我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的規(guī)范化

陳嬰虹

（浙江行政學院 杭州 311112）

我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的規(guī)范化

陳嬰虹

（浙江行政學院 杭州 311112）

行政協(xié)作是治理跨區(qū)域海洋污染的有效措施。行政協(xié)作包括行政協(xié)議以及一些具體的行政行為，諸如行政規(guī)劃、行政協(xié)助和信息公開等。

海洋污染；行政協(xié)作；規(guī)范化

海洋污染突出表現(xiàn)為石油污染、赤潮、有毒物質累積、塑料污染和核污染等幾個方面。我國跨行政區(qū)域海洋污染是指同一來源所發(fā)生的事件或系列事件，以致造成或可能造成石油及危險和有害物質的泄露，并對海洋環(huán)境、海岸線以及多個行政區(qū)域的相關利益造成或可能造成威脅。目前，我國的渤海灣、黃海、東海和南海的污染狀況相當嚴重，海洋污染造成漁場外遷、魚群死亡、赤潮泛濫、灘涂養(yǎng)殖場荒廢、一些珍貴的海生資源正在喪失。

海洋資源具有明顯的共享性和整體性，海洋污染具有污染源廣、持續(xù)性強、擴散范圍廣和防治難的特點，環(huán)境的整體性被不同行政區(qū)所分割。各地方政府通常從自身經(jīng)濟人利益出發(fā)制定海域污染治理政策和規(guī)劃，將難以界定的跨區(qū)域的海洋污染問題的治理成本轉嫁給他方。因此，規(guī)范化的跨行政區(qū)域的海洋污染治理行政協(xié)作是目前治理跨地區(qū)海洋污染問題的有效措施。目前沿海地區(qū)達成的與跨行政區(qū)域的海洋污染治理行政協(xié)作相關的主要是一些區(qū)域性的行政協(xié)議。例如，2004年6月，旨在促進長江三角洲地區(qū)環(huán)保合作的“區(qū)域環(huán)境合作高層國際論壇”在杭州舉行，論壇通過了《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，為打造“綠色長三角”提供了合作平臺。2004年7月，在泛珠江三角區(qū)域環(huán)保合作聯(lián)席會議第一次會議上，與會各方審議通過了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》，泛珠三角區(qū)域環(huán)保合作正式啟動。2005年，在原先《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》中和9＋2政府共同簽署的《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》的基礎上，由廣東省牽頭，又進一步編制出《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作專項規(guī)范（2005—2010）》。盡管治理跨區(qū)域的海洋污染已經(jīng)達成一些環(huán)境保護的合作協(xié)議和展開了一些具體的行政協(xié)作，但是其規(guī)范化仍有待完善，筆者擬對此作進一步探討。

1 我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的法源

1.1 法律

我國《環(huán)境保護法》第十五條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調解決做出決定”。據(jù)此，我國環(huán)境保護基本法對于跨行政區(qū)的環(huán)境管理，規(guī)定了籠統(tǒng)的解決方式——由相關的地方政府協(xié)商或由上級人民政府協(xié)調。我國《海洋環(huán)境保護法》第七條第二款規(guī)定：“毗鄰重點海域的有關沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門，可以建立海洋環(huán)境保護區(qū)域合作組織，負責實施重點海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護工作”。第八條第一款規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調解決”。

1.2 行政法規(guī)

《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》第二十一條規(guī)定：“沿海相鄰或者相向地區(qū)向同一海域排放陸源污染物的，由有關地方人民政府協(xié)商制訂共同防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境的措施”。本款規(guī)定了向同一海域排放陸源污染物，沿海相鄰或者相向地區(qū)的人民政府可以通過協(xié)商的方式，制訂共同防治陸源污染的措施。

1.3 地方性法規(guī)

