溫室氣體排放配額初始分配的域外考察

劉明明，盧群群

（山東科技大學(xué)，山東青島266590）

溫室氣體排放配額初始分配的域外考察

劉明明，盧群群

（山東科技大學(xué)，山東青島266590）

從歐盟、英國(guó)和美國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，排放配額的初始分配在排放權(quán)交易計(jì)劃實(shí)施的初期基本上以無(wú)償分配為主、有償分配為輔。從排放配額的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、溫室氣體排放活動(dòng)的負(fù)外部性以及分配的公平和效率等方面來(lái)看，排放配額的初始分配應(yīng)當(dāng)采取有償分配方式。

溫室氣體；排放配額；初始分配；祖父法則；基準(zhǔn)法則；拍賣(mài)

1 歐盟排放配額的初始分配

在歐盟排放權(quán)交易計(jì)劃實(shí)施的第一個(gè)階段（2005-2007年），整個(gè)歐盟地區(qū)沒(méi)有總量限制，至少有95%的配額進(jìn)行免費(fèi)分配，剩下的配額由成員國(guó)以拍賣(mài)的形式分配。國(guó)家分配計(jì)劃按照每個(gè)企業(yè)的實(shí)際二氧化碳排放量（歷史排放量）分配排放配額。只有丹麥、匈牙利、立陶宛和愛(ài)爾蘭對(duì)不超過(guò)5%的配額以拍賣(mài)的方式分配，其他歐盟國(guó)家實(shí)行的都是無(wú)償分配。對(duì)整個(gè)歐盟來(lái)講，平均每年分配的20億排放配額中，僅有300萬(wàn)是以拍賣(mài)的形式分配的（約占0.13%）[1]。在排放權(quán)交易計(jì)劃的第二個(gè)階段（2008-2012年），歐盟排放權(quán)交易計(jì)劃的減排目標(biāo)和《京都議定書(shū)》的承諾一致，即在2008-2012年比1990年的排放水平降低8%，至少有90%的配額免費(fèi)分配，剩下的配額由成員國(guó)以拍賣(mài)的形式分配。成員國(guó)必須在每年的2月28日之前將配額分配到各個(gè)設(shè)備。每年可以分配的配額總量占該階段配額總量的比例在國(guó)家分配方案中規(guī)定。

歐盟在2009年發(fā)布的第2009/29/EC號(hào)指令，對(duì)2012年后歐盟排放交易（EU ETS Post 2012）的事項(xiàng)作出了規(guī)定。該指令是對(duì)2003/87/EC號(hào)指令的修訂，目的是為了提高和擴(kuò)展歐盟的排放權(quán)交易體系。該指令對(duì)成員國(guó)的配額分配作出了新的規(guī)定，第10條規(guī)定從2013年開(kāi)始，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)拍賣(mài)所有的配額。由每個(gè)成員國(guó)拍賣(mài)的配額總量應(yīng)當(dāng)由以下部分構(gòu)成：拍賣(mài)的配額總量中的88%應(yīng)當(dāng)在成員國(guó)中間分配，各成員國(guó)的份額等同于2005年排放權(quán)交易計(jì)劃下經(jīng)核實(shí)的排放量或者是2005-2007年的平均排放量，兩者取最高的一個(gè)；為了共同體的團(tuán)結(jié)和增長(zhǎng)，拍賣(mài)的配額總量中的10%應(yīng)當(dāng)在特定的成員國(guó)之間分配；拍賣(mài)的配額總量中的2%應(yīng)當(dāng)在2005年的溫室氣體排放至少降至《京都議定書(shū)》規(guī)定的基線排放量20%以下的成員國(guó)之間分配。

2 英國(guó)排放配額的初始分配

英國(guó)在EU ETS第一階段（2005-2007年）的配額分配采取按照歷史排放量進(jìn)行的無(wú)償分配方式。在EU ETS第二階段（2008-2012年），英國(guó)的配額分配分為兩個(gè)步驟：首先確定部門(mén)的排放配額總量，然后再將部門(mén)的排放配額分配到各個(gè)設(shè)備。

