突發(fā)公共事件信息傳播相關(guān)法律規(guī)制對策研究

李向鋒

（西北民族大學法學院，甘肅蘭州730030）

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，突發(fā)公共事件主要分為：自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。近年來，我國突發(fā)公共事件進入多發(fā)期，嚴重威脅著公民的生命財產(chǎn)和生存環(huán)境。在這四類突發(fā)公共事件中，事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件與人為因素有很大關(guān)系，即使是第一類自然災害其造成的危害也不能排除有人為因素?？v觀最近幾年發(fā)生的突發(fā)公共事件，縱然很多是不可抗力的原因，是“天災”，但是有很多本是可以避免的，可以說是“人禍”，而且從破壞力上來說，有些突發(fā)公共事件人為因素造成的破壞力還要遠遠大于災難本身。突發(fā)公共事件的信息傳播對突發(fā)公共事件的處置就有著非常大的影響，直接影響著突發(fā)公共事件造成破壞力的大小，是突發(fā)公共事件中最重要的“人為因素”之一。但是通過最近幾年發(fā)生的突發(fā)公共事件，我們可知，我國突發(fā)公共事件信息傳播存在很多問題，嚴重影響著突發(fā)公共事件的處置，加重了其破壞力，急切需要立法予以規(guī)制。

一、我國突發(fā)公共事件信息傳播存在的問題

隨著社會的發(fā)展，我國信息傳播媒體和信息傳播技術(shù)發(fā)展突飛猛進，傳播生態(tài)也在此過程中發(fā)生著深刻變化，一改以前信息傳播渠道單一的模式，對突發(fā)公共事件的信息傳播也從“有限報道”發(fā)展到“全民報道”，由此帶來的一系列問題也更加突出。

（一）缺乏專門信息傳播監(jiān)管法

目前，我國有關(guān)突發(fā)公共事件的法律法規(guī)以及規(guī)章主要有《憲法》中有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定、《突發(fā)事件應對法》、《戒嚴法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，以及一系列地方法規(guī)、規(guī)章和政府工作部門以及各行各業(yè)出臺的應急預案。但是這些法律法規(guī)建立的信息系統(tǒng)大多規(guī)定下級部門向上級部門信息傳遞，或者信息在不同政府部門之間的傳遞，缺少政府及其相關(guān)部門向社會傳遞信息的規(guī)定。對突發(fā)公共事件的保障上，各種應急預案多從組織指揮、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、治安、物資、經(jīng)費方面予以規(guī)定，缺乏專門的突發(fā)公共事件信息傳播監(jiān)管規(guī)定，而且這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，多是針對政府部門突發(fā)公共事件中的信息傳播行為的規(guī)定，缺乏對社會公眾信息傳播行為的規(guī)制。

（二）政府信息發(fā)布制度不健全

針對突發(fā)公共事件的信息傳播，政府官員傳統(tǒng)處理方式就是“捂、掩、蓋、瞞”，受這種執(zhí)政思維的影響，在突發(fā)公共事件發(fā)生后，最先想到的不是向社會公布，而是予以隱瞞，就是在這段時間內(nèi)，權(quán)威信息發(fā)布的最佳時間也就被錯過了，人為造成了信息傳播不暢，為錯誤信息的傳播創(chuàng)造了機會。政府信息發(fā)布制度不健全主要表現(xiàn)在：

1.信息發(fā)布主體不明確。突發(fā)公共事件的處置往往涉及多個區(qū)域，多個部門，而在處置過程中，各個部門往往各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)調(diào)配合，缺乏統(tǒng)一的信息發(fā)布責任主體，發(fā)布的信息往往內(nèi)容龐雜、互相重疊甚至相互矛盾。在錯誤信息發(fā)布并造成嚴重后果后，尋找不到相應的追責主體，造成政府及其工作部門缺乏責任意識。

2.信息發(fā)布不及時，缺乏前瞻性。在突發(fā)公共事件發(fā)生之后，政府及相關(guān)部門往往缺乏前瞻性，缺乏主動披露信息的積極性，社會民眾不能從正當途徑獲取信息，造成社會民眾通過其他渠道尋找相關(guān)信息，在錯誤信息在社會上泛濫時，政府及相關(guān)部門才被動發(fā)布信息，這也使政府及其相關(guān)部門發(fā)布的信息的權(quán)威性遭到普遍質(zhì)疑，這必然使謠言和虛假信息有了市場。

