淺析海域使用論證中的用海方案優(yōu)化＊

姬厚德，楊順良，王立貴

（1.福建海洋研究所 廈門 361013；2.唐山市國(guó)土資源局 唐山 063600）

淺析海域使用論證中的用海方案優(yōu)化＊

姬厚德1，楊順良1，王立貴2

（1.福建海洋研究所 廈門 361013；2.唐山市國(guó)土資源局 唐山 063600）

文章在海域使用論證實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上，探討了涉海項(xiàng)目用海方案優(yōu)化時(shí)的方法。用海方案優(yōu)化時(shí)，除依照相關(guān)規(guī)范和規(guī)定外，還應(yīng)注意與海洋功能區(qū)劃、所在海域地質(zhì)條件及其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，綜合各種因素對(duì)用海方案進(jìn)行優(yōu)化；文章提出了用海方案優(yōu)化過程中存在的論證單位專業(yè)水平限制、業(yè)主單位重視程度不夠、時(shí)間和經(jīng)費(fèi)限制及各種規(guī)劃銜接處理難度大等問題，為今后提高海域論證工作質(zhì)量提供思路。文章以實(shí)際案例說明用海方案優(yōu)化的思路和應(yīng)關(guān)注的環(huán)節(jié)。

海域論證；用海方案；填海；優(yōu)化

海洋是人類賴以生存、繁衍和發(fā)展的基本空間，它為人類提供食物、能源、礦物、水源、化工原料乃至廣闊的空間。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，海洋潛在資源不斷地被發(fā)現(xiàn)，世界上越來越多的國(guó)家將解決當(dāng)代人類所面臨的人口、資源和環(huán)境三大問題的希望寄托于海洋，我國(guó)也不例外［1］。

近年來，隨著沿海地區(qū)城市化、工業(yè)化和人口集聚趨勢(shì)進(jìn)一步加快，對(duì)海洋的開發(fā)利用強(qiáng)度不斷加劇。尤其是在沿海大中城市及鄰近地區(qū)，用于濱海城鎮(zhèn)建設(shè)、港口碼頭建設(shè)、工業(yè)基地建設(shè)和圍墾等圍填海造地工程的數(shù)量和面積大幅度增加。國(guó)家海洋局2004—2008年海域使用管理公報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)填海造陸用海面積從2004年的5 352 hm2上升到2008年的11 000.71 hm2，填海面積增加了1倍多［2］?？茖W(xué)利用岸線和近岸海域資源，適度進(jìn)行圍填?；顒?dòng)，不僅能夠保障國(guó)家能源、交通和工業(yè)等重大建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)行業(yè)的用海需求，同時(shí)能夠有效緩解沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展與建設(shè)用地供給不足的矛盾。然而，沿海地區(qū)對(duì)岸線和海域資源的開發(fā)利用有些區(qū)域卻存在著簡(jiǎn)單、粗放圍填海等諸多問題。

2008年1月24日，國(guó)家海洋局發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求轉(zhuǎn)變圍填海理念，更新圍填海方式，最大限度地減少對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響。填海造地用海屬于永久性改變海洋自然屬性的用海方式，該用海方式對(duì)海洋環(huán)境造成影響較大，因此合理確定填海規(guī)模與邊界線成為海域使用論證工作中至關(guān)重要的一部分，合理的填海規(guī)模與邊界線不僅可以有效地節(jié)約海域空間資源，減少填海面積，還可以降低臨海項(xiàng)目建設(shè)對(duì)海洋環(huán)境的影響。

在《海籍調(diào)查規(guī)范》中，對(duì)各種類型用海界址線的確定作出了詳細(xì)規(guī)定，由于圍填海用海方式對(duì)海洋環(huán)境影響較大，因此涉及圍填海項(xiàng)目的海域使用論證對(duì)用海方案優(yōu)化顯得尤為重要。在《意見》中提出了在填海造地用海中應(yīng)遵循保護(hù)自然岸線的原則、延長(zhǎng)人工岸線的原則和提升景觀效果的原則。在涉及填海項(xiàng)目海域使用論證過程中，除了遵循上述規(guī)定和原則外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合海洋功能區(qū)劃、工程建設(shè)平面布局、當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)概況及其他相關(guān)規(guī)劃綜合確定填海界址線，確保填海造地既能滿足項(xiàng)目建設(shè)需求，又能充分利用海域空間資源，發(fā)揮海域資源的最大效能，同時(shí)降低項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周邊海洋環(huán)境的影響。筆者在海域使用論證實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上，探討涉海項(xiàng)目用海方案優(yōu)化時(shí)應(yīng)注意的環(huán)節(jié)。