部門(mén)配額的分配分為兩類(lèi)：一類(lèi)是大的電力生產(chǎn)企業(yè)（Large Electricity Producer，LEP）之外的部門(mén)獲得的配額數(shù)量等于預(yù)計(jì)的該部門(mén)通常的排放量，并考慮到減排潛力以及扣除預(yù)計(jì)要分配給新進(jìn)入者的配額；另一類(lèi)是LEP獲得國(guó)家配額總量中剩余的配額，但是要考慮到用于拍賣(mài)的配額以及新進(jìn)入者的份額。LEP相對(duì)來(lái)說(shuō)不受?chē)?guó)際競(jìng)爭(zhēng)的影響，并且可以將減排成本通過(guò)提高電價(jià)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者。因此，LEP能夠承受配額的減少，并且其競(jìng)爭(zhēng)地位也不會(huì)因此受到實(shí)質(zhì)性或重大的影響。鑒于此，英國(guó)決定LEP部門(mén)應(yīng)當(dāng)獲得較低水平的免費(fèi)配額。另外，英國(guó)決定為在2008-2012年期間新建企業(yè)或者擴(kuò)建企業(yè)創(chuàng)建一個(gè)新進(jìn)入者配額儲(chǔ)備庫(kù)（New Entrant Reserve，NER）。每個(gè)部門(mén)中NER的配額均是在配額向現(xiàn)存企業(yè)分配之前從該部門(mén)的總配額中扣除的。

可供向設(shè)備分配的配額是部門(mén)配額中扣除為新進(jìn)入者儲(chǔ)備以及其他依法應(yīng)當(dāng)扣除的配額后的剩余配額。對(duì)于負(fù)有（減排）義務(wù)的設(shè)備的配額分配，英國(guó)采取了三種配額分配方式，即基于“祖父法則”的分配（Grandfathering，按照歷史排放量分配）、基于“基準(zhǔn)法則”的分配（Benchmarking，按照產(chǎn)量分配）和拍賣(mài)。前兩種為無(wú)償分配，其中基于“祖父法則”的分配是標(biāo)準(zhǔn)的或主要的分配方式，基于“基準(zhǔn)法則”的分配僅適用于LEP部門(mén)和新進(jìn)入者。通過(guò)拍賣(mài)方式分配的配額僅占配額總量的7%。英國(guó)之所以將基于“祖父原則”的分配作為標(biāo)準(zhǔn)的分配方法，是因?yàn)椋簹v史排放量信息非常容易獲取，第一階段對(duì)歷史排放量信息的利用表明企業(yè)理解其用途和結(jié)果，該方式是在提交國(guó)家分配方案的時(shí)間表內(nèi)最可行的，同時(shí)基于“祖父法則”的分配也是對(duì)遭受不成比例減排成本的企業(yè)的補(bǔ)償[2]。依據(jù)“祖父法則”，英國(guó)負(fù)有（減排）義務(wù)的設(shè)備在第二階段所獲得的配額總量為：該設(shè)備的相應(yīng)排放除以部門(mén)中所有設(shè)備的排放量總和，再乘以部門(mén)可分配的配額總量，其計(jì)算公式[2]如下：

3 美國(guó)排放配額的初始分配

美國(guó)排放配額的分配方式包括三種：一是為補(bǔ)充減排（通過(guò)減少或避免森林砍伐）而進(jìn)行的配額分配；二是電力消費(fèi)者的配額分配（所謂電力消費(fèi)者的配額分配是指為了保護(hù)電力消費(fèi)者的利益而進(jìn)行的配額分配）；三是對(duì)早期進(jìn)行溫室氣體減排、免排或者封存活動(dòng)的主體以分配配額的形式予以補(bǔ)償。參加州或者自愿抵消項(xiàng)目的主體可以將抵消信用兌換成排放配額（排放配額的數(shù)量等于2012年排放配額總量的0.75%）；對(duì)于證明在2009年1月1日之前采取了早期減少或者避免溫室氣體排放以及溫室氣體封存行動(dòng)的主體，環(huán)保局可以以排放配額的形式對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償（排放配額的數(shù)量等于2012年排放配額總量的0.25%）。從總體上看，美國(guó)排放配額的分配覆蓋到有關(guān)溫室氣體排放、減排、氣候變化適應(yīng)與合作等多個(gè)方面。排放配額分配方式以無(wú)償分配為主，拍賣(mài)為輔。其中，無(wú)償分配以基于“祖父法則”的分配方式為主，以基于“基準(zhǔn)法則”的分配方式為輔。美國(guó)配額分配的一個(gè)特色是充分廣泛地利用配額來(lái)實(shí)施溫室氣體排放管理，不僅僅通過(guò)分配限制溫室氣體排放主體超額排放，而且通過(guò)配額（作為一種證券）來(lái)補(bǔ)償采取早期減排、免排或者溫室氣體封存行動(dòng)的主體，以及利用排放信用來(lái)激勵(lì)溫室氣體減排合作項(xiàng)目。

