保護(hù)臭氧層談判中的美歐博弈

羅立昱

（南京大學(xué)，江蘇南京210093）

保護(hù)臭氧層談判中的美歐博弈

羅立昱

（南京大學(xué)，江蘇南京210093）

臭氧層損耗是重要的全球環(huán)境問(wèn)題之一。最早認(rèn)識(shí)到臭氧層危害的美國(guó)率先在國(guó)內(nèi)立法控制相關(guān)物質(zhì)，然而另一大經(jīng)濟(jì)體——?dú)W共體，在這一方面卻行動(dòng)遲緩。在保護(hù)臭氧層的國(guó)際談判中，美歐之間相互妥協(xié)，最終達(dá)成了對(duì)氟氯烴化合物（CFCs）進(jìn)行限控的《蒙特利爾議定書(shū)》。美歐之間的分歧來(lái)自國(guó)內(nèi)化工業(yè)巨頭的影響，國(guó)際經(jīng)濟(jì)變動(dòng)影響外交決策。國(guó)際環(huán)境問(wèn)題背后隱藏的經(jīng)濟(jì)關(guān)系與大國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作用是影響國(guó)際環(huán)境合作的主要因素。

臭氧層保護(hù)；美歐博弈；蒙特利爾議定書(shū)；氟氯烴化合物

1 國(guó)際臭氧層保護(hù)機(jī)制建設(shè)概述

臭氧廣泛地分布于以高度25 km為中心的15～50 km的大氣平流層中，是大氣系統(tǒng)的重要組成部分。大氣平流層臭氧的耗損及破壞將增加有害的紫外輻射，直接影響人類健康與生物系統(tǒng)安全。1974年，舍伍德·羅蘭和馬里奧·莫利納發(fā)表論文，指出氟氯烴化合物（CFCs，chlorofluorocarbons）的揮發(fā)會(huì)摧毀臭氧分子，隨后，更多的科學(xué)證據(jù)表明臭氧層在減少。這引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)臭氧層損耗問(wèn)題的廣泛關(guān)注。而1982年科學(xué)家首次在南極上空發(fā)現(xiàn)臭氧層空洞，更是在國(guó)際上引起了強(qiáng)烈反響。[1]

在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的資助下，1985年3月22日各國(guó)在維也納召開(kāi)保護(hù)臭氧層全球代表大會(huì)，成功締結(jié)了《保護(hù)臭氧層維也納公約》。維也納公約促進(jìn)了保護(hù)臭氧層所必須的全球合作。然而，維也納公約只是一個(gè)框架性質(zhì)的公約，僅制定了保護(hù)臭氧層的一般原則和框架結(jié)構(gòu)，確立了共同保護(hù)臭氧層的精神，但沒(méi)有關(guān)于締約國(guó)責(zé)任和義務(wù)的具有拘束力的條款或規(guī)則，也沒(méi)有行動(dòng)的具體目標(biāo)和時(shí)間表。[2]

1986年12月，第一次蒙特利爾會(huì)議正式召開(kāi)。由于整個(gè)談判過(guò)程仍充滿了爭(zhēng)論和矛盾，會(huì)議未取得成果。1987年，第二次蒙特利爾會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議圍繞科學(xué)的地位、控制措施、貿(mào)易條款和發(fā)展中國(guó)家的特殊情況等4個(gè)核心問(wèn)題展開(kāi)談判。經(jīng)過(guò)反復(fù)的爭(zhēng)論，談判各方最終成功地達(dá)成了《損耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》。議定書(shū)規(guī)定了控制消耗臭氧層物質(zhì)（ODS）的內(nèi)容，包括受控物質(zhì)的生產(chǎn)量和消費(fèi)量及其起始控制限額的基準(zhǔn)，并要求發(fā)達(dá)國(guó)家分別自1989年起將5種最為重要的CFCs的消費(fèi)量和生產(chǎn)量?jī)鼋Y(jié)在1986年的水平，發(fā)展中國(guó)家的控制時(shí)間比發(fā)達(dá)國(guó)家相應(yīng)延遲10年。[3]