1 用海方案的優(yōu)化

在《海籍調(diào)查規(guī)范》中，針對(duì)不同類型的用海界址線作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在海域使用論證用海方案實(shí)際操作過程中，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目工程可行性平面布局圖作為界定項(xiàng)目用海界址的直接依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目用海范圍與面積合理性的論證工作屬于走過場(chǎng)性質(zhì)，這是極其錯(cuò)誤的。在論證中應(yīng)當(dāng)結(jié)合用海類型、地質(zhì)狀況以及自然條件等因素，因地制宜，合理確定用海方案。劃定用海界址線時(shí)，除依照相關(guān)規(guī)定和原則外，還應(yīng)注意以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

1.1 與海洋功能區(qū)劃的關(guān)系

海洋功能區(qū)劃的編制與實(shí)施迄今已有20多年，其法律地位不斷明確，實(shí)施不斷深化，作用不斷顯現(xiàn)，技術(shù)支撐體系不斷完善。2002年《海域使用管理法》頒布實(shí)施，規(guī)定項(xiàng)目用海必須符合海洋功能區(qū)劃?，F(xiàn)行的各級(jí)海洋功能區(qū)劃是根據(jù)海域?qū)傩裕Y(jié)合社會(huì)發(fā)展需求，科學(xué)合理區(qū)劃海域空間功能布局，各功能區(qū)的邊界線不能機(jī)械地認(rèn)為是剛性的界線。確定用海界址線應(yīng)從擬建泊位的等級(jí)、規(guī)模、碼頭平面布局、航道分布和泊位條件等方面綜合考慮，分析碼頭前沿航道分布情況，功能區(qū)中港口區(qū)寬度是否滿足泊位縱深及碼頭平面布置要求，若后方陸域資源充足，港口區(qū)前沿水深條件良好，不需大面積填海既可滿足項(xiàng)目要求，那么在確定用海界址線時(shí)碼頭前沿線盡量?jī)?nèi)縮，減小填海面積，節(jié)約海域空間資源；若港口區(qū)寬度不能滿足項(xiàng)目需求，填海界址線可適當(dāng)外延，但應(yīng)著重分析項(xiàng)目建設(shè)后與周邊海洋功能區(qū)的協(xié)調(diào)性，確保不影響周邊海洋功能區(qū)海洋主導(dǎo)功能的發(fā)揮。

1.2 與所在海域地質(zhì)條件的關(guān)系

用海界址線確定時(shí)必須考慮填海區(qū)附近的地質(zhì)狀況，若界址線確定不適宜可能誘發(fā)不均勻沉降和護(hù)岸滑坡等地質(zhì)災(zāi)害［3］。一般項(xiàng)目到了海域使用論證階段，用海項(xiàng)目的選址已經(jīng)相對(duì)成熟，前期地質(zhì)專題的研究工作已經(jīng)比較深入，海域使用論證中主要引用專題研究的成果，同時(shí)項(xiàng)目從用海風(fēng)險(xiǎn)、資源利用及環(huán)境保護(hù)角度出發(fā)，又可以對(duì)已有的專題研究成果進(jìn)行審查完善，進(jìn)一步提出用海范圍的優(yōu)化建議。在開闊海域，坡度為1°～4°的水下斜坡上便可產(chǎn)生誘發(fā)性地層滑坡，尤其是在地震或臺(tái)風(fēng)暴風(fēng)浪的誘發(fā)下，更容易產(chǎn)生滑坡災(zāi)害，因此在確定填海界址線時(shí)應(yīng)盡量避免將護(hù)岸建設(shè)在坡度較陡，緊逼深槽水道的海域。確定用海方案時(shí)，除了應(yīng)盡量降低誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的可能性，還應(yīng)因地制宜，根據(jù)實(shí)際地質(zhì)狀況，適當(dāng)調(diào)整用海界址線。

1.3 與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

海域使用論證是一個(gè)綜合的評(píng)估過程，在論證中可能涉及港口規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，在論證中應(yīng)處理好項(xiàng)目建設(shè)與各種規(guī)劃的關(guān)系，在實(shí)際操作中應(yīng)注意兩個(gè)方面的問題。