例如，浙江省人大制定的《浙江省海洋環(huán)境保護條例》中第七條規(guī)定：“省人民政府應當加強與相鄰沿海省、直轄市人民政府和國家有關機構的合作，共同做好長江三角洲近海海域及浙閩相鄰海域海洋環(huán)境保護與生態(tài)建設。行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門根據(jù)本省與相鄰省、直轄市的合作要求，建立海洋環(huán)境保護區(qū)域合作組織，做好海洋環(huán)境污染防治、海洋生態(tài)建設與修復工作。沿海市、縣人民政府應當建立重點海域海洋環(huán)境保護協(xié)調機制，做好海洋環(huán)境污染防治、海洋生態(tài)保護與修復工作”。

2 我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的類型

跨行政區(qū)域海洋污染的行政協(xié)作是一個系統(tǒng)工程，跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作規(guī)范化、行政協(xié)作類型的界定直接影響到該行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范及救濟手段的選擇等相關問題。我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作表現(xiàn)為多種行政行為，幾乎涵蓋了行政行為的各種形態(tài)。

2.1 區(qū)域環(huán)境行政協(xié)議

行政協(xié)議是跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作的最主要的形式。它是指政府之間訂立的可以針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。筆者在這里將其作為一種狹義的解釋，以區(qū)別于以書面形式體現(xiàn)的行政協(xié)助。所以，這里的行政協(xié)議具有行政立法或行政規(guī)范性文件的性質，屬于一種抽象行政行為，具有普遍約束力和反復適用性。

行政協(xié)議是兼具內(nèi)部行政行為和外部行政行為。內(nèi)部行政行為只存在于行政主體之間或者行政主體與其內(nèi)部工作人員之間，它是行政主體對其內(nèi)部事務實施管理所作的行政行為。外部行政行為是行政主體對相對人作出的對外直接發(fā)生法律效果的行為，其法律關系發(fā)生在行政主體與行政相對人之間。行政協(xié)議的協(xié)議方都是行政主體，行政協(xié)議的內(nèi)容不僅包括行政主體內(nèi)部自己的行政事務，而且也包括對外的當事人的效力。如，《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作合作協(xié)議》（2009—2010），既規(guī)定了對行政內(nèi)部事務的處理：“編制實施《長三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡規(guī)劃》，整合資源，合理布點，建設完善長三角地區(qū)水和大氣環(huán)境自動監(jiān)測網(wǎng)絡，合作開發(fā)區(qū)域環(huán)境監(jiān)測信息共享平臺，逐步實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的互通和共享”。同時也規(guī)定了對行政相對人及其利害關系人產(chǎn)生間接效力的內(nèi)容。

2.2 環(huán)境行政協(xié)助

行政協(xié)助是處理行政機關之間關系的重要制度，是行政行為的重要方式，也是區(qū)域政府協(xié)作的主要形式。目前我國尚缺乏對行政協(xié)助的統(tǒng)一性的法律規(guī)定，學界對行政協(xié)助的理解也不盡一致。例如，有學者認為，行政協(xié)助是指行政主體在行使行政職權的過程中，基于本身條件和公務上的需要，由其他行政主體配合實施同一行政行為或者共同行政行為的法律制度。該學者強調行政協(xié)助是請求行政主體和被請求行政主體為了完成同一行政行為或共同行政行為［1］。也有學者認為，行政協(xié)助是在行使行政職權的過程中，行政主體之間為了實現(xiàn)行政管理目標，行使同一行政職權，相互配合，共同作出行政行為的活動［2］。還有學者認為，行政協(xié)助是行政機關在執(zhí)行職務時請求其他沒有隸屬關系的行政機關給予協(xié)助的一項制度，其基本依據(jù)是行政一體化原則。筆者認為盡管表述不一，但是大多數(shù)學者對于行政協(xié)助是行政一體化、行政協(xié)作的具體行政行為是有共識的。

在涉及跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)助情形中，既涉及職權相同的，也會涉及職權不同的不同區(qū)域的行政機關之間的協(xié)助。通常情形下的行政協(xié)助情形在區(qū)域行政協(xié)助中都會存在：①請求機關實施的行政行為的內(nèi)容涉及其無職權的事務。②請求機關執(zhí)行職務必須的資料、信息為被請求機關所掌管。③請求機關以因行政資源（人員、設備等）不足，無法獨自執(zhí)行職務。④由被請求機關協(xié)助執(zhí)行職務比請求機關自己執(zhí)行顯著、有效且經(jīng)濟［3］。

