)營等現(xiàn)象諸多。行業(yè)協(xié)會的自律性、中介性、公共性等特征決定了其參與食品安全監(jiān)管的優(yōu)勢以及對食品市場現(xiàn)存問題的獨特協(xié)調(diào)功能。首先，行業(yè)協(xié)會本身是自律性組織，它可以通過制定內(nèi)部成員間共同遵守的經(jīng)濟規(guī)則來規(guī)范協(xié)會成員在食品市場生產(chǎn)經(jīng)營中的行為，維護協(xié)會成員內(nèi)部的市場競爭秩序。其次，行業(yè)協(xié)會本身是中介性組織，要求向成員提供信息、咨詢服務(wù)。食品市場從投資、生產(chǎn)、經(jīng)營到市場價格的形成與反饋，僅依靠政府或生產(chǎn)經(jīng)營者很難準確把握行業(yè)信息。自2009年《食品安全法》實施以來，為了遏制依然出現(xiàn)的食品安全事件，政府正試圖制定各食品行業(yè)的行業(yè)標準、產(chǎn)品質(zhì)量標準、檢驗檢疫標準、環(huán)保要求等，這也需要行業(yè)協(xié)會通過其擁有的專業(yè)優(yōu)勢調(diào)查研究本行業(yè)在國內(nèi)外市場的發(fā)展趨勢，代表社會公共利益，通過信息交換等方式實現(xiàn)個人利益與社會公共利益的統(tǒng)一。再次，行業(yè)協(xié)會是公共性組織，它不以營利為目的，而以維護行業(yè)內(nèi)的公共利益為宗旨。食品安全因其效用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的排他性具有公共產(chǎn)品屬性。生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者需要的信息本身就是公共產(chǎn)品，食品市場的監(jiān)督和管理也是公共產(chǎn)品。相對于提供產(chǎn)品服務(wù)所花費的成本，公共產(chǎn)品收益較低，導(dǎo)致市場中的私權(quán)主體無人愿意提供公共產(chǎn)品，因此，在食品安全問題中公共產(chǎn)品不能通過市場機制本身解決，行業(yè)協(xié)會可以提供成員所需要的特殊公共產(chǎn)品，以解決食品行業(yè)對公共產(chǎn)品的需求。

2.行業(yè)協(xié)會對政府監(jiān)管缺陷的彌補

一方面，行業(yè)協(xié)會對政府部門食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變具有推動作用。目前，雖然我國在食品監(jiān)管方面注重從中央和地方兩個層面強化食品安全管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能，但依然維持著由衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門分段監(jiān)管的模式。整個食品生產(chǎn)經(jīng)營過程鏈條較長，監(jiān)管環(huán)節(jié)眾多，由多個部門協(xié)同配合、分段監(jiān)管就意味著每一種食品在其整個食品鏈的諸多環(huán)節(jié)中要面臨多個行政部門的共同監(jiān)管，致使權(quán)責(zé)不明確、監(jiān)管重疊或者空洞，既增加了政府行政成本，也造成監(jiān)管鏈條斷裂。近年來，一些學(xué)者紛紛提出我國食品監(jiān)管可以借鑒美國的經(jīng)驗采取品種監(jiān)管模式，建立一套“品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式，通過明確農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢各部門的監(jiān)管品種和監(jiān)管范圍落實具體責(zé)任，從而加強各部門的統(tǒng)籌安排，使政府監(jiān)管真正覆蓋每一種食品的整個食品鏈［5］。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)性組織，憑借其中介性、專業(yè)性的優(yōu)勢，相對于政府來說了解本行業(yè)信息的準確性高，將不同品種的食品所涉及的相關(guān)信息提供給政府，不僅能夠在一定程度上克服政府信息的偏差，幫助政府作出正確決策，成為政府單一監(jiān)管模式的補充，而且從根本上為向品種監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變提供了切實可靠的信息來源。

另一方面，行業(yè)協(xié)會可以防止政府權(quán)力異化。食品安全問題是復(fù)雜多元化的，由食品源、環(huán)境等引發(fā)的污染問題，食品生產(chǎn)與服務(wù)環(huán)節(jié)中的不正當(dāng)競爭，政府追求私利、地方政府權(quán)力異化等現(xiàn)象依然存在。行業(yè)協(xié)會可以代表食品行業(yè)成員向政府提出不同的建議和要求，維護食品行業(yè)的公共利益，這些建議和要求能夠進一步推進政府決策公開化、科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，更有利于社會公共利益的實現(xiàn)。

從以上分析可以看出，行業(yè)協(xié)會作為合法的食品安全監(jiān)管主體參與到食品安全監(jiān)管中，發(fā)揮其彌補雙重缺陷的功能有其存在的合理性。