4 結(jié)論

綜合分析歐盟、英國(guó)和美國(guó)有關(guān)溫室氣體排放配額初始分配的實(shí)踐，排放配額的初始分配應(yīng)當(dāng)采取有償方式，原因有以下幾點(diǎn)：

其一，從排放配額的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，排放配額代表的是溫室氣體排放權(quán)。溫室氣體排放權(quán)是一種獲取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)利，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一種具有價(jià)值的稀缺資源，因此溫室氣體排放權(quán)的取得當(dāng)然要權(quán)利人支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的對(duì)價(jià)。

其二，溫室氣體排放是一種負(fù)外部性行為，要求溫室氣體排放主體購(gòu)買(mǎi)排放配額符合污染者負(fù)擔(dān)原則。污染者負(fù)擔(dān)原則要求污染成本應(yīng)當(dāng)由污染者承擔(dān)，而不是全社會(huì)承擔(dān)。污染者負(fù)擔(dān)理念認(rèn)為環(huán)境以及環(huán)境所提供的服務(wù)是公共物品。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)為其溫室氣體排放行為（利用環(huán)境及其服務(wù)的行為）付費(fèi)。如果配額無(wú)償分配，則違反了污染者負(fù)擔(dān)原則。[3]

其三，無(wú)償分配的理由不足。支持對(duì)排放配額實(shí)行無(wú)償分配的一個(gè)基本的理由就是在一個(gè)限制碳排放的制度框架下，碳密集型企業(yè)被認(rèn)為是承擔(dān)了不成比例的成本。這些企業(yè)認(rèn)為他們應(yīng)當(dāng)獲得對(duì)因總量控制和排放權(quán)交易給他們帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失（這些經(jīng)濟(jì)損失同時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致這些企業(yè)產(chǎn)生失業(yè)問(wèn)題）進(jìn)行的補(bǔ)償（如無(wú)償分配配額）。這種補(bǔ)償可以被視為對(duì)于這些受到溫室氣體總量控制不利影響的工業(yè)和工人的一種過(guò)渡性的援助。[3]許多受管制的企業(yè)反對(duì)政府采取出售的方式分配配額，他們認(rèn)為他們會(huì)為其排放行為買(mǎi)兩次單：一是執(zhí)行減排；二是購(gòu)買(mǎi)配額[4]。然而，無(wú)論初始分配的方式如何，企業(yè)面臨的減排成本都是一樣的[5]。企業(yè)執(zhí)行減排是因?yàn)槠渑欧判袨榫哂胸?fù)外部性，消除其行為的負(fù)外部性是企業(yè)的義務(wù)；企業(yè)購(gòu)買(mǎi)配額是為其利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而付費(fèi)。因此，溫室氣體排放管制是對(duì)人類(lèi)氣候公共利益的保護(hù)，基于公共利益對(duì)企業(yè)排放行為實(shí)行的限制是正當(dāng)?shù)?，不?yīng)當(dāng)由國(guó)家對(duì)企業(yè)因減排而付出的成本進(jìn)行補(bǔ)償。其實(shí)，將資源（生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)）的相當(dāng)一部分利益無(wú)償分配給現(xiàn)有企業(yè)，是獲得支持必須的代價(jià)，也是政治上的權(quán)宜之計(jì)[6]。

