行政自由裁量的問題與治理模式研究

顏燕師

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州350108）

行政自由裁量的問題與治理模式研究

顏燕師

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州350108）

對行政自由裁量需要理性地看待，它既有合理存在的現(xiàn)實土壤，又有被不正當(dāng)運用的風(fēng)險。從正反兩方面闡述行政自由裁量的兩面性，并對構(gòu)建一個多維度的行政自由裁量理想模式進(jìn)行了設(shè)計，最終的目的就是實現(xiàn)行政管理的良性運行。

行政自由裁量；治理；模式

一、行政自由裁量的本質(zhì)與淵源

行政自由裁量，簡單說來就是行政機(jī)關(guān)對一些公共事務(wù)的處理擁有選擇權(quán)。它主要包括兩個方面的內(nèi)容：一個是選擇要不要作出行政行為，另一個是在明確要作出行政行為的前提下，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，選擇一定的范圍和一定的幅度，尋找事實與法律的最佳契合點。

其實，英國學(xué)者韋德早就指出了行政管理，特別是現(xiàn)代行政管理中存在的一個普遍事實，就是行政權(quán)的行使與行政裁量密切相連：“現(xiàn)代政府管理要求盡可能多且盡可能廣泛的裁量權(quán)，議會法案起草者也竭力尋找能使裁量權(quán)變得更為廣泛的新的措詞形式，議會在通過這些法案時也無意多加思量。”

二、行政自由裁量存在的理論基礎(chǔ)

第一，行政自由裁量的存在是行政管理本性使然。行政管理是行政權(quán)力運行的外在表現(xiàn)，它重點關(guān)注的是行政權(quán)力運行效率的高低。在當(dāng)今時代，國家和社會正在跨越式發(fā)展，行政機(jī)關(guān)需要處理大量的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等事務(wù)，這些事務(wù)往往涉及政策制定、規(guī)劃設(shè)計、應(yīng)急策略方案等，極具復(fù)雜性和多樣性，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)新情況、新變化來決定行為路徑和行為方式。所以，面對紛繁復(fù)雜的公共管理事務(wù)，為了能夠高效率地解決問題，充分發(fā)揮行政管理機(jī)關(guān)的職能，賦予這些機(jī)關(guān)主體一定的行政自由裁量空間是很有必要的。

第二，行政自由裁量的存在是由我國國情所決定的。我國幅員遼闊，東西發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，行政管理的環(huán)境大不相同，如果實行完全一致的行為規(guī)則，恐怕是弊大于利。我國當(dāng)前正處于改革攻堅的關(guān)鍵時期，很多政策、措施、辦法都需要在不斷的探索和實踐中進(jìn)行檢驗。所以，行政管理需要有一定的自由空間，因地制宜，適時而變，才能把管理事務(wù)解決得更加徹底。

第三，行政自由裁量的存在是實現(xiàn)個案正義的內(nèi)在要求。因為現(xiàn)實生活不是理想的狀態(tài)，每個人的身體條件、智力水平、經(jīng)濟(jì)狀況、社會背景不盡相同，在此基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的行為目的、表現(xiàn)的行為方式、造成的行為結(jié)果也是截然不同的。而行政管理必須面對現(xiàn)實，不能停留于理想的世界。所以，立法者無法對同樣的行為作出同樣的規(guī)定，只能在確定規(guī)則的前提下，保留適當(dāng)?shù)膹椥钥臻g，賦予行政機(jī)關(guān)“不同情況，不同對待”的較廣泛的裁量權(quán)，以保證實質(zhì)正義。這是行政裁量存在的最重要的根據(jù)。

第四，行政自由裁量的存在是行政管理專業(yè)性和技術(shù)性的要求。行政管理人員對于所管理的公共事務(wù)通常具有專門知識、專門經(jīng)驗和專門技能，而與此相對應(yīng)的各項法律法規(guī)的制定者不一定熟悉各個領(lǐng)域。所以，對于涉及行政管理的特定事項，只能采取“宜粗不宜細(xì)”的制定辦法，規(guī)定普遍性的處理原則，具體的實施細(xì)則則留給行政機(jī)關(guān)自由裁量去處置。這么做可以起到彌補立法局限性的作用，有利于行政管理的有效性和針對性，提高行政效率。