雖然議定書(shū)仍存在一定缺陷，但是隨后的一系列修正案加強(qiáng)了保護(hù)措施，共同構(gòu)成了國(guó)際臭氧層保護(hù)的條約體系。臭氧層保護(hù)取得了重要的成就，1986年全世界CFCs的總消費(fèi)為110萬(wàn)t，2001年CFCs的總消費(fèi)已降為11萬(wàn)t。如果該制度得到嚴(yán)格執(zhí)行，在未來(lái)10～20年內(nèi)臭氧層將開(kāi)始逐步恢復(fù)，并可望在2050-2060年完全恢復(fù)。[4]臭氧層保護(hù)的國(guó)際制度被學(xué)界公認(rèn)為是一項(xiàng)成功的制度，蒙特利爾議定書(shū)開(kāi)創(chuàng)了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行國(guó)際合作的新途徑，在國(guó)際環(huán)境外交上有著極為重要的意義。

2 臭氧層談判中的美歐博弈

在臭氧層保護(hù)問(wèn)題上，CFCs的兩大生產(chǎn)方美國(guó)與歐共體（EC）之間存在較大的矛盾與分歧，雙方在各種問(wèn)題上難以達(dá)成一致意見(jiàn)，兩大談判集團(tuán)相互斗爭(zhēng)。

2.1 美歐對(duì)臭氧層保護(hù)的反應(yīng)

對(duì)于臭氧層的保護(hù)，美國(guó)的反應(yīng)較為積極。1976年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案授權(quán)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）在全國(guó)范圍內(nèi)控制CFCs的非必需使用。美國(guó)國(guó)內(nèi)控制CFCs的立法取得進(jìn)展的主要原因是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的考慮。1976-1985年CFCs替代品的發(fā)明使美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)每年節(jié)約0.58億～2.4億美元。當(dāng)時(shí)的CFCs的大生產(chǎn)商，如杜邦公司在1978年的立法生效前就已開(kāi)始著手開(kāi)發(fā)各類CFCs的替代品，僅此一項(xiàng)在1983年就節(jié)省了約1.65億美元。因此，比CFCs廉價(jià)的替代品的發(fā)明大大降低了采取行動(dòng)的成本，而且在公共輿論的影響下，CFCs煙霧劑的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)漸趨狹窄。[5]美國(guó)有關(guān)臭氧層保護(hù)的立法進(jìn)程在所有國(guó)家中最為積極與完備，在此背景下美國(guó)積極領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)有關(guān)臭氧層國(guó)際環(huán)境保護(hù)制度的國(guó)際談判。

相對(duì)于美國(guó)的積極反應(yīng)，歐洲方面則是消極應(yīng)付。以法國(guó)、意大利和英國(guó)為首的歐共體國(guó)家普遍認(rèn)為臭氧層損耗的科學(xué)假設(shè)存在質(zhì)疑。由于其國(guó)內(nèi)化學(xué)制品消費(fèi)者與生產(chǎn)者的沉重壓力，且無(wú)輿論和環(huán)保組織對(duì)此關(guān)注，大多數(shù)歐共體成員國(guó)與歐共體委員會(huì)只作出一個(gè)象征性反應(yīng)。歐洲對(duì)臭氧層損耗的消極反應(yīng)受其內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)因素影響。由于美國(guó)對(duì)CFCs的管制和消減，歐共體國(guó)家逐漸獲得了世界CFCs市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。[4]至1984年，歐共體CFC11/12產(chǎn)量市場(chǎng)份額為45%，同期美國(guó)只占28%。歐共體CFCs對(duì)GDP的貢獻(xiàn)比美國(guó)高出50%。在如此大的經(jīng)濟(jì)收益下，歐共體國(guó)家積極增加CFCs的生產(chǎn)，對(duì)于控制措施則消極應(yīng)對(duì)。

