淺析土地征收中行政權(quán)的濫用

盧 良，王 群

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730000）

淺析土地征收中行政權(quán)的濫用

盧 良，王 群

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730000）

財產(chǎn)征收是對公民財產(chǎn)權(quán)的一種嚴(yán)厲限制,其發(fā)生必須具有合法、合理的目的且應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)?shù)某绦蜻M行。但在現(xiàn)實生活中，國家對公民生產(chǎn)生活中最重要的財產(chǎn)（土地）的征收過程，往往成為了行政權(quán)濫用的重災(zāi)區(qū)。因此，為了防止行政權(quán)在土地征收過程中的濫用，就要首先研究清楚在土地征收的整個過程中行政權(quán)濫用的源頭、表現(xiàn)形式及多發(fā)地帶等內(nèi)容。

土地征收；行政權(quán)；行政權(quán)濫用

一、土地征收

土地征收，是指國家基于公共利益需要合法剝奪他人土地所有權(quán)與使用權(quán)的一種行為。其作為財產(chǎn)征收主要內(nèi)容之一，與財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性相關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)為一種對財產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格限制。在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，對私有財產(chǎn)權(quán)的限制已經(jīng)成為一種共識，各國憲法都在規(guī)定保障私有財產(chǎn)自由性與不可侵犯性的同時，又規(guī)定了國家可以因社會公共利益需要依法對他人私有財產(chǎn)進行必要的限制與剝奪。可以說，財產(chǎn)征收是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是財產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵不斷豐富發(fā)展的必然產(chǎn)物，是各國憲法和法律在保障財產(chǎn)權(quán)的前提下，基于財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性或說是公共利益性而必須進行的合法的限制與剝奪。[1]

二、行政權(quán)易被濫用之本質(zhì)

行政權(quán)作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的一項重要權(quán)力，是指國家行政機關(guān)或法定組織（統(tǒng)稱為行政主體）依憲法和法律享有的，以實現(xiàn)國家和社會公共利益為目的，對國家事務(wù)和社會事務(wù)進行管理、服務(wù)的一種運行狀態(tài)，是國家政權(quán)的組成部分。[2]一方面，其滲透于社會生活的各個方面，是國家權(quán)力中行使得最頻繁、最廣泛的一項權(quán)力；另一方面，行政權(quán)在國家權(quán)力體系中，與立法權(quán)、司法權(quán)等其他國家權(quán)力相比，有極大的隨意性，廣闊的行使空間，同時又具有擴張性、侵害性及目的背離性等權(quán)力共性。就如同孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！笔菣?quán)力就會被濫用。行政權(quán)因其本質(zhì)而存在被濫用的固有風(fēng)險，因此，握有行政權(quán)的主體在沒有制約或制約不足時必然會濫用其手中權(quán)力。

三、土地征收中行政權(quán)的濫用

因為行政權(quán)是國家權(quán)力中行使最頻繁、最廣泛的一種權(quán)力，一旦被濫用，必然波及范圍廣，危害深遠(yuǎn)。尤其是在土地征收這樣一種對公民土地所有權(quán)與使用權(quán)嚴(yán)格的限制措施中，一旦行政權(quán)被濫用，將會直接危害到公民的生存與發(fā)展，產(chǎn)生諸多負(fù)面社會效果，影響社會主義法治國家的建設(shè)。因此，減少乃至杜絕行政權(quán)在土地征收中的濫用，就顯得尤為重要。為此，必須首先研究清楚在土地征收過程中行政權(quán)濫用的源頭、表現(xiàn)形式及多發(fā)地帶等內(nèi)容。

（一）利益共同體——土地征收權(quán)濫用的源頭

根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的，由國務(wù)院批準(zhǔn)；征收前款規(guī)定之外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第8條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定?！痹谖覈?，國家的權(quán)力來自于人民，全國人民代表大會代表全國人民行使國家的最高權(quán)力，因此，土地征收權(quán)的主體理應(yīng)為我國的最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會。其通過立法授權(quán)的形式將“對集體土地及其附屬物的所有權(quán)的征收權(quán)授予國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，而將對建設(shè)用地使用權(quán)及其附屬物的所有權(quán)的征收權(quán)授予了國務(wù)院，而國務(wù)院又進一步將此權(quán)力授予市、縣人民政府?！盵3]

在現(xiàn)實生活中，下級政府將本應(yīng)由上級政府審批征收的大塊土地拆分成小塊，從而拆分報批；更有甚者，不經(jīng)審批而直接征收。類似的違法、違規(guī)現(xiàn)象可以說隨處可見，但因此而受到紀(jì)律處分、黨內(nèi)處分的政府官員卻寥寥無幾，更不必說因此而受到法律制裁了。在現(xiàn)實生活中，土地違規(guī)審批數(shù)不勝數(shù)，究其發(fā)生原因，無外乎政府與需用地者之間的同向利益。需用地者需要土地，而政府需要“經(jīng)濟發(fā)展”、需要政績、需要賣地，甚至在這些利益共同體的眼中，“強征土地、強制拆遷就是第一生產(chǎn)力，第一要務(wù)?！盵4]如此的同向利益導(dǎo)致土地征收權(quán)在源頭上的濫用也就不足為奇了。

（二）公共利益——權(quán)力濫用的合法外衣

我國《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”但是對“公共利益”，無論是《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》還是《國有土地上房屋征收與補償條例》都未進行明確的界定。如此，法律規(guī)范的不完善、不嚴(yán)密就為土地征收權(quán)的濫用，如濫征耕地、不合理拆遷等大開方便之門，乃至在現(xiàn)實中出現(xiàn)了“有占必征”的說法，似乎公共利益這個唯一的土地征收目的對土地征收沒有起到一丁點的限制作用。