三、行政自由裁量治理的原因分析

行政自由裁量的運用是行政管理中不可缺少的一種手段，但是，在運用這種手段的過程中，又會因為利用不當(dāng)甚至濫用而造成負(fù)面效應(yīng)。

第一，容易破壞社會的公平公正。因為權(quán)力資源具有有限性，而人的需求卻具有無限性，行政自由裁量會給行政管理人員濫用權(quán)力創(chuàng)造機(jī)會，以權(quán)謀私、辦人情案等現(xiàn)象時有發(fā)生。行政裁量的最大特點就是自由，一些行政機(jī)關(guān)從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)，會考慮相對人的經(jīng)濟(jì)狀況、社會地位、家庭背景等因素，往往對相同或近似的案件采用不同的處理方式，給群眾造成物質(zhì)上和精神上的損害。群眾對于行政管理預(yù)期的公平公正目標(biāo)不能實現(xiàn)，容易產(chǎn)生對立的情緒，從而影響了社會的公平公正。

第二，容易造成行政管理系統(tǒng)的混亂。在所有的行政機(jī)關(guān)當(dāng)中，有些機(jī)關(guān)享有大量的行政裁量權(quán)，而有些機(jī)關(guān)則屬于“無權(quán)”的部門，或者說享受到的行政裁量權(quán)較小。因此，行政機(jī)關(guān)便努力地通過立法部門去爭取諸如審批權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力，行政系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)了追逐利益的現(xiàn)象，偏離了本來的行政管理目的，規(guī)避了應(yīng)有的公共責(zé)任。行政管理致力于公共利益的實現(xiàn)，賦予行政自由裁量權(quán)是可以理解的，但是，根據(jù)理性人的假設(shè)理論，行政機(jī)關(guān)為自身的利益而利用行政自由裁量權(quán)，這是有違行政自由裁量設(shè)置的初衷的。這樣一來，行政管理的效率必然大大降低，行政管理所應(yīng)該追求的價值也沒辦法實現(xiàn)。

四、行政自由裁量治理模式的多維建構(gòu)

從上面的分析可以看出，行政自由裁量具有正反兩方面作用，要想最大限度地發(fā)揮行政自由裁量的功能，僅僅通過單一的治理模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須采取多種方式相融合、相集中的立體模式，才能對其進(jìn)行合理有效的控制監(jiān)督，提高行政管理的運行效率，保護(hù)公共利益和公民利益。

（一）源頭上的規(guī)則之治

行政自由裁量的治理，必須從源頭上通過法律對具體事項給出準(zhǔn)確界定，對涉及的事項給予明確、具體的規(guī)定。

首先，要制定規(guī)則，縮小行政自由裁量的幅度和范圍。在現(xiàn)代社會，行政自由裁量權(quán)沒有必要再繼續(xù)擴(kuò)張了，因為隨著我國法律體系的不斷完善，法律對于社會生活的控制力也在不斷提高，在技術(shù)層面上已經(jīng)具備了詳盡標(biāo)準(zhǔn)的能力，而且我國行政管理經(jīng)驗也在日益豐富，可以相對地縮小自由裁量空間。其次，要制定規(guī)則，明確裁量的標(biāo)準(zhǔn)。對一些原則性、抽象性、彈性較大的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和量化，減少模糊性用語。對于有一定裁量空間的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實踐中遇到的不同情形，細(xì)化成不同的裁量標(biāo)準(zhǔn)，以此將行政管理者自由裁量的空間壓縮下來。最后，在沒有明確、具體的規(guī)則的情況下，行政管理者可以按照立法意圖、立法目的進(jìn)行自由裁量。當(dāng)然，立法意圖和立法目的也必須成文化和明確化，才能讓行政管理者準(zhǔn)確把握這些意圖和目的，避免歧義和模糊。作為行政管理者，必須樹立“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的思想觀念。

