食品安全監(jiān)管體制探究*

劉 楊，王甜甜，陸云生

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽110136）

【專題論壇：食品安全問題法律規(guī)制研究】

食品安全監(jiān)管體制探究*

劉 楊，王甜甜，陸云生

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽110136）

2009年2月《食品安全法》的頒布，標志著我國食品安全保障進入了一個全新的法治時代。食品安全問題的復(fù)雜性和多樣性決定了僅靠立法是不夠的，還必須善于把科學(xué)的立法付諸實施，并在這一過程中檢驗、完善既有法律體系。由于在食品安全領(lǐng)域消費者的弱勢地位，行政監(jiān)管法律制度應(yīng)當扮演更為重要的角色，同時，對于國外較為完備的食品安全監(jiān)管機制也應(yīng)進行必要的分析和借鑒。

食品安全；監(jiān)管體制；監(jiān)管模式；監(jiān)管機制；行政監(jiān)管；行政責任

“王者以民人為天，民人以食為天?！笔称钒踩珕栴}是近年來民眾熱議的話題之一，頻發(fā)的食品安全事件使得民眾對食品和政府的信任度降到了最低點①近年來影響較大的食品安全事件有：2004年安徽阜陽“毒奶粉”事件，2005年“龍口粉絲”事件，2006年“紅心鴨蛋”事件，2008年“三鹿奶粉”事件，2011年“雙匯瘦肉精”事件等。。雖然《食品安全法》已于2009年2月頒行，對于打擊和遏制食品安全領(lǐng)域的不法行為，保障公眾的身體健康和生命安全具有十分重要的意義，但是我國的食品安全監(jiān)管體系還很不健全，需要進一步完善。本文從行政機構(gòu)設(shè)置、行政權(quán)力分配、健全行政依據(jù)、優(yōu)化行政責任分配以及激發(fā)外部監(jiān)管潛力等方面對食品安全監(jiān)管體系進行探究，以期為改善和提高我國的食品安全環(huán)境略盡綿薄之力。

一、改進食品安全監(jiān)管模式

從2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》起，我國食品安全開始實行分段監(jiān)管模式。2009年新《食品安全法》頒布之后，總體上看我國的分段監(jiān)管模式?jīng)]有太大變化，“從農(nóng)田到餐桌”仍主要分為四大環(huán)節(jié)來進行監(jiān)管：根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十四條之規(guī)定，由農(nóng)業(yè)行政部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；根據(jù)《食品安全法》第四條之規(guī)定，由質(zhì)監(jiān)部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商行政部門負責食品流通環(huán)節(jié)，食品藥品監(jiān)督部門負責食品消費環(huán)節(jié)，衛(wèi)生行政部門承擔食品安全的綜合協(xié)調(diào)職責，組織查處食品安全重大事故；出入境檢驗檢疫部門負責食品進出口環(huán)節(jié)監(jiān)管。具體到各地方，根據(jù)《食品安全法》第五條規(guī)定，縣級以上人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，而縣級以上地方衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)管部門則各司其職，在各自職責范圍內(nèi)負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。這種根據(jù)專業(yè)分工進行監(jiān)管的模式，可以說有其合理性與科學(xué)性。

但這種監(jiān)管模式又存在不可避免的缺陷：第一，食品安全各環(huán)節(jié)之間的自然關(guān)系使得食品生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié)交叉反復(fù)，很難對各部門的職權(quán)加以詳細界定。由于部門之間的職權(quán)界限模糊，往往會出現(xiàn)監(jiān)管的空白地帶，使得不法的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有利可圖；由于存在多頭監(jiān)管，往往會出現(xiàn)“有利管，無利不管”的不良局面。第二，部門監(jiān)管重疊，相互之間又缺乏有力的互動協(xié)調(diào)機制，很容易造成有限行政資源的極大浪費。在廣東曾經(jīng)發(fā)生過10家執(zhí)法部門對生產(chǎn)月餅的企業(yè)進行重復(fù)檢查的現(xiàn)象，被《羊城晚報》以“檢查單位前赴后繼吃月餅”為題進行了報道［1］。第三，缺乏有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)。國務(wù)院為了加強對食品安全的統(tǒng)一管理，設(shè)立了專門的食品安全委員會，這是一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。但食品安全委員會的具體職責并不明確，和其他食品監(jiān)管部門間的關(guān)系沒有具體規(guī)定，如何分工、協(xié)作也沒有明確。