1.3.1 規(guī)劃的法律效力

海域使用論證過程中需對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與各種相關(guān)規(guī)劃的符合性進(jìn)行分析，規(guī)劃資料因搜集渠道不同，其法律效力也不相同，有許多規(guī)劃資料時(shí)限已久或根本未得到政府相關(guān)部門的批準(zhǔn)，在論證中應(yīng)摒棄，不能作為論證依據(jù)。

1.3.2 妥善處理各種規(guī)劃間的關(guān)系

沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各種行業(yè)規(guī)劃繁多，由于各種規(guī)劃都以自身的行業(yè)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，考慮角度的不同，其相互之間的矛盾也很多，在論證過程中應(yīng)妥善處理，避免照本宣科，生搬硬套。如，在交通運(yùn)輸用海項(xiàng)目用海界址線確定時(shí)，應(yīng)避免不加分析直接將港口總規(guī)和控規(guī)等規(guī)劃線作為用海界址線。由于港口規(guī)劃在編制時(shí)所考慮的角度與海域使用論證有許多不同之處，港口規(guī)劃編制時(shí)注重所在海區(qū)的水深條件、外部協(xié)作條件和周邊港區(qū)發(fā)展?fàn)顩r等因素，而海域使用論證較為關(guān)注的是項(xiàng)目用海是否最大限度地節(jié)約了海域資源，是否盡量減輕了對(duì)周邊海洋環(huán)境造成的不良影響，是否最大限度地滿足了各種行業(yè)規(guī)劃的要求并與其相協(xié)調(diào)。

因此，在海域使用論證報(bào)告編制過程中應(yīng)深入剖析各行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和合理性，妥善處理相互之間的關(guān)系，最終才能確定合理的用海范圍。

2 優(yōu)化用海方案存在的問題

2.1 論證單位的專業(yè)水平限制

海域使用論證涉及地質(zhì)、水文、生物、化學(xué)、資源、環(huán)境、工程、經(jīng)濟(jì)以及法律等多學(xué)科知識(shí)和技術(shù)，是一個(gè)較為綜合的評(píng)估過程。目前我國(guó)從事論證人員的專業(yè)主要為法律法規(guī)、海洋資源、環(huán)境、地質(zhì)、化學(xué)和生物等方面，而工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)以及安全等方面的專業(yè)人員比較少，綜合考慮優(yōu)化用海方案存在技術(shù)上的不足［4］。再者，有些論證單位雖然論證資質(zhì)等級(jí)高，專業(yè)人員多，有一定互補(bǔ)性，但由于單位項(xiàng)目管理模式的制約，一份論證報(bào)告僅僅是由1～3個(gè)論證人員編寫，個(gè)別甚至由一人獨(dú)自編寫，或者由新手編寫，缺少各種相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員參與和指導(dǎo)，嚴(yán)重影響了報(bào)告書質(zhì)量；同時(shí)，由于內(nèi)審機(jī)制不夠完善，使內(nèi)審制度往往流于形式，不能起到真正的審查作用。此外，論證報(bào)告評(píng)審專家受專業(yè)所限，對(duì)用海方案優(yōu)化方面要求標(biāo)準(zhǔn)不一致，對(duì)用海優(yōu)化方案的評(píng)判也存在較大偏差。

2.2 用海業(yè)主重視程度不夠

許多涉海項(xiàng)目業(yè)主對(duì)海域使用論證重視程度不夠，認(rèn)為可有可無，因此往往在其他前期工作開展基本完成后才開展海域使用論證工作，使論證工作處于較為被動(dòng)的局面。論證單位在海域使用論證過程中，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)填海界址線進(jìn)行了合理優(yōu)化，由于業(yè)主需聯(lián)系各家設(shè)計(jì)單位對(duì)優(yōu)化后的方案作出相應(yīng)修改，額外增加了許多工作量，對(duì)優(yōu)化方案較難接受。

2.3 時(shí)間和經(jīng)費(fèi)限制

由于對(duì)項(xiàng)目用海論證工作認(rèn)識(shí)不夠，往往是項(xiàng)目前期工作進(jìn)展到后面時(shí)才提出，甚至已經(jīng)施工被海監(jiān)查處時(shí)才進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)，對(duì)海域論證工作采取限時(shí)限經(jīng)費(fèi)，使論證工作完全處于被動(dòng)局面。