目前，我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)助主要包括：①區(qū)域環(huán)境信息通報機制。②跨區(qū)域環(huán)保的聯(lián)合執(zhí)法。其中涉及行政檢查、行政強制和行政處罰等。③跨區(qū)域突發(fā)海洋事件應急協(xié)作聯(lián)動機制。

2.3 跨行政區(qū)域海洋污染治理其他具體協(xié)作行為

2.3.1 跨行政區(qū)域海洋污染治中的生態(tài)補償

區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，生態(tài)問題的外部性、滯后性以及社會矛盾復雜和社會關系變異性強等因素，由區(qū)域政府進行民主協(xié)商，通過同一海域內(nèi)地方政府間的合作、采取橫向轉移支付的方式實現(xiàn)生態(tài)保護效應的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的受益地區(qū)支付相應的費用，使生態(tài)建設地區(qū)得到合理回報，這樣有利于克服生態(tài)產(chǎn)品消費中的搭便車現(xiàn)象，是激勵公共產(chǎn)品的足額供給和實現(xiàn)生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟制度安排?？鐓^(qū)域海洋污染呈現(xiàn)較強的異域性、異質性、責任主體難以明確以及污染來源難以認定等特點，加之跨行政區(qū)域生態(tài)補償是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要根據(jù)海域的生態(tài)承載力與自我修復能力，確定責任主體，制訂相應的補償因子、量化標準和補償模式。

2.3.2 跨行政區(qū)域海洋污染治理中的行政規(guī)劃

行政規(guī)劃行政過程中的重要一環(huán)，是全部管理職能中最基本的一個職能，沒有行政規(guī)劃，則其他的行政管理活動，如組織、人事、協(xié)調和控制等都無從實施。我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作離不開區(qū)域環(huán)境規(guī)劃。例如，2003年，國務院批復了《渤海碧海行動計劃》，然后根據(jù)《國家環(huán)境保護“十五”計劃》中“以實施碧海行動計劃為載體，加強對近岸海域水質和生態(tài)環(huán)境的保護”的主要任務和總局有關工作計劃安排，編制了《碧海行動計劃編制指南》指導地方制訂適合本地區(qū)海洋及海岸帶生態(tài)環(huán)境特征的碧海行動計劃。

2.3.3 跨行政區(qū)域海洋污染治理中行政爭議的協(xié)商

近年來，跨界環(huán)境糾紛頻繁發(fā)生，對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展造成了極大的影響。對于我國跨行政區(qū)域海洋污染治理中的糾紛，我國的《海洋環(huán)境保護法》第八條第一款規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調解決”。

3 我國跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的完善

3.1 法源

通過制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來保持區(qū)域合作的一貫性和繼續(xù)性，也是西方國家通行的做法。英國于1934年頒布了《特別地區(qū)法》，聯(lián)邦德國政府先后頒布了《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》《改善區(qū)域經(jīng)濟結構的共同任務法》和《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》等一系列法律和法規(guī)。日本國會于1995年5月通過了《地方分權推進法》，以此法來規(guī)范地方跨區(qū)域合作。法國依據(jù)地方合作的實際情況制定《特別法》以及修訂地方制度來推進地方跨區(qū)域的合作。目前，我國海洋環(huán)境管理法律法規(guī)體系中涉及海洋區(qū)域環(huán)境管理的內(nèi)容不多，而且都只是對區(qū)域合作的方式進行了概括規(guī)定，不能作為海洋區(qū)域環(huán)境管理可以直接適用的法律依據(jù)，所以迫切需要專門的法律文件進行有針對性的具體規(guī)定。

在海洋污染治理方面，日本為了保護瀨戶內(nèi)海的海洋環(huán)境，特別根據(jù)瀨戶內(nèi)海的實際狀況，專門制定了區(qū)域性的法律——《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護臨時措施法》這部法律由環(huán)瀨戶內(nèi)海各府、縣、市推選的國會議員起草，然后直接遞交國會審議的，后又改為永久性法律《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》。瀨戶內(nèi)海區(qū)域是世界上鮮有的海洋環(huán)境管理成功的案例，其中《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》發(fā)揮了很重要的作用。我國的海洋區(qū)域環(huán)境管理立法也可以通過這種方式，由毗鄰水域的行政區(qū)域的全國人大代表提出法律議案，然后交由全國人大進行審議且通過。

