我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策探討

湯坤賢，廖連招，郭瑩瑩，陳 鵬

（國(guó)家海洋局第三海洋研究所海島規(guī)劃與保護(hù)研究中心 廈門(mén) 361005）

我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策探討

湯坤賢，廖連招，郭瑩瑩，陳 鵬

（國(guó)家海洋局第三海洋研究所海島規(guī)劃與保護(hù)研究中心 廈門(mén) 361005）

我國(guó)海島數(shù)量眾多，資源豐富，但受自然、交通和政策等條件的限制，海島開(kāi)發(fā)利用程度較低。文章介紹了馬爾代夫、韓國(guó)和日本等國(guó)外海島開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，分析了我國(guó)國(guó)家和地方的海島開(kāi)發(fā)政策，指出我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放的優(yōu)勢(shì)和面臨的主要問(wèn)題，提出我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策，包括政策制定、稅收減免、財(cái)政扶持與融資、手續(xù)簡(jiǎn)化和減少行政事業(yè)收費(fèi)、支持偏遠(yuǎn)海島發(fā)展、海島能源與資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助和海島保護(hù)補(bǔ)助等方面的優(yōu)惠政策，以及政策落實(shí)的保證措施。以期為加快我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放步伐，加大海島資源的開(kāi)發(fā)利用力度，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供參考。

海島；開(kāi)發(fā)開(kāi)放；政策

我國(guó)是世界上海島最多的國(guó)家之一，面積大于500 m2的海島有6 900多個(gè)（不含海南島本島和臺(tái)灣、香港、澳門(mén)所屬海島），其中，無(wú)居民海島6 500多個(gè)，約占總數(shù)的94%；面積小于500 m2的島礁數(shù)萬(wàn)個(gè)，海島總面積約8萬(wàn)km2，約占我國(guó)陸地面積的0.8%。海島及其周邊海域蘊(yùn)藏著豐富的水產(chǎn)、旅游、港口、生物和礦產(chǎn)等資源以及風(fēng)能、太陽(yáng)能和潮汐能等可再生能源，在我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)和海洋權(quán)益維護(hù)上有重要地位。

由于自然、交通和政策等條件的限制，我國(guó)的海島開(kāi)發(fā)利用程度較低，影響海島資源的合理利用。隨著《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海島法》）的實(shí)施和國(guó)家公布第一批176個(gè)無(wú)居民海島使用名錄后，海島的開(kāi)發(fā)利用將得到快速發(fā)展，但目前國(guó)家和地方尚缺乏完善的海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策，影響海島的開(kāi)發(fā)利用。因此，制定合理的海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策，對(duì)于吸引國(guó)內(nèi)外資金，加快海島開(kāi)發(fā)進(jìn)程，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高海島地區(qū)人民生活水平，維護(hù)國(guó)家主權(quán)與海洋權(quán)益有重要作用。本研究對(duì)當(dāng)前我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策進(jìn)行初步的探討，以期為國(guó)家和地方制定海島政策提供參考。

1 國(guó)外海島對(duì)外開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外的海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放比我國(guó)早，一些國(guó)家積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)［1－2］，有借鑒意義。

1.1 美國(guó)海島發(fā)展計(jì)劃與管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)在1999年建立了海島事務(wù)跨部門(mén)管理機(jī)構(gòu)（IGIA）。協(xié)調(diào)與政府、議會(huì)和相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，制定吸引投資和加強(qiáng)對(duì)海島管理的政策，并先后實(shí)施了一系列行動(dòng)項(xiàng)目，以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)從而增強(qiáng)海島的經(jīng)濟(jì)。

1.2 日本海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃

日本在20世紀(jì)70年代出臺(tái)了《日本孤島振興法》和《日本孤島振興法實(shí)行令》，具體規(guī)定了孤島的振興計(jì)劃和國(guó)家的經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題，以消除孤島的落后狀態(tài)，改善基礎(chǔ)條件，振興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。專(zhuān)門(mén)制訂了針對(duì)沖繩島的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，著重突出了形成國(guó)際港口和推進(jìn)地區(qū)的國(guó)際化問(wèn)題，包括實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)和對(duì)船舶零收費(fèi)計(jì)劃以及實(shí)施旅游促進(jìn)計(jì)劃和兩個(gè)加快對(duì)外開(kāi)放的項(xiàng)目。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的海島，實(shí)行對(duì)外開(kāi)放，推進(jìn)海島地區(qū)國(guó)際化，同時(shí)注意在開(kāi)放時(shí)保護(hù)海島原有的自然風(fēng)景，特別重視旅游業(yè)的發(fā)展。