三、行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的實現(xiàn)途徑

如上所述，我國憲法文意中包含的表達自由，集會自由、結(jié)社自由已經(jīng)構(gòu)筑起行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的合憲性基礎(chǔ)。但是，作為對行業(yè)協(xié)會具體制度的承認，憲法和《食品安全法》第七條的規(guī)定是遠遠不足以保障行業(yè)協(xié)會參與到食品市場監(jiān)管中并完成其使命的。已有法律授權(quán)的價值依然停留在法律應(yīng)然性的理想狀態(tài)，加之“應(yīng)當(dāng)”的法律效力可想而知，法律授權(quán)除了明確行業(yè)協(xié)會的法律定位外實則“形同虛設(shè)”。在現(xiàn)實中，因為權(quán)利內(nèi)容不明確，行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管時仍呈現(xiàn)出民間化組織形象，不為公眾所信賴，法律地位大打折扣。行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的理性制度設(shè)計與現(xiàn)實思考如何結(jié)合起來是值得探討的問題，以下將從行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的權(quán)責(zé)明確化、行業(yè)協(xié)會自治與政府職能的分工與制約兩個方面探討其實現(xiàn)途徑，為行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的法律實現(xiàn)提供參考。

1.行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管的權(quán)責(zé)明確化

如上所述，品種監(jiān)管模式是未來我國監(jiān)管模式的發(fā)展趨向。與此相對應(yīng)，筆者認為在立法方面我國可以借鑒日本經(jīng)濟決策權(quán)的分立趨勢，在《食品安全法》中明確賦予行業(yè)協(xié)會以經(jīng)濟決策權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)來源于國家經(jīng)濟決策權(quán)的分權(quán)?！皞鹘y(tǒng)上，經(jīng)濟決策權(quán)都是由國家統(tǒng)一行使的，但由于行業(yè)協(xié)會的建構(gòu)與發(fā)展，客觀上要求國家必須將其一部分經(jīng)濟決策權(quán)讓渡于行業(yè)協(xié)會，并且使絕大多數(shù)經(jīng)濟決策權(quán)在其行使時都受到行業(yè)協(xié)會的制約，由此便改變了國家權(quán)力在經(jīng)濟決策方面一統(tǒng)天下的格局，并在一定程度上實現(xiàn)了民主對權(quán)力專制的反對?！保?］通過賦予行業(yè)協(xié)會國家經(jīng)濟決策權(quán)的分權(quán)，使得政府從規(guī)則的制定者轉(zhuǎn)變?yōu)樨撠?zé)的建議者，而行業(yè)協(xié)會在品種監(jiān)管體系中的角色是決定性的，越來越多的食品市場的商業(yè)決策，包括食品行業(yè)標準的制定將是在沒有政府領(lǐng)導(dǎo)和審視的情況下作出的，但是行業(yè)協(xié)會的行為需要接受政府的監(jiān)督，當(dāng)行業(yè)協(xié)會出現(xiàn)不正當(dāng)行為時，政府可以對其權(quán)利進行規(guī)制和限制，最終形成食品市場—行業(yè)協(xié)會—政府的良性互動。

《美國非營利法人示范法》（1987年）、《日本特定非營利活動促進法》（1998年）等國外立法對非營利性組織管理作了具體規(guī)定，而我國還沒有專門的關(guān)于非營利性組織的法律法規(guī)，食品市場中行業(yè)協(xié)會的自治權(quán)只能在現(xiàn)有《食品安全法》中予以明確。例如，除總則第八條的原則性規(guī)定之外，應(yīng)賦予食品行業(yè)協(xié)會內(nèi)部制定行業(yè)食品標準的規(guī)章制定權(quán)、對食品市場各環(huán)節(jié)及部門的監(jiān)督權(quán)、對違反行業(yè)質(zhì)量標準的企業(yè)的懲罰權(quán)及其程序，并明確規(guī)定對行業(yè)協(xié)會本身不正當(dāng)行為的責(zé)任追究機制。