（二）程序上的利益平衡

設(shè)計一套嚴(yán)密的程序是控制行政自由裁量權(quán)合理運行的有效手段。行政管理者在實施行政行為的過程中，必須遵循法定程序，如告知義務(wù)、說明理由、聽取申辯等。程序是限制行政裁量隨意性的前提，行政管理者在選擇行為方式、范圍、幅度以及步驟時必須遵循程序之規(guī)定，否則就要承擔(dān)違反程序的法律責(zé)任。作為行政相對人，有權(quán)要求行政管理者履行必經(jīng)的程序義務(wù)，從反方向督促行政管理者合理行使自由裁量權(quán)，避免權(quán)力濫用。

程序的設(shè)計還能夠保證公正與效率兩者的利益平衡。效率是行政管理追求的目標(biāo)，行政自由裁量就是為效率而設(shè)，而程序則是行政自由裁量實現(xiàn)公正公平的保障。不僅需要效率，也需要公平，程序為行政自由裁量的合理化提供了一個明朗清晰的價值尺度。

（三）內(nèi)外部的監(jiān)督體系

行政自由裁量具有很大的主觀隨意性，通過內(nèi)外部的監(jiān)督，可以遏制權(quán)力的隨意性。

首先是完善備案登記制度。有了備案登記制度，行政管理機(jī)關(guān)就必須將已經(jīng)作出行政行為的依據(jù)、過程和結(jié)果實事求是地記錄在案，這種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制可以保證行政自由裁量的合理性，防止隨意裁量。其次是完善政務(wù)公開制度。推行政務(wù)公開是行政管理方式的一種改進(jìn)，也是行政管理方式的創(chuàng)新。將作出行政行為的依據(jù)、理由、過程和結(jié)果向社會公開，不僅有利于提高行政機(jī)關(guān)的公信力，還能有效地防范行政自由裁量權(quán)的濫用。最后是完善行政責(zé)任制度。要明確行政管理者的權(quán)力和責(zé)任。權(quán)力與責(zé)任既有對應(yīng)性，又有統(tǒng)一性，絕不能將兩者割裂開來。

（四）終端上的司法審查

行政自由裁量在終端上的司法審查，就是人民法院在行政訴訟中，運用審判權(quán)對行政自由裁量行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。但是，在復(fù)雜的具體行政案件的司法審查中，行政自由裁量權(quán)的界限應(yīng)如何把握一直是個問題。

人民法院應(yīng)當(dāng)在預(yù)防和治理濫用行政自由裁量權(quán)問題上扮演重要角色。這就要求人民法院應(yīng)充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)不同社會利益的能動性，經(jīng)過探索與實踐，確定一套系統(tǒng)的、針對行政自由裁量行為的司法監(jiān)督模式。筆者認(rèn)為，首先是確定由行政自由裁量引起的爭議的性質(zhì)，是法律問題、政策問題還是事實問題，先定性再定范圍。然后，審查行為目的、行為內(nèi)容和行為程序，有針對性地選擇重點問題進(jìn)行審查，或者是審查三者交織難分的疑難問題，做到抽絲剝繭，從而維護(hù)并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)。

以上四個治理方式構(gòu)成了一個四位一體的治理模式，應(yīng)是治理行政自由裁量弊端的理想設(shè)計。當(dāng)然，除此之外還有其他的靈活方式，比如，可以通過政策來規(guī)制行政自由裁量。政策具有一定的約束力，政策的優(yōu)點在于它的時效性和靈活性，行政機(jī)關(guān)在行政管理中行使自由裁量權(quán)時也需要將其考慮在內(nèi)。

[1]周佑勇.行政裁量治理研究：一種功能主義的立場[M].北京:法律出版社,2008.

[2]姜明安.行政裁量的軟法規(guī)制[J].法學(xué)論壇,2009(4).

[3]黃學(xué)賢.行政裁量基準(zhǔn)：理論、實踐與出路[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2009(6).

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0041―02

2012—01—11

顏燕師，女，福建永春人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】