1.3 韓國(guó)島嶼開(kāi)發(fā)政策

韓國(guó)在20世紀(jì)80年代頒布了《韓國(guó)島嶼開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》和《韓國(guó)島嶼開(kāi)發(fā)促進(jìn)法施行令》，以整治、擴(kuò)充島嶼的生產(chǎn)、生活等基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)改善生活環(huán)境，從而謀求島嶼居民的所得增加和福利提高為宗旨。對(duì)濟(jì)州島頒布了多項(xiàng)優(yōu)惠的政策，主要包括：對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)，前3年免征法人稅和所得稅，后兩年減免50%，10年內(nèi)免征財(cái)產(chǎn)稅；對(duì)國(guó)外企業(yè)，前5年免征法人稅和所得稅，后兩年減免50%，15年全免地方稅，減免進(jìn)口資本關(guān)稅，減免50%的開(kāi)發(fā)負(fù)擔(dān)金、農(nóng)地轉(zhuǎn)用負(fù)擔(dān)金、林地轉(zhuǎn)用負(fù)擔(dān)金、造林補(bǔ)償費(fèi)、草地補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)等租稅。企業(yè)進(jìn)駐高科技園區(qū)也將獲得各種優(yōu)惠，如5年內(nèi)免征財(cái)產(chǎn)稅和綜合土地稅等。對(duì)旅游業(yè)投資者，政府給予相對(duì)其他產(chǎn)業(yè)更為優(yōu)惠的稅收政策。企業(yè)在投資振興地區(qū)內(nèi)建設(shè)大型綜合療養(yǎng)院和旅游賓館等旅游設(shè)施，政府將根據(jù)投資規(guī)模進(jìn)一步減免稅［2］。

1.4 印度尼西亞海島出租計(jì)劃

印度尼西亞全國(guó)有約1.7萬(wàn)座島嶼，是世界上最大的群島國(guó)。印度尼西亞政府鼓勵(lì)外國(guó)投資商租用其上千個(gè)人煙稀少的島嶼，以發(fā)展這些島嶼的社會(huì)經(jīng)濟(jì)。將給海島租用者減稅以及提供其他一些優(yōu)惠的政策。

1.5 馬爾代夫海島管理模式

馬爾代夫以海島旅游聞名于世，海島開(kāi)發(fā)均由一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體（投資公司）向政府租賃一個(gè)海島及周邊海域，以一座海島建設(shè)一個(gè)酒店，建成一個(gè)完整、獨(dú)立、封閉式度假村的模式在經(jīng)營(yíng)發(fā)展。正是這種一島一店的“小、清、靜”的開(kāi)發(fā)模式，使馬爾代夫海島開(kāi)發(fā)取得了極大的成功，濱海旅游獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，被稱(chēng)為海島開(kāi)發(fā)的“馬爾代夫模式”。同時(shí)，政府對(duì)海島實(shí)施嚴(yán)格的管理，海島上所有建筑都必須經(jīng)旅游部門(mén)批準(zhǔn)才能建設(shè)，并明確規(guī)定海島建筑面積不能超過(guò)海島總面積的20%，以確保海濱旅游資源生態(tài)不會(huì)因過(guò)度開(kāi)發(fā)而受到損害［1，3］。

2 我國(guó)現(xiàn)有海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策

2008年12月，國(guó)家海洋局為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展出臺(tái)10項(xiàng)政策措施，其中一條規(guī)定“要加強(qiáng)對(duì)海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策支持。對(duì)適宜開(kāi)發(fā)的海島，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，明確功能定位，選擇合理開(kāi)發(fā)利用方式，發(fā)展海島特色經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)無(wú)居民海島的合理利用，單位和個(gè)人可以按照規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島。鼓勵(lì)外資和社會(huì)資金參與無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)”。這些政策和法規(guī)的出臺(tái)給無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)與管理指明了方向，即不是限制開(kāi)發(fā)，而是適度開(kāi)發(fā)和合理利用［4］。

廣東省于1992年12月25日發(fā)布《關(guān)于加快海島開(kāi)發(fā)有關(guān)政策的通知》，擴(kuò)大海島在利用外資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)方面的審批權(quán)限；規(guī)定海島可享受?chē)?guó)家和省有關(guān)擴(kuò)大開(kāi)放的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，尤其是減免企業(yè)的所得稅；并在設(shè)備引進(jìn)、土地出讓、旅游開(kāi)發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和資源開(kāi)采等方面給予優(yōu)惠。1998年9月設(shè)立萬(wàn)山海洋綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，購(gòu)置了外商所需進(jìn)口的生產(chǎn)物資，免辦進(jìn)口許可證；產(chǎn)品免征出口關(guān)稅；利潤(rùn)匯出境外，免征匯出稅；允許在島上指定港口或海區(qū)設(shè)立海產(chǎn)品交易市場(chǎng)等的優(yōu)惠政策。