3.信息發(fā)布缺乏責任意識，內(nèi)容不真實、不全面。在我國，政府部門掌握社會信息資源中絕大部分有價值的信息，既包括公共信息，也涵蓋大量的涉及公共利益的公民、法人個人信息，巨大的信息源優(yōu)勢使政府的信息發(fā)布更具權(quán)威性，所以在突發(fā)公共事件信息傳播中，政府及其相關(guān)部門承擔著信息傳播的權(quán)威發(fā)布者和管理者的角色。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府及其相關(guān)部門應傳遞權(quán)威信息，滿足公眾知情權(quán)，消除危機發(fā)生后流言、謠言滋生的危險，同時引導輿論，動員社會的支持，為危機的解決提供良好的輿論環(huán)境。同時通過分析社會公眾對自己發(fā)布信息的反應，了解真實民意，為政府應對危機的決策提供依據(jù)。然而在許多突發(fā)公共事件發(fā)生后，當?shù)刂饕I導往往會懼怕因突發(fā)事件受到問責，為了個人私利，利用當?shù)刂髁髅襟w對政府的依賴性控制媒體，對真實信息隱瞞不公布或者發(fā)布不實信息。而不真實、不全面的信息往往使突發(fā)公共事件的救援及處置陷入被動，不僅擴大了其破壞力，而且影響了政府及其相關(guān)部門在公眾中的形象，造成各種不利的信息更加泛濫。

4.信息發(fā)布渠道單一。目前政府及相關(guān)部門信息發(fā)布渠道主要包括報紙、電視、廣播，而在現(xiàn)代信息社會，通訊手段多樣化，尤其是網(wǎng)絡和移動通訊正發(fā)揮著越來越重要的作用，網(wǎng)絡和移動通訊便捷迅速，正成為公眾獲取信息的重要途徑。而在突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府及相關(guān)部門往往只通過報紙、電視、廣播傳統(tǒng)媒體中的一種或幾種發(fā)布信息，對新興媒體重視不足，造成發(fā)布信息的受體范圍不夠，而且發(fā)布信息的內(nèi)容多有傾向，缺乏客觀公正，影響了信息發(fā)布的效果。

5.應對手段機械，措施不完善。在應對突發(fā)公共事件的不利信息或者錯誤信息時，尤其是面對網(wǎng)絡媒體不利信息的傳播，很多地方政府及其工作部門往往對當事人“封嘴”或者以刪除網(wǎng)頁、關(guān)閉短信為主要手段。由于網(wǎng)絡及移動通訊的特性，雖然網(wǎng)頁和短信可以被刪除，但由于網(wǎng)絡意見發(fā)布的便捷性和匿名性，新的網(wǎng)頁很快又建立起來，短信也換一種內(nèi)容重新發(fā)出。實踐證明，這些機械的做法不能真正遏制不利信息或者錯誤信息。

6.監(jiān)管機制缺失。為了加強突發(fā)公共事件輿論引導力度，國外很多國家的行政機關(guān)已經(jīng)建立了比較完善的突發(fā)公共事件信息傳播監(jiān)控和防控機制。“輿論監(jiān)控機制對于發(fā)現(xiàn)和追蹤不良輿論，開展辟謠工作提供了充分的依據(jù)和準備，同時對于社會輿情的總體把握也具有積極意義。”［1］但到目前為止，我國政府及其組成部門輿論監(jiān)控的專門機制還沒有建立，雖然有的地方政府及其組成部門設立了網(wǎng)絡新聞發(fā)言人，并開通了微博，加大了對網(wǎng)絡信息的監(jiān)管，但是輿論監(jiān)控并未形成體系。在人們思想多元化和信息傳播渠道日益豐富的信息時代，難以適應當今形勢。

（三）信息傳播無序

當代中國，利益日趨多元化，尤其是新聞出版業(yè)體制改革以來，傳統(tǒng)出版媒體以市場主體的身份參與傳媒業(yè)競爭，在突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府、媒體、公眾的利益訴求各不相同。一些傳統(tǒng)出版媒體由于受利益的驅(qū)動，追求轟動效應，以增加閱讀量，有的甚至故意編造虛假信息，一些夸張的報道增加了公眾的不安全感，對突發(fā)公共事件的解決產(chǎn)生不利影響。

隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡媒體和移動通訊的興起，網(wǎng)民和移動通信用戶以爆炸式速度增長。據(jù)《第28次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2011年6月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達到4.85億。這也就使網(wǎng)絡成為信息傳播的最重要方式之一，并在突發(fā)公共事件信息傳播中發(fā)揮著越來越重要的作用。網(wǎng)絡的興盛，大大拓展了突發(fā)公共事件網(wǎng)絡社會輿論的形成機制和傳播方式，但是由于網(wǎng)絡信息傳播的特性，造成錯誤信息泛濫，充斥著非理性情緒，互聯(lián)網(wǎng)采制、發(fā)布信息者的廣泛性，真實身份的隱匿，使相當一部分社會責任感不強的人，在參與互動過程中使信息變形失真，少數(shù)不法之徒還故意造謠惑眾，擾亂民心。一些網(wǎng)友針對毫無還擊之力的個體進行道德審判，通過網(wǎng)絡追查并公布、傳播當事人的個人信息，煽動網(wǎng)民以暴力語言群體圍攻，導致當事人在現(xiàn)實生活中遭到嚴重傷害。群體中已存在的傾向性通過相互作用而得到加強，使一種觀點朝著更極端的方向轉(zhuǎn)移，容易產(chǎn)生“群體激化”，并可能發(fā)展為人身攻擊，使網(wǎng)絡演化為暴力工具，嚴重威脅著突發(fā)公共事件的處置。

二、突發(fā)公共事件信息傳播規(guī)制立法

基于行政法“控權(quán)論”和“管理論”理論，突發(fā)公共事件信息傳播的規(guī)制立法既要包括對突發(fā)公共事件中政府及其相關(guān)部門的行為規(guī)制，同時也要包括對社會公眾行為的規(guī)制，規(guī)制立法既要約束政府及其相關(guān)部門的行為，又要充分保障其行使行政管理權(quán)，既要充分保障社會公眾的言論自由和知情權(quán)，又要對其行為予以約束，所以如何很好地平衡這四點就顯得尤為重要。到目前為止，我國還沒有一部規(guī)范突發(fā)公共事件信息傳播的相關(guān)法律，而對突發(fā)公共事件信息傳播予以規(guī)制立法，既可以是全國人大常委會通過《新聞傳播法》專門立法的形式，也可以是國務院頒布專門《突發(fā)公共事件信息傳播管理辦法》的行政法規(guī)形式。

（一）政府及其相關(guān)部門信息發(fā)布行為規(guī)制

1.信息發(fā)布主體。突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府是最主要的處置主體，所以政府及其相關(guān)部門就成為突發(fā)公共事件信息發(fā)布的最主要主體，對于信息發(fā)布主體的確定可以按照屬地原則，即突發(fā)公共事件發(fā)生在何地，該地的縣級以上地方政府就承擔著信息發(fā)布的責任，對于突發(fā)公共事件涉及多個區(qū)域的，該區(qū)域的地方政府都承擔著信息發(fā)布責任。為了避免相互推卸責任，各部門之間應相互協(xié)調(diào)，確定一個政府或者部門具體實施信息發(fā)布，不能達成一致的，可由共同上級政府指定；對于涉及全國的突發(fā)公共事件或者全行業(yè)性的突發(fā)公共事件由國務院相關(guān)部門承擔信息發(fā)布責任。

2.信息發(fā)布時間。突發(fā)公共事件最主要的特點之一就是事件緊迫性，所以信息發(fā)布時間就直接關(guān)系到事件的處理效果和社會公眾對政府及其相關(guān)部門發(fā)布信息的認可程度，所以對于信息發(fā)布的時間應嚴格規(guī)定，負有信息發(fā)布職責的主體應該在獲悉信息的第一時間向社會發(fā)布。

3.信息發(fā)布方式。突發(fā)公共事件信息發(fā)布的目的是讓社會公眾獲知其信息，尊重社會公眾的知情權(quán)，而信息發(fā)布的方式直接關(guān)系到社會公眾對發(fā)布的信息的接收程度，所以負有信息發(fā)布責任的主體應該在眾多信息發(fā)布手段中選擇最利于信息傳播效果的方式。當今社會尤其更重視網(wǎng)絡和移動通訊途徑發(fā)布的重要性。

4.法律責任。有義務就要有責任，對于負有信息發(fā)布責任的主體不履行責任，要是得不到相應的懲處，那法律規(guī)定將成為一紙空文。所以對于負有信息發(fā)布責任的主體不按照法律規(guī)定發(fā)布信息，應承擔相應的行政責任，其行政首長也應受到相應的行政處罰。對于法律責任的追究權(quán)，可以由上級行政機關(guān)依職權(quán)提起，也可以由社會公眾及新聞媒體予以問責。