為了避免分段模式帶來的弊端，筆者認為可以采取以下措施來改進我國的食品安全監(jiān)管模式：首先，建立相對集中的監(jiān)管模式。針對我國食品安全監(jiān)管體系職責分散、職責交叉、職責重疊以及盲區(qū)并存等弱點，應(yīng)當將過于分散的職權(quán)相對集中化，在明確各部門權(quán)責的前提下消除部門之間的分割，增強部門之間的合作。根據(jù)目前我國國情，可以考慮由一個主要部門在整體上對全國的食品安全統(tǒng)一進行監(jiān)管，其他相關(guān)部門則按照食品的類別從田間到餐桌具體地進行全程監(jiān)管，如由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管面粉、小麥、蔗糖、淀粉等農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品及基礎(chǔ)加工品。這種改革方案比較適合當前國情，且在實踐中具有很強的可操作性。

其次，建立權(quán)威獨立的協(xié)調(diào)機構(gòu)。我國雖然在國家層面建立了食品安全委員會來協(xié)調(diào)各部門之間的職權(quán)，以解決權(quán)責不清、職權(quán)混亂的問題，但該委員會作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是因特別授權(quán)才享有行政管理職權(quán)的，尚顯不夠權(quán)威。這使得食品安全委員會在協(xié)調(diào)強勢行政主體時不免處于一種軟弱無力的尷尬境地，很難有效發(fā)揮其原有的協(xié)調(diào)功能。因此，應(yīng)明確食品安全委員會為剛性行政主體，詳細界定其職權(quán)范圍，使其作為高層次的權(quán)威協(xié)調(diào)機構(gòu)在宏觀上把握全國的食品安全監(jiān)管工作，并且“應(yīng)賦予食品安全委員會直接監(jiān)督管理各監(jiān)管部門的職能，對于監(jiān)管部門沒有履行的監(jiān)管職能，食品安全委員會可以直接下達行政命令要求予以履行，徹底改變其無具體實權(quán)的局面”［2］。此外，作為一個高層次的協(xié)調(diào)機構(gòu)，食品安全委員會應(yīng)當保持獨立性和中立性，避免受單個部門利益的影響和控制，以便更有效地開展食品安全監(jiān)管工作。

二、完善食品安全監(jiān)管法律體系

依法治國、依法監(jiān)管是當今世界食品監(jiān)管的最根本規(guī)則。法律作為食品安全監(jiān)管中最強有力的手段在食品安全監(jiān)管中的作用是顯而易見的。擁有一整套完善的食品安全法律體系的西方發(fā)達國家，其食品安全監(jiān)管機制也都是較為成熟的。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中全國人大制定的與食品安全相關(guān)的法律約21部，國務(wù)院制定的相關(guān)行政法規(guī)約40部，各部委制定的與食品安全相關(guān)的規(guī)章約150部［3］26，包括《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》、《集貿(mào)市場衛(wèi)生管理規(guī)范》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章共同構(gòu)建起我國食品安全監(jiān)管法律體系的基本框架。從法律效力的角度來劃分，該框架包括以下三個層次的內(nèi)容：一是全國人大及其常委會制定的與食品安全相關(guān)的法律，如《中華人民共和國食品安全法》；二是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》；三是國務(wù)院各部委及各地方政府制定的規(guī)章，如衛(wèi)生部等六部門聯(lián)合頒發(fā)的《食品安全信息公布管理辦法》。