其四，從公平和效率的角度看，有償分配比無(wú)償分配更具有公平性。免費(fèi)授予被管制參與者排放單位，實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)富向被管制者轉(zhuǎn)移，這些被管制者在達(dá)到許可的水平之前不必為排放買(mǎi)單，并且因此導(dǎo)致了排放成本在被管制者和普通納稅人之間的不公平分配[7]。此外，無(wú)償分配這種方式本身就蘊(yùn)含了一個(gè)潛在的不公平因素，即政府要決定采用何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配給企業(yè)多少配額，政府的決定往往難以擺脫利益集團(tuán)以及各種力量和情勢(shì)的糾纏，很難達(dá)到均衡博弈，如基于“祖父法則”的分配方式就會(huì)造成現(xiàn)存企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)之間的不公平以及早期采取減排行動(dòng)和早期沒(méi)有采取減排行動(dòng)的企業(yè)之間的不公平。也可以說(shuō)，無(wú)償分配是政府作繭自縛。而且無(wú)償分配需要收集準(zhǔn)確可靠的排放信息，確定排放基線和生產(chǎn)量等等，所有這些事項(xiàng)都需要政府付出巨大的行政成本，降低了配額分配的效率。而有償分配則將企業(yè)獲得多少配額的問(wèn)題交給市場(chǎng)解決，政府得以脫身于復(fù)雜且容易造成不公平的配額分配標(biāo)準(zhǔn)、范圍、數(shù)量等難題。企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制下，公平競(jìng)爭(zhēng)，自愿選擇是否購(gòu)買(mǎi)配額。企業(yè)完全根據(jù)自己的真實(shí)需要作出決定，而不像無(wú)償分配中企業(yè)為了多分得配額會(huì)出現(xiàn)捏造排放數(shù)據(jù)等欺騙行為。企業(yè)依據(jù)自己的減排作出是否購(gòu)買(mǎi)配額的理性選擇，從而溫室氣體排放配額在市場(chǎng)機(jī)制下得到最優(yōu)配置，提高分配效率。在拍賣(mài)中，或者相似類(lèi)型的競(jìng)爭(zhēng)性買(mǎi)賣(mài)中，參與者通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)得排放單位，確保排放單位流向最珍視它們的參與者手中[8]。

其五，有償分配方式變相地提高了企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻，可以對(duì)高排放、經(jīng)濟(jì)效益低下的落后企業(yè)構(gòu)成有效的限制。此外，有償分配獲得的資金可以為國(guó)家適應(yīng)氣候變化提供有力的支持。

最后，歐盟、英國(guó)、新西蘭等已經(jīng)成功實(shí)施排放權(quán)交易計(jì)劃的地區(qū)和國(guó)家，在排放配額分配中已經(jīng)越來(lái)越多地傾向于采用拍賣(mài)方式，而且歐盟新頒布的第2009/29/EC號(hào)指令，規(guī)定各成員國(guó)從2013年開(kāi)始所有的排放配額均以拍賣(mài)方式分配。

[1]陳趙杰.歐盟排放交易機(jī)制及其對(duì)中國(guó)的啟示[D].廣州：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，2009.

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Overseas Research on Initial Allocation of Em ission Allowances

Liu Mingming,Lu Qunqun
（Shandong University of Science and Technology,Qingdao Shandong 266590,China）

Viewing the legislative practice of the European Union,the United Kingdom and the United States,in the early stage of implementation of the emissions trading scheme initial allocation of emissions allowances is basically free distribution,supplemented by priced allocation.In light of the property nature of the emissions allowances,the negative externalities of greenhouse gas emissions,equity and efficiency in the allocation,the initial allocation of emission allowances should be priced.

greenhouse gases；emission allowance；initial allocation；grandfathering；benchmarking；auction

X32012

A

1008-813X（2012）03-0036-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.03.011

2012-03-26

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《中國(guó)碳排放交易法律制度研究》（11AFX007）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目《溫室氣體排放控制法律制度研究》（11YJC820071）；山東省高校人文社會(huì)科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目《論山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)碳交易體系的構(gòu)建》（J11WB06）

劉明明（1981-），男，山東濰坊人，畢業(yè)于西南政法大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，博士，主要研究環(huán)境與資源保護(hù)法。