此外，由于項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)前期工作過程中，項(xiàng)目業(yè)主已經(jīng)委托相關(guān)單位根據(jù)各自的標(biāo)準(zhǔn)開展前期工作，包括對(duì)自然資源、環(huán)境和開發(fā)利用等方面調(diào)查及影響預(yù)測(cè)評(píng)估，在項(xiàng)目業(yè)主委托項(xiàng)目用海論證時(shí)，提供前期已經(jīng)開展完成的資料，成果給論證單位參考，這些資料、成果可能不能滿足項(xiàng)目用海論證時(shí)用海方案優(yōu)化的科學(xué)依據(jù)，但項(xiàng)目業(yè)主受時(shí)間和經(jīng)費(fèi)所限很難再另行委托開展相應(yīng)工作。

2.4 各種規(guī)劃的銜接處理難度大

由于各種行業(yè)規(guī)劃繁多，其中不乏已獲得省政府、各級(jí)地方政府批準(zhǔn)的規(guī)劃，其具備相應(yīng)法律效力，許多涉海項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)按照規(guī)劃申請(qǐng)用海，存在一定的不合理性，尤其是港口物流園區(qū)填海和城市發(fā)展用地填海等類項(xiàng)目，論證單位對(duì)用海方案進(jìn)行合理優(yōu)化是必要的，此時(shí)與已批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃產(chǎn)生一定矛盾，如何處理此類矛盾成為論證過程中的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)。

3 用海方案優(yōu)化案例

3.1 案例一：羅嶼港口物流園區(qū)一期工程

該項(xiàng)目位于福建省莆田市羅嶼村，湄洲灣港東吳港區(qū)羅嶼作業(yè)區(qū)內(nèi)，其建設(shè)內(nèi)容為建設(shè)港口物流園區(qū)一期工程，建設(shè)目的是為湄洲灣港東吳港區(qū)羅嶼作業(yè)區(qū)的發(fā)展提供先決條件，并在作業(yè)區(qū)運(yùn)營(yíng)后提供堆場(chǎng)及其他輔助服務(wù)。羅嶼作業(yè)區(qū)依托羅嶼島周邊深水岸線分布，依靠羅嶼跨海鐵路、公路大橋與大陸連接，物流園區(qū)一期工程為羅嶼作業(yè)區(qū)起步工程，工程的建設(shè)將為整個(gè)作業(yè)區(qū)的順利建設(shè)及運(yùn)營(yíng)奠定強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。

3.1.1 工程設(shè)計(jì)中的填海方案

羅嶼作業(yè)區(qū)港口物流園區(qū)一期工程位于羅嶼島的東側(cè)，其西北側(cè)分布有8?！?5＃泊位，東側(cè)為物流園區(qū)二期工程，本工程填海區(qū)主要分布在灘涂和礁盤上，地質(zhì)條件相對(duì)較好。其南側(cè)原填海界址線與《湄洲灣（南北岸）港區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）邊界線一致，該側(cè)護(hù)岸緊逼深槽水道，且護(hù)坡區(qū)域水深跨度大，坡度陡，地質(zhì)條件較差，工程施工難度也較大。

湄洲灣港口控規(guī)是交通廳編制，經(jīng)省政府批準(zhǔn)的規(guī)劃之一，由于在編制控制性規(guī)劃時(shí)，港區(qū)后方堆場(chǎng)填海造地范圍沒有考慮到已經(jīng)建成投產(chǎn)多年的湄洲灣火電廠的取水口用海，而用海項(xiàng)目的平面布局則直接依據(jù)港口控規(guī)布局確定。由于港口控規(guī)的編制主要是根據(jù)現(xiàn)有的水深、地質(zhì)勘察資料進(jìn)行編制，未開展詳細(xì)水深地量和地質(zhì)勘察，規(guī)劃是對(duì)港口功能空間布局規(guī)劃，主要是規(guī)劃各作業(yè)區(qū)、碼頭泊位的功能布局和建設(shè)規(guī)模、碼頭性質(zhì)，因此來確定用海范圍顯然是不適宜的，準(zhǔn)確的用海范圍應(yīng)隨著勘測(cè)工作的詳細(xì)推薦才能最終確定。為此，我們?cè)诰幹票卷?xiàng)目用海論證報(bào)告時(shí)，根據(jù)海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、資源環(huán)境和海底地質(zhì)條件提出優(yōu)化用海方案，方案優(yōu)化時(shí)既考慮項(xiàng)目建設(shè)盡量減小對(duì)周圍水動(dòng)力和生態(tài)環(huán)境的影響，并兼顧取水口的穩(wěn)定性，同時(shí)又能滿足港口配套堆場(chǎng)用地需求。