雖然我國已經(jīng)出臺了諸多與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，但卻尚未形成成熟完備的食品安全監(jiān)管法律體系。首先，我國食品安全法律體系系統(tǒng)性不強、完整性不夠，針對有些食品安全核心問題并沒有相應(yīng)立法。我國于2008年頒布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》，但畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等主要食品行業(yè)的安全監(jiān)督管理條例仍沒有出臺。重要立法的缺失使得我國的食品安全法律體系存在漏洞。其次，我國采取分散式的立法模式，相關(guān)法律法規(guī)之間缺乏有效協(xié)調(diào)，對同一對象的規(guī)制甚至互有沖突。如對市場上發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)檢疫的肉類產(chǎn)品，《動物防疫法》第三十八條規(guī)定：“已出售的沒收違法所得；未出售的，首先依法補檢，合格后可繼續(xù)銷售；不合格的，予以銷毀?！倍妒称钒踩ā返诎耸鍡l則規(guī)定：“由有關(guān)主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證。”［4］可見，兩部法律對同一違法行為規(guī)定了迥然不同的處罰措施，雖然根據(jù)《立法法》第八十五條之規(guī)定，同一機關(guān)制定的新的一般規(guī)定同舊的特別規(guī)定不一致時由制定機關(guān)裁決，但是監(jiān)管部門在實際操作過程中卻面臨著一定的困難。

筆者認為，既然我國已經(jīng)頒布了《食品安全法》作為基本法，首先就應(yīng)當圍繞該法分門別類地制定一整套具體的、詳細的規(guī)定與之配套，以彌補法律缺陷和空白?！叭毡驹谄洹妒称钒踩ā罚?003年修訂前叫《食品衛(wèi)生法》）的統(tǒng)轄下，關(guān)于食品安全監(jiān)管的立法主要有《食品法規(guī)》、《食品法規(guī)標簽要求》、《包裝及容器法規(guī)》、《食品添加劑法規(guī)》、《農(nóng)藥和其他污染物規(guī)定》、《食品及農(nóng)產(chǎn)品進口法規(guī)（其他法規(guī)及要求）》、《食品及相關(guān)產(chǎn)品進口程序》以及《食品廢棄物再利用法》等。”［5］其次，要對現(xiàn)有雜亂沖突的法律法規(guī)進行系統(tǒng)整理和歸納加工，明確哪些可以繼續(xù)適用，哪些需要修改、補充或廢止，同時，突出重點立法，填補空白，理順矛盾，使我國與食品安全有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性立法不斷完善化、科學(xué)化，逐步形成效力等級分明、結(jié)構(gòu)嚴謹、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法律體系。

三、平衡監(jiān)管權(quán)力主體的權(quán)力與責任

權(quán)責統(tǒng)一（對等）是法治的基本要求。在我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中，監(jiān)管主體權(quán)力與責任并不完全對等是目前存在的一個突出問題。2009年頒布的《食品安全法》對行政監(jiān)管主體責任的規(guī)定存在不少需要進一步細化、明確之處。如《食品安全法》規(guī)定，在食品安全事件發(fā)生后，相關(guān)監(jiān)管部門和監(jiān)管人員有瀆職等行為時，要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行記大過或降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或開除處分并要求主要負責人引咎辭職。但是，這一規(guī)定中責任人瀆職行為的界定標準、處罰幅度還需要進一步明確。法律規(guī)定過于粗略、模糊很容易導(dǎo)致監(jiān)管主體權(quán)力和責任的失衡，在缺少責任規(guī)制的前提下，監(jiān)管主體往往會有法不依、執(zhí)法不嚴甚至以權(quán)謀私。