2.2 《維也納公約》談判中的美歐博弈

美國(guó)與歐共體國(guó)家內(nèi)部狀況的不同，決定了雙方在臭氧層保護(hù)的談判中的態(tài)度差異：美國(guó)是談判的主要推動(dòng)力量，而歐共體則是反對(duì)力量。美國(guó)最早意識(shí)到臭氧層保護(hù)問(wèn)題屬于全球集體行動(dòng)問(wèn)題，因此美國(guó)政府不斷呼吁和要求其他的CFCs生產(chǎn)國(guó)協(xié)調(diào)行動(dòng)，采取和美國(guó)一樣的管制措施。1983年，美國(guó)與加拿大、芬蘭等限制CFCs使用國(guó)家形成一致立場(chǎng)，組成“多倫多集團(tuán)”，積極呼吁并推動(dòng)國(guó)際社會(huì)開(kāi)展談判以禁止CFCs的非必需使用。當(dāng)時(shí)的歐洲共同體對(duì)多倫多集團(tuán)提出的管制CFCs的非必需使用的建議持強(qiáng)烈反對(duì)態(tài)度，甚至反對(duì)國(guó)際社會(huì)為臭氧層保護(hù)采取管制措施。

談判初期，美國(guó)政府的主張?jiān)獾街饕腃FCs生產(chǎn)國(guó)家的反對(duì)。經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商，歐共體在美國(guó)的壓力之下于1984年轉(zhuǎn)變了最初的不合作立場(chǎng)，同意就一項(xiàng)國(guó)際協(xié)議進(jìn)行談判。不過(guò)歐共體提出了反建議，歐共體提議所有的CFCs生產(chǎn)國(guó)凍結(jié)其生產(chǎn)能力，并削減CFCs非必需使用總量的30%。但“多倫多集團(tuán)”并不贊同歐共體的建議，雙方各不相讓，限制CFCs的談判徹底破產(chǎn)。這樣，1985年3月簽訂的《維也納公約》僅僅通過(guò)了一項(xiàng)要求各國(guó)采取適當(dāng)行動(dòng)以保護(hù)臭氧層的宣言。[6]

對(duì)于歐共體而言，全面禁止CFCs的非必需使用的成本要高于美國(guó)采取同樣措施的成本。CFCs的大幅度削減會(huì)使歐共體喪失更大的出口市場(chǎng)份額并影響外匯收支。而且美國(guó)已經(jīng)開(kāi)發(fā)出的CFCs替代品將進(jìn)一步強(qiáng)化美國(guó)化學(xué)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，歐共體化學(xué)工業(yè)則相對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。[6]

談判各方從國(guó)內(nèi)工業(yè)界的利益和國(guó)內(nèi)立法出發(fā)，力圖降低新管制措施對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)的沖擊，盡量達(dá)成有利于自己的方案。利益的不可協(xié)調(diào)使談判走向失敗。然而，所幸的是，進(jìn)一步的科學(xué)證據(jù)表明了臭氧層損耗的嚴(yán)峻形勢(shì)，證明了不采取行動(dòng)的成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于雙方各自的獲益。這樣，美歐雙方重新回到談判桌上，為達(dá)成實(shí)質(zhì)性的控制協(xié)議繼續(xù)談判。

2.3 《蒙特利爾議定書(shū)》中的美歐博弈

1986年，就控制CFCs的國(guó)際談判重新開(kāi)始，與前一時(shí)期相比，美國(guó)政府的談判立場(chǎng)在1986年有較大的調(diào)整：從贊成只禁止CFCs的非必需使用，轉(zhuǎn)而呼吁制訂一項(xiàng)長(zhǎng)期計(jì)劃，最終能夠達(dá)到減少所有種類的CFCs和哈龍消費(fèi)的目標(biāo)。[7]