3.1.2 填海界址線的確定

根據(jù)項(xiàng)目所在海域地質(zhì)條件和水深條件，填海界址線確定為南側(cè)端點(diǎn)內(nèi)縮200 m，填海邊界退回至礁盤上，減小填海面積約5.7 hm2。對(duì)填海界址線確定時(shí)主要考慮以下幾點(diǎn)。

（1）填海界址線內(nèi)縮后，護(hù)岸建設(shè)在礁盤上，可借助天然條件增強(qiáng)護(hù)岸的穩(wěn)定性，降低了護(hù)岸滑塌和不均勻沉降等用海風(fēng)險(xiǎn)。

（2）填海界址線內(nèi)縮200 m，使填海區(qū)均分布在水深較淺的區(qū)域，盡量減小對(duì)羅東水道過水量的影響，且該平面布局使水流更為順暢，減小項(xiàng)目建設(shè)對(duì)電廠取水口的淤積影響。

（3）羅嶼作業(yè)區(qū)的交通疏運(yùn)“命脈”——跨海鐵路、公路大橋與港口物流園區(qū)相接，在物流園區(qū)填海界址線優(yōu)化后，大橋可通過增加1～2個(gè)橋墩接入物流園區(qū)，其方案是可行的。

（4）根據(jù)工程平面布局，優(yōu)化部分主要布置為綠化區(qū)和大橋接入?yún)^(qū)，工程布局經(jīng)優(yōu)化后填海面積可滿足港口物流園區(qū)建設(shè)的需求。

綜合上述幾點(diǎn)確定了填海界址線，該方案在滿足項(xiàng)目建設(shè)需求的前提下，有效地減小了實(shí)際填海面積，同時(shí)降低了用海風(fēng)險(xiǎn)，并與周邊利益相關(guān)者有著較好的協(xié)調(diào)關(guān)系。

3.2 案例二：石獅市華錦多用途商用碼頭工程

3.2.1 項(xiàng)目簡(jiǎn)介

本項(xiàng)目位于石獅市錦尚鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)北側(cè)的錦尚灣南部海域，在錦尚作業(yè)區(qū)擬建設(shè)兩個(gè)5 000噸通用泊位和相應(yīng)配套設(shè)施，碼頭設(shè)計(jì)年通過能力為80萬噸。在擬建碼頭堆場(chǎng)區(qū)分布有錦尚建議避風(fēng)塢，在擬建碼頭北面已建有東店三級(jí)漁港。

3.2.2 用海方案優(yōu)化

在開展石獅華錦碼頭項(xiàng)目海域使用論證工作時(shí)，根據(jù)海域開發(fā)及海域資源狀況，為了充分利用海域資源提出了區(qū)域優(yōu)化用海方案。

優(yōu)化原則如下。

（1）整合分散的三級(jí)漁港和避風(fēng)塢，合并升級(jí)為二級(jí)漁港，提高了避風(fēng)、靠泊、裝卸、加工和補(bǔ)給能力，完善漁港功能。

（2）調(diào)整后的海域用于萬噸級(jí)碼頭工程建設(shè)，提升海域資源的利用效率。

（3）考慮該海區(qū)風(fēng)浪比較大的特點(diǎn)，提出應(yīng)建設(shè)突堤式碼頭，碼頭兼防波堤，內(nèi)側(cè)靠泊船舶，充分利用港口岸線資源。

（4）建議地方政府召開相關(guān)鎮(zhèn)村和項(xiàng)目業(yè)主協(xié)調(diào)會(huì)。論證單位參加協(xié)商會(huì)并在會(huì)上論述該用海方案的優(yōu)點(diǎn)及可行性，通過協(xié)商最終選擇論證單位推薦的區(qū)域用海方案。

4 結(jié)束語

用海方案的優(yōu)化是一個(gè)綜合的過程，是海域使用論證工作中的重中之重。用海優(yōu)化方案的合理與否直接關(guān)系到項(xiàng)目是否得以順利施工、運(yùn)營(yíng)，關(guān)系到海域資源是否得到充分利用，關(guān)系到用海風(fēng)險(xiǎn)的高低，關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周邊海洋環(huán)境的影響高低，在海域使用論證過程中應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視，根據(jù)不同的用海類型綜合考慮各種因素確定用海優(yōu)化方案。

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福建省圍填海綜合評(píng)價(jià)（FJ908－02－01－05）.