3.2 環(huán)境信息公開、情報交流

跨界海域海洋管理機關應當就污染所涉及的問題及早地進行最廣泛的情報交流，包括：跨界海域水體環(huán)境狀況；應用和實施最佳可得技術所獲取的經(jīng)驗；開發(fā)和研究成果排放和監(jiān)測數(shù)據(jù)；已被采用的和擬議中的防止、控制和減少跨界影響的措施；信息和經(jīng)驗交流和提供技術援助等。

海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生、尤其是有可能危及毗連地區(qū)的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件，當?shù)卣畱摷皶r、全面地將涉及突發(fā)海洋環(huán)境污染事件發(fā)生的時間、地點、原因、擴散的方式、擴散的速度和預防措施等相關信息向相關地區(qū)作通報，以使該地區(qū)提前做好準備，將可能造成的損失降至最低。根據(jù)實際情況明確海洋環(huán)境污染事件發(fā)生后通報的部門、程序和時限等。對于跨區(qū)域的重大突發(fā)海洋環(huán)境污染事件，可針對各種不同情況制定相應的分級響應程序和措施，要避免海洋環(huán)境污染事件可能造成的次生、衍生和禍合事件；實現(xiàn)信息共享，建立健全突發(fā)海洋環(huán)境污染事件快速應急信息系統(tǒng)。這一點，日本的《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》值得借鑒。

3.3 跨行政區(qū)域海洋污染的治理

污染者治理的治理效果無法保障。由于海域的特點，實踐中的海洋污染常常是難以確定污染者是誰，即便能確定污染者，當發(fā)生大面積的油污染事故，污染者往往沒有能力單獨承擔清除污染的責任。我國《海洋環(huán)境保護法》第十七條第二款規(guī)定：“沿?？h級以上地方人民政府在本行政區(qū)域近岸海域的環(huán)境受到嚴重污染時，必須采取有效措施，解除或者減輕危害”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》的第五條和第七十一條賦予了海事行政主管部門在船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的時候強制采取避免或者減少污染損害措施的權利和義務?？梢?，目前我國對海洋污染治理中的協(xié)作沒有明確的規(guī)定。要通過立法明確的是凡是轄區(qū)內(nèi)海洋出現(xiàn)污染狀況，無論污染源是所轄海域內(nèi)發(fā)生的還是受跨界污染的結果，轄區(qū)內(nèi)污染治理機關均有義務組織實施治理工作，不能因為污染源來源不明或者污染源不是本海域產(chǎn)生的為由拒絕承擔污染治理義務。

3.4 緊急情況下的合作機制

跨行政區(qū)域發(fā)生的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件往往會給其他地區(qū)的海洋環(huán)境造成危害。同時由于地區(qū)間的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件預警能力存在差異，地區(qū)間建立“資源共享、信息分享、預警聯(lián)動”的海洋環(huán)境污染事件預警機制十分必要。

如果在相鄰水域一個行政區(qū)域的領域內(nèi)發(fā)生任何污染情況，該地區(qū)海洋治理部門應以可供采用的最迅速的方法，通知其他可能受到影響的其他行政區(qū)域的海洋治理機關，并應與可能受到影響的其他地方政府合作。根據(jù)情況需要，立即采取一切實際可行的措施，預防、減輕和消除該污染情況的有害影響。如有必要，應共同地，并在中央海洋污染治理機關的協(xié)調下，擬訂應付污染情況的治理計劃。

［1］ 高濤.論行政委托的法律界定：兼論行政委托與行政協(xié)助之區(qū)別［J］.山西財經(jīng)大學學報，2000（增刊）：118.

［2］ 張正釗，李元.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國人民大學出版社，1999：80.

［3］ 王麟.比較行政協(xié)助制度研究［J］.法律科學，2005（5）：79－80.