談判圍繞CFCs的削減規(guī)模展開(kāi)。1986年12月美國(guó)提出削減95%CFCs消費(fèi)量的建議，歐共體明確表示反對(duì)，主張小幅度削減10%～20%。在隨后的談判中美國(guó)又作出讓步，將消減比例降為50%，歐共體仍然表示反對(duì)。談判陷入僵局，這一僵局直到1987年5月的第三輪談判也未能打破。于是美國(guó)開(kāi)始威脅要采取單方面行動(dòng)，給歐共體施加壓力。1987年1月，美國(guó)參議員查菲（John H.Chafee）提出一項(xiàng)法案，要求美國(guó)政府必要時(shí)采取貿(mào)易制裁措施以制裁CFCs的生產(chǎn)商，禁止含有CFCs的產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，以保護(hù)美國(guó)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力不會(huì)遭到削弱。美國(guó)代表威脅說(shuō)，如果美國(guó)被迫采取單邊行動(dòng)全面禁止CFCs的使用，那么美國(guó)必定還要對(duì)包括歐共體產(chǎn)品在內(nèi)的含有CFCs的產(chǎn)品采取貿(mào)易禁運(yùn)措施。[8]美國(guó)施加的強(qiáng)大壓力迫使歐共體最終同意削減50%的CFCs消費(fèi)量，保護(hù)臭氧層的國(guó)際合作取得了成功。

《蒙特利爾議定書(shū)》的成功通過(guò)，與美歐雙方各自的化工產(chǎn)業(yè)部門(mén)的態(tài)度密切相關(guān)。與其說(shuō)是各國(guó)經(jīng)濟(jì)為避免臭氧層問(wèn)題的巨大傷害，不如說(shuō)是爭(zhēng)奪化工產(chǎn)品的利潤(rùn)。自歐共體占據(jù)了全球CFCs市場(chǎng)，美國(guó)工業(yè)界認(rèn)識(shí)到嚴(yán)格管制CFCs的生產(chǎn)及消費(fèi)的國(guó)際條約不僅能夠擴(kuò)大CFCs替代品的市場(chǎng)及其出口份額，更將鞏固其在全球市場(chǎng)中的壟斷地位，保持相對(duì)于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。歐共體的化學(xué)工業(yè)巨頭（如英國(guó)的ICI）對(duì)開(kāi)發(fā)CFCs替代品的巨大市場(chǎng)潛力和高額利潤(rùn)的重新認(rèn)識(shí)使之改變立場(chǎng)，他們也相信嚴(yán)厲控制CFCs消費(fèi)的國(guó)際協(xié)議有利于歐洲企業(yè)生產(chǎn)的替代品的市場(chǎng)擴(kuò)張。[9]

3 臭氧層談判中美歐博弈的啟示

國(guó)際臭氧層合作治理顯示出蒙特利爾議定書(shū)的成功，使之獲得了很多正面的評(píng)價(jià)。國(guó)際合作得以順利實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)美國(guó)與歐共體的妥協(xié)與合作。分析臭氧層談判中的美歐關(guān)系，對(duì)于全球氣候談判以及各種全球性環(huán)境問(wèn)題的解決有著極為重要的啟示。

3.1 工業(yè)巨頭對(duì)國(guó)際環(huán)境談判有較大影響

促成環(huán)境問(wèn)題的解決往往是經(jīng)濟(jì)收益的考量而非對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)心。全球性環(huán)境問(wèn)題所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失無(wú)法估計(jì)，然而各國(guó)更為關(guān)注的是可以量化的短期收益。環(huán)境問(wèn)題所涉及的工業(yè)部門(mén)形成的利益集團(tuán)及該問(wèn)題涉及的巨大經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于所在國(guó)的環(huán)境外交政策有著極大的影響。在臭氧層談判中，美國(guó)政府的談判立場(chǎng)基本反映了杜邦公司的利益，正如英國(guó)政府的立場(chǎng)基本反映了ICI的利益一樣。[10]