以興教育為名是公共利益吧？因此便出現(xiàn)諸多的“大學(xué)城”征地。各級政府打著“辦教育”的口號，普遍以低廉的價格，協(xié)議出讓土地使用權(quán)，甚至直接以劃撥方式供地。然而在“大學(xué)城”的征地范圍內(nèi)，其中相當(dāng)?shù)囊徊糠滞恋厣辖ㄆ鹆松虉?、美食街、酒店賓館乃至高檔住宅小區(qū)。同樣的，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施如體育健身廣場等可以說是典型的公共利益，但這一名頭好像被濫用得更加普遍?！坝捎隗w育用地比經(jīng)營性用地成本低得多，業(yè)內(nèi)人士算了一筆賬：一個3000畝的高爾夫項目，至少可以拿出1000畝來搞商業(yè)開發(fā)獲利，成為一塊很誘人的‘大蛋’”。如此，也就不奇怪體育用地這一名頭會被濫用了。最讓人覺得不可接受的是“科技園區(qū)、開發(fā)區(qū)”也成了諸多房地產(chǎn)、娛樂城用地的護身符。本來把建設(shè)“科技園區(qū)、開發(fā)區(qū)”按照“公共利益”進行土地征收就已為人詬病，如此還將審批的土地建設(shè)房地產(chǎn)、娛樂城更是于理于法說不過去。

（三）土地征收程序的不正當(dāng)

“社會活動的合法性必須從程序的角度加以約束才能得到保障，因此，程序通常被認(rèn)為是法治主義的核心。”[5]土地征收也不例外。但目前我國土地征收程序在征收補償方案的確定、救濟程序上存在嚴(yán)重的立法缺陷，直接導(dǎo)致土地征收成為了行政權(quán)濫用的重災(zāi)區(qū)。

1．土地征收補償方案的確定程序不合理。土地征收是土地所有者為了增進公共利益，所做的特別犧牲，因此應(yīng)當(dāng)對被征收土地給予公平的、完全的補償。我國《憲法》、《物權(quán)法》與《土地管理法》有一些土地征收補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定僅僅是一些原則性的，不具有可實施性。具體表現(xiàn)在以下三個方面：首先，征地補償方案僅由政府所代表征地方單方確定，被征地方的意志往往無從表達。我國《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”但在現(xiàn)實中，由于征地方利益共同體的同向利益，及征地方與被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間力量的不對等，被征地方的意見很難被采納。征地補償方案一旦公布，其修改的可能性微乎其微。其次，征地補償方案的公正性缺乏外部監(jiān)督。《土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！奔?xì)讀此項規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)作為征地補償方案確定者的政府，同時還是征地補償糾紛的裁判員，集運動員與裁判員于一身，難以保證土地征收補償方案的公正性。最后，征地補償爭議處理程序有違一般的正當(dāng)程序原理?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條第3款規(guī)定：“征地補償，安置爭議不影響征用土地方案的實施。”“先裁判，后執(zhí)行”乃正當(dāng)程序之基本原理。但按照上述規(guī)定，被征地方即使在補償、安置爭議中贏了官司，恐也無力、無法恢復(fù)被征收土地的原狀。土地征收補償、安置爭議程序也就失去了其應(yīng)有之意。

2．土地征收的救濟程序不完善。法諺云：“有權(quán)利必有救濟，沒有救濟的權(quán)利不能稱之為權(quán)利”。財產(chǎn)權(quán)是公民生存的必要權(quán)利之一，而土地作為公民財產(chǎn)最主要的表現(xiàn)形式，要對其征收，就必須有正當(dāng)程序的制約。正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦虮仨毦邆渫晟频木葷绦?，使公民在自身的土地?quán)受到土地征收權(quán)侵害時，能得到及時、有效的救濟。但根據(jù)我國的相關(guān)立法，土地征收的救濟程序還存在著較大缺陷，具體表現(xiàn)為：其一，我國目前立法并未對土地征收目的的合法性爭議規(guī)定任何救濟程序，由此也就導(dǎo)致了前文所述的“公共利益”。這個唯一的土地征收目的的濫用。其二，根據(jù)《土地管理法實施條例》與《國有土地上征收與補償條例》的相關(guān)規(guī)定，土地征收的救濟程序不外乎行政復(fù)議與行政訴訟。但在我國這樣一個程序優(yōu)先、依法行政與私權(quán)神圣觀念并不強大的背景下，若沒有司法權(quán)的強力介入，將很難有效保護被征收者的利益。正如有學(xué)者所說：“土地征收制度不僅涉及征收人與被征收人反映的公共利益與私人利益的博弈，而且還體現(xiàn)了立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之角力?！盵6]因此，合理的土地征收救濟程序必然需要司法權(quán)的充分介入，加強司法權(quán)對土地征收權(quán)的監(jiān)督。

[1]汪振江.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與征收補償問題研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007:21-24．

[2]張弘.選擇視角中的行政法[M].北京:法律出版社,2006:55．

[3]卜煒瑋.中國財產(chǎn)征收制度研究[D].北京:清華大學(xué),2008:31．

[4]政績共同體是權(quán)力濫用的新形式[N].人民代表報,2011-03-29．

[5]楊寅.公共利益的程序主義考量[J].法學(xué),2004(10):8-10．

[6]程潔.土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)[J].法學(xué)研究,2006(1):62-78．

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0035―02

2012—01—04

盧良，男，甘肅武威人，蘭州大學(xué)法學(xué)院；王群，女，甘肅蘭州人，蘭州大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】