2.正確處理行業(yè)協(xié)會自治和政府職能的分工與制約

在力圖實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會參與食品安全監(jiān)管權(quán)責(zé)明確化的過程中，無論是制定專門的《非營利組織促進法》，還是在《食品安全法》及其實施細則中另行補充，都面臨著一個重要的問題——如何處理行業(yè)協(xié)會自治和政府職能的分工與制約。我們無法在不斷變化的市場經(jīng)濟管理活動中對行業(yè)協(xié)會自治范疇和政府職能分工進行細致羅列，但可以通過市場調(diào)制—行業(yè)協(xié)會監(jiān)管—政府干預(yù)的思路來設(shè)計制度程序。首先，依靠市場的自有機制解決問題，立法中對食品市場的自身調(diào)制進行引導(dǎo)性規(guī)定，在市場失靈狀態(tài)下首先交由行業(yè)協(xié)會解決，只有在市場機制和行業(yè)協(xié)會都失靈的情況下才交由政府調(diào)制。其次，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控優(yōu)勢的同時與行業(yè)協(xié)會的微觀調(diào)控規(guī)則相區(qū)別，其側(cè)重點的不同應(yīng)在立法中予以區(qū)分。食品市場中具有決策性、統(tǒng)籌規(guī)劃性的宏觀規(guī)定由政府來制定，類似食品行業(yè)標準等具有專業(yè)性的規(guī)定則由行業(yè)協(xié)會來制定。最后，批判繼承與充分吸收托克維爾及其繼承者達爾提出的以社會權(quán)力即社團（包括行業(yè)協(xié)會）制約國家權(quán)力的思想，使國家權(quán)力受到監(jiān)控，規(guī)范運行［7］。

四、結(jié) 語

“一種經(jīng)濟法學(xué)觀點或者理論，如果僅滿足于學(xué)說梳理、文獻歸納，遠離經(jīng)濟社會現(xiàn)實，也不能應(yīng)對未來，倘若僅停留在孤芳自賞式的理論高度，恐難言生命力與水準?！保?］鑒于經(jīng)濟法學(xué)界關(guān)于行業(yè)協(xié)會的相關(guān)理論研究已經(jīng)有很多，本文在國內(nèi)外學(xué)者已有研究成果基礎(chǔ)上，以《食品安全法》第七條為切入點在立法方面提出了幾點建議。事實上，無論是行業(yè)協(xié)會理論的完善還是食品市場監(jiān)管領(lǐng)域問題的解決都需要運用更多的法學(xué)研究方法和途徑介入（例如法解釋學(xué)、案例研究等方法），來回應(yīng)社會關(guān)注和主導(dǎo)話語市場，來創(chuàng)新和發(fā)展市場監(jiān)管的經(jīng)濟法理論，由此而提出的相關(guān)問題將成為未來需要深入研究的對象。

［1］梁上上．論行業(yè)協(xié)會的反競爭行為［J］．法學(xué)研究，1998（4）:114－120．

［2］哈貝瑪斯．知識·興趣［M］．郭官義，李黎，譯．上海:學(xué)林出版社，1999．

［3］魯籬．行業(yè)協(xié)會經(jīng)濟自治權(quán)研究［D］．西南政法大學(xué)，2002:37．

［4］汪莉．論行業(yè)協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位［J］．法學(xué)評論，2006（1）:63－69．

［5］劉杰．從雙匯“瘦肉精”事件談我國食品安全政府監(jiān)管問題［EB/OL］．［2011－09－13］．http://www．cnki．net/kcms/detail/15.1211．F．20110913.1050.003．html．

［6］魯籬．論行業(yè)協(xié)會自治與國家干預(yù)的互動［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報:人文社科版，2006（9）:75－79．

［7］胡巧云．論經(jīng)濟法視角下社會中間層組織與食品安全監(jiān)管［D］．寧波大學(xué)，2010:34－35．

［8］李友根．經(jīng)濟法學(xué)的實證研究方法及其運用［J］．重慶大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2008（5）:126－129．

Legal realization of guild participating food security supervision: reflection based on article 7 of Food Security Law

LU Jun，TANG Hong-miao
（Law School，Liaoning University，Shenyang 110136，China）

The solution of food security problems depends on both the inner self-discipline of producers and sellers and the external supervision on them．The legality and rationality are analyzed of guild participating food security supervision．It is pointed out that guilds has its legitimacy to participate food security supervision as self-regulatory organizations，whose realization of supervision function can complement the insufficiency of government supervision during food security supervision．It is proposed that the authority and responsbility of guild participating food security supervision should be defined by legislation，and the division and restriction of guild autonomy and government function should be coordinated properly．

food security;guild;supervision instituion;supervision mechanism;supervision function

D 922.1

A

1674－0823（2012）03－0203－04

2012－03－15

遼寧省社會科學(xué)界聯(lián)合會課題（2011lslktfx－18）。

路 軍（1968－），男，遼寧營口人，副教授，博士，主要從事刑法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)等方面的研究。

* 本文已于2012－06－02在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20120602．1943．014，http://www．cnki．net/kcms/detail/21．1558．C．20120602．1943．014．html．

（責(zé)任編輯:郭曉亮）