蒙特利爾議定書(shū)的達(dá)成取決于兩大CFCs生產(chǎn)方美國(guó)與歐共體的合作，而美國(guó)與歐共體的態(tài)度形成與轉(zhuǎn)變?nèi)Q于其國(guó)內(nèi)主要的化工集團(tuán)的利潤(rùn)計(jì)算。雖然不可否認(rèn)科學(xué)認(rèn)知與公眾輿論對(duì)環(huán)境問(wèn)題的提出與促進(jìn)有極大作用，但各國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)與分配是決定國(guó)際合作的最終因素。在相互依賴的國(guó)際社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)考慮往往是各國(guó)外交政策尤其是環(huán)境外交政策的第一出發(fā)點(diǎn)。要有效地促進(jìn)國(guó)際環(huán)境合作，必須考量所涉及產(chǎn)業(yè)的成本與利益。

3.2 大國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作用決定集體行動(dòng)的成效

全球性環(huán)境問(wèn)題有著“公用地”的性質(zhì)，國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域集體行動(dòng)的特征包括抵御環(huán)境威脅的集體性以及環(huán)境公共物品享用的非排他性。[11]在環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、資金和技術(shù)的共享、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系等問(wèn)題上，各國(guó)之間存在許多分歧有待解決，大國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)際環(huán)保集體行動(dòng)中越發(fā)重要。在保護(hù)臭氧層的國(guó)際合作中，美國(guó)與歐共體之間的相互妥協(xié)決定了談判的成功。同樣，美國(guó)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用使臭氧談判得以堅(jiān)持并取得成功。作為當(dāng)時(shí)世界上最大的CFCs生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)的美國(guó)有采取單獨(dú)行動(dòng)的實(shí)力，采取行動(dòng)是美國(guó)的占優(yōu)戰(zhàn)略。這就是美國(guó)最早推動(dòng)國(guó)內(nèi)有關(guān)管制CFCs立法的原因。[12]同樣，其他CFCs生產(chǎn)國(guó)的占優(yōu)戰(zhàn)略也是采取行動(dòng)。臭氧層問(wèn)題作為一種集體行動(dòng)，不可避免地存在“搭便車”現(xiàn)象，美國(guó)自身的強(qiáng)大實(shí)力足以承擔(dān)重任。美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作用對(duì)集體行動(dòng)最終的成功起到了關(guān)鍵的作用。

[1]LORRAINE ELLIOTT.The Global Politics of the Environment[M].London：Palgrave Macmillan Press，1998.

[2]國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局政策法規(guī)司.中國(guó)締結(jié)和簽署的國(guó)際環(huán)境條約集[M].北京：學(xué)苑出版社，1999.

[3]徐再榮.臭氧層損耗問(wèn)題與國(guó)際社會(huì)的回應(yīng)[J].世界歷史，2003（3）：21-28.

[4]EDWARD A.PARSON.Protecting the Ozone Layer：Science and Strategy[M].London：Oxford University Press，1997.

[5]夏正偉，梁天亮.試析里根政府的臭氧環(huán)境外交[J].歷史教學(xué)問(wèn)題，2010（4）：13-21.

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[9]SEBASTIAN OBERTHUR.The EU as an International Actor：The Protection of the Ozone Layer[J].Journal of Common Market Studies，1999，37（4）：641-659.

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U.S.and EC Contending in the Ozone Layer Protection Negotiations

Luo Liyu
（Nanjing University,Jiangsu Nanjing 210093,China）

The depletion of the ozone layer is one of the important global environmental problems.As the first country who recognized the hazards of the ozone layer，the United States took the lead in domestic legislation to control relevant substances，however，the other big economy，the EC acted slowly in this regard.In the international negotiations to protect the ozone layer，the compromise between America and Europe，have finally reached in the"Montreal Protocol"to control CFCs.The divergences between the U.S.and Europe come from the impact of the giants of chemical industry，international economic changes affect the foreign policy decisions.The economic relations behind the international environmental issues and great country's leadership role are the main factors in international environmental cooperation.

ozone layer protection；U.S.and EU Contending；Montreal Protocol；CFCs

X16

A

1008-813X（2012）03-0039-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.03.012

2012-03-22

羅立昱（1990-），男，江西吉安人，南京大學(xué)歷史學(xué)系2010級(jí)國(guó)際關(guān)系史專業(yè)碩士在讀，主要從事國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境外交的研究。