為了保證行政監(jiān)管主體職責明確、權(quán)責統(tǒng)一，筆者建議可以在相關(guān)制度上進行微調(diào)：首先，應(yīng)將食品安全監(jiān)管部門的職責進一步細化，明確各部門的具體責任，做到行政監(jiān)管責任的“分產(chǎn)到戶”。其次，在明確各部門權(quán)力與責任的基礎(chǔ)上，建立起完善的監(jiān)管失職行政問責制度，上至監(jiān)管機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下至每個監(jiān)管機關(guān)工作人員在食品安全監(jiān)管上都負有明確的責任，以保證在食品安全事件發(fā)生后第一時間對食品安全監(jiān)管部門的責任進行追查。再次，完善食品安全監(jiān)管部門的自我監(jiān)督制度。“權(quán)力易于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”［6］220，為了防止食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴、以權(quán)謀私，食品安全監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當定期向轄區(qū)居民公布轄區(qū)內(nèi)的食品安全狀況，并將該部門具體責任人的基本信息公開，便于群眾及時向其反映所在轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)管過程中所出現(xiàn)的問題，起到更好的監(jiān)督和督促作用。總之，食品安全監(jiān)管主體權(quán)責進一步統(tǒng)一是解決我國當前食品安全問題的一個重要環(huán)節(jié)；做到責任具體化、明確化，加大監(jiān)管機關(guān)自身的檢查監(jiān)察力度是我國食品安全行政監(jiān)管領(lǐng)域的當務(wù)之急。

四、國外食品安全監(jiān)管制度的借鑒及思考

在當今國際社會，各個國家和政府對食品安全問題都越來越重視，并建立起相應(yīng)的食品安全監(jiān)管制度，其中不乏一些相對完善的監(jiān)管制度值得我國借鑒和思考。限于篇幅，本文僅簡要地介紹一下美國、歐盟、日本的食品安全監(jiān)管制度及其借鑒意義。

（1）美國：獨立的高效監(jiān)督評估體系?！懊绹鴮嵭械氖鞘称钒踩珯C構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度，各個地方政府在嚴格進行各自食品安全監(jiān)管的同時，也建立了全國范圍內(nèi)的食品安全監(jiān)督系統(tǒng)，在這個整體的系統(tǒng)之中，有專門的科學(xué)技術(shù)人員對全國范圍內(nèi)的食品安全進行長期的監(jiān)督和檢測?！保?］這些專門的監(jiān)管主體獨立完成監(jiān)管，同時，美國還設(shè)有專門機構(gòu)對食品安全監(jiān)管行政系統(tǒng)進行不定期評估，敦促行政監(jiān)管部門依法嚴格地監(jiān)管執(zhí)法?？梢哉f，美國的食品安全監(jiān)管體系是值得世界各國借鑒的一個范例，這種統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)管體制，監(jiān)管主體的專業(yè)性、獨立性，先進的技術(shù)手段和覆蓋全面的評估體系，對于我國食品安全監(jiān)管體系的完善和發(fā)展具有重要的參考意義。

（2）歐盟：重視區(qū)域合作、加大監(jiān)管投入。自從2000年“瘋牛病”事件后，食品安全問題便引起了歐洲各國的普遍重視，而作為歐洲一體化產(chǎn)物的歐盟自然也對食品安全監(jiān)管問題進行了改革，并且在食品安全監(jiān)管中投入了巨大的人力物力，建立了歐盟食品安全管理局。該局分為4個獨立部分以及8個專門小組，其編制為250人，每年的經(jīng)費就高達4 000萬歐元。此外，歐盟還建立了全歐洲范圍的食品安全警報系統(tǒng)，大大提高了整個歐洲的食品安全監(jiān)管水平。歐盟的這種加強國際區(qū)域合作的監(jiān)管手段，對于我國來說也是具有很大借鑒意義的。我國是一個食品原料貿(mào)易大國，每年都會在食品進出口貿(mào)易中與他國發(fā)生大量糾紛，很大一部分原因就是我國的食品衛(wèi)生標準不符合其他國家的要求，區(qū)域間標準差異過大。因此，我國可以借鑒歐盟的這種區(qū)域合作經(jīng)驗，在食品安全監(jiān)管中與國際標準接軌，降低食品國際貿(mào)易的監(jiān)管標準差異壁壘。