（二）社會公眾信息傳播行為規(guī)制

突發(fā)公共事件事關(guān)社會公眾每一名成員，所以其享有知情權(quán)，并可就突發(fā)公共事件發(fā)表自己的看法，享有言論自由權(quán)。但突發(fā)公共事件屬于緊急情況，事關(guān)每一名社會成員的生命財產(chǎn)安全，不當信息傳播將嚴重威脅突發(fā)公共事件的處置，擴散其破壞性，有時不當信息傳播所造成的危害甚至會大于突發(fā)公共事件本身，而且有很多突發(fā)公共事件就是由不當信息傳播所引起，所以對社會公眾信息傳播行為予以立法規(guī)制就顯得尤為重要。

自由是有限度的，在特定的情況下，自由應該受到一定限制，即使在奉行言論自由的歐美國家，在遇到突發(fā)公共事件時也往往對公眾的言論行為予以限制。2001年“9·11”事件之后，為嚴防有關(guān)恐怖襲擊的信息通過網(wǎng)絡傳播，并針對計算機欺詐和黑客行為，美國迅速通過《愛國者法》和《國土安全法》。《愛國者法》授權(quán)國家安全和司法部門對涉及恐怖、計算機欺詐及濫用等行為進行電話、談話和電子通信監(jiān)聽，并允許電子通信和遠程計算機服務商在特殊情況下向政府部門提供用戶電子通信記錄，以便政府掌控涉及國家安全的第一手信息［2］?！秶涟踩ā穼ヂ?lián)網(wǎng)的監(jiān)控更為嚴密，法案中增加了有關(guān)監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)和懲治黑客的條款。

立法是規(guī)制的基礎，發(fā)達國家政府看似很少對網(wǎng)絡實施監(jiān)管而事實上已利用法律對網(wǎng)上的行為做出了明確的規(guī)范。通過立法進行規(guī)范是各國管理互聯(lián)網(wǎng)的重要手段，比較常見的包括內(nèi)容分級制、內(nèi)容審查制、網(wǎng)站注冊制、稅收優(yōu)惠制等。而行業(yè)和社會民眾自律則是互聯(lián)網(wǎng)管理的必要補充，也是發(fā)達國家普遍采用的一種手段。

1.事前規(guī)制。政府及相關(guān)部門應該建立相應的社會公眾信息傳播預警機制，采取內(nèi)容審查等手段，及時發(fā)現(xiàn)有可能引起突發(fā)公共事件的信息，確定一段時間的預警期，切斷信息的傳播鏈，避免突發(fā)公共事件的發(fā)生和有害信息的進一步傳播。

2.事中規(guī)制。對于已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)公共事件，為了避免有害信息的傳播，繼續(xù)擴大突發(fā)公共事件的危害，可以在進行綜合評估的基礎上，在一段時間內(nèi)對信息傳播進行管制，如：在“新疆7·15”事件中，新疆自治區(qū)政府為了避免境外勢力繼續(xù)操縱境內(nèi)不法分子，切斷了全疆的互聯(lián)網(wǎng)，避免了有害信息的進一步傳播。

3.事后處罰。對于散布虛假消息引起突發(fā)公共事件，或者在突發(fā)公共事件中散布虛假消息致使突發(fā)公共事件危害進一步擴大的信息傳播者，要給予相應的行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。用相應的處罰手段威懾虛假信息傳播者，從而避免虛假信息的泛濫，為突發(fā)公共事件的處置創(chuàng)造好的信息環(huán)境。

突發(fā)公共事件是全社會普遍關(guān)注的焦點，其嚴重影響著社會的穩(wěn)定和安全，在以往發(fā)生的突發(fā)公共事件中，我們可以看到其信息傳播存在很多問題，既有政府及其相關(guān)部門“怠于”傳播相關(guān)信息，也有社會公眾“過熱”傳播相關(guān)錯誤信息，這兩種情況都嚴重影響著突發(fā)公共事件的處理。所以，我們應該改變在突發(fā)公共事件處理中主要憑行政長官意志的處理方式，對政府及其相關(guān)部門和社會公眾的信息傳播行為予以立法規(guī)制，使突發(fā)公共事件信息傳播的行為走向法治的軌道。

［1］ 段傳亮.論突發(fā)公共事件中的輿論引導［J］.中共山西省直機關(guān)黨校學報，2011，（1）.

［2］ 陸文軍，孫麗萍.美國從六大領域管理互聯(lián)網(wǎng)［J］.網(wǎng)絡傳播，2007，（5）.