（3）日本：政府和消費者共同監(jiān)管?！叭毡驹谑称钒踩O(jiān)管機關(guān)嚴格遵循本國的相關(guān)食品安全監(jiān)管行政法規(guī)和具體的分工職責要求之外，最大的特色還在于建立了消費者與食品衛(wèi)生監(jiān)管機關(guān)的交流渠道，這一措施使得消費者能夠及時地獲知當前國家食品生產(chǎn)領(lǐng)域的具體情況?！保?］比如，當前市場中哪些食品存在風險、監(jiān)管機關(guān)將會采取何種措施、近期將如何應(yīng)對等。日本的這種消費者與監(jiān)管機關(guān)的交流機制對于我國來說是具有很大現(xiàn)實作用的，既可以使消費者的權(quán)益及時得到維護，也在這一過程中監(jiān)督和敦促了食品安全監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管執(zhí)法，可謂一舉兩得。

五、結(jié) 語

“民以食為天”的觀念很久之前就植根于中國人心底。近些年來，市場經(jīng)濟體制改革不斷深化的過程中出現(xiàn)的問題給我國食品安全生產(chǎn)帶來了很大的負面影響，“毒奶粉事件”、“毒豆芽事件”、“地溝油事件”等都給我國食品安全敲響了警鐘。在當前食品安全形勢嚴峻而僅靠市場調(diào)節(jié)又不能完全解決的情況下，行政監(jiān)管的作用就顯得尤為重要。但由于長期以來我國食品安全監(jiān)管體制不完善，使得行政監(jiān)管的作用未能完全發(fā)揮，在立法、司法、執(zhí)法過程中也存在著缺陷和不足。這就要求我國更加注重食品安全監(jiān)管的科學(xué)性和前瞻性，立足于長遠，平衡監(jiān)管主體的權(quán)力與責任，加大監(jiān)管力度。只有這樣，才能保證我國食品生產(chǎn)安全、有序、良性地運轉(zhuǎn)。

［1］楊輝.完善食品監(jiān)管執(zhí)法體系的幾點思考［J］.中國衛(wèi)生法制，2007（1）：27-28.

［2］鄭曉霞.我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及對策［J］.法制與經(jīng)濟，2010（8）：12-13.

［3］法律出版社法規(guī)中心.新編食品安全法律手冊［M］.北京：法律出版社，2009.

［4］熊宇.食品安全監(jiān)管的行政法之維［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（4）：109-113.

［5］張亞豐.國外食品安全立法現(xiàn)狀［EB／OL］.［2008-10-28］.http：／／www.civillaw.com.cn／Article／default.asp？id＝41492.

［6］阿克頓.自由與權(quán)力［M］.侯健，范亞峰，譯.北京：商務(wù)印書館，2001.

［7］王兆華，雷家肅.主要發(fā)達國家食品監(jiān)管安全體系研究［J］.中國軟科學(xué)，2004（7）：20-22.

［8］王中亮.食品安全監(jiān)管體制的國際比較及其啟示［J］.上海經(jīng)濟研究，2007（12）：19-25.

Exploration on supervision system of food security

LIU Yang，WANG Tian-tian，LU Yun-sheng
（Law School，Liaoning University，Shenyang 110136，China）

Promulgated in February 2009，the Food Security Law of People’s Republic of China indicates that the safeguard of food security in China entering a new era of rule by law.The complexity and diversity of food security issues destine that legislation alone is not enough，scientific legislation must be carried into execution actively，during which existing legal system can be tested and improved.Due to theweak position of consumers in the field of food security，the legal instituion of administrative supervision should play a more important role，as well as fulfill essencial analysis and reference on the more perfect supervision mechanism of food security in foreign countries.

food security；supervision system；supervision mode；supervision mechanism；administrative supervision；administrative responsibility

D 922.1

A

（責任編輯：郭曉亮）

1674-0823（2012）03-0193-04

2012-03-15

國家社會科學(xué)基金資助項目（10BFX009）。

劉 楊（1965-），男，遼寧沈陽人，教授，博士，主要從事法理學(xué)等方面的研究。

*本文已于2012-06-02在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為CNKI：21-1558／C.20120602.1943.013，http：／／www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C.20120602.1943.013.htm l.