福建省是對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用較早的省份，2003年1月1日起，廈門(mén)市率先在我國(guó)實(shí)施第一部有關(guān)海島的法規(guī)《廈門(mén)市無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理辦法》。同意個(gè)人承包開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島，以發(fā)展海島旅游業(yè)為主，由承包人負(fù)責(zé)被開(kāi)發(fā)島嶼的建設(shè)和日常維護(hù)，實(shí)現(xiàn)以島養(yǎng)島。平潭島作為福建省對(duì)臺(tái)開(kāi)發(fā)與合作的前沿領(lǐng)地，將享有下放審批權(quán)限、簡(jiǎn)化辦稅手續(xù)、免稅、退稅和保稅的特殊政策，以及省財(cái)政10年內(nèi)對(duì)平潭實(shí)行地方級(jí)財(cái)政收入全留的財(cái)政政策，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資方面也給予大力支持。

浙江省是我國(guó)海島最多的省份，2003年7月1日開(kāi)始實(shí)施《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，2007年7月，發(fā)布《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)無(wú)居民海島管理工作的通知》，明確提出要對(duì)海島項(xiàng)目進(jìn)行“規(guī)劃管理”，同時(shí)，政府歡迎資金實(shí)力雄厚的開(kāi)發(fā)商進(jìn)入無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。

海南是我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，確定海南國(guó)際旅游島的戰(zhàn)略定位，到2020年，海南將初步建成世界一流的海島休閑度假旅游勝地。已經(jīng)出臺(tái)的《海南投資優(yōu)惠政策》，以及部分縣市出臺(tái)的投資優(yōu)惠政策，對(duì)包括海島在內(nèi)的投資給予優(yōu)惠，特別在稅收方面給予減免。2011年4月20日起，海南離島免稅政策開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施，海南正式成為繼日本沖繩島、韓國(guó)濟(jì)州島和臺(tái)灣澎湖之后全球第4個(gè)離島免稅區(qū)。

上海對(duì)于入駐崇明島的企業(yè)，給予全市最高返稅比例，即營(yíng)業(yè)稅最高返稅40%，企業(yè)所得稅最高返稅16%。

3 我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放優(yōu)勢(shì)

3.1 海島區(qū)位獨(dú)特

首先，海島地處國(guó)境的前沿，是對(duì)外開(kāi)發(fā)的前沿地帶，在對(duì)外開(kāi)放中占有地緣優(yōu)勢(shì)。其次，海島具有大陸地區(qū)不具備的獨(dú)特區(qū)位，可以進(jìn)行某些特別的開(kāi)發(fā)利用。如，海島地理位置、氣候條件、生態(tài)環(huán)境與大陸迥異，可以開(kāi)發(fā)海島特色的旅游娛樂(lè)項(xiàng)目；海島水上交通方便，與居住區(qū)距離較遠(yuǎn)，海島周?chē)Ｓ蚺c島陸大氣環(huán)境容量大，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)居民的影響較小，適宜發(fā)展某些需要通過(guò)海運(yùn)的工業(yè)或建設(shè)某些危險(xiǎn)物品的倉(cāng)庫(kù)；海島四周環(huán)海，生態(tài)環(huán)境相對(duì)獨(dú)立，外來(lái)物種不易大面積擴(kuò)散，環(huán)境污染輕，適宜作為某些外來(lái)引進(jìn)生物物種的實(shí)驗(yàn)基地，或發(fā)展特色海島農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等。

3.2 海島資源豐富

海島具有豐富的資源和能源，可以發(fā)展多種開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目。如許多海島自然風(fēng)景優(yōu)美，氣候宜人，風(fēng)光獨(dú)特，空氣新鮮，噪聲等環(huán)境影響較小，適宜發(fā)展具有海島特色的旅游度假娛樂(lè)項(xiàng)目；海島風(fēng)能、潮汐能、波浪能、太陽(yáng)能豐富，可以發(fā)展多種清潔能源的開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目；海島周邊水產(chǎn)資源豐富，海水水質(zhì)相對(duì)較好，可發(fā)展海水養(yǎng)殖或捕撈等海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；海島港口資源豐富，可建設(shè)修造船舶、海上中轉(zhuǎn)基地，發(fā)展海洋運(yùn)輸業(yè)、臨港工業(yè)、港口物流業(yè)等；有些海島具有珍稀或?yàn)l危物種和紅樹(shù)林、珊瑚礁等典型海島生態(tài)系統(tǒng)，以及歷史遺跡、地質(zhì)遺跡、典型海島景觀等，可提供海島科研或開(kāi)展海島旅游。

3.3 無(wú)居民海島管理制度特殊

無(wú)居民海島保護(hù)和管理工作由海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)?？紤]到無(wú)居民海島往往遠(yuǎn)離大陸，對(duì)其管理需要海上工作條件和手段，因此，《海島法》第五條第二款規(guī)定：“沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無(wú)居民海島保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用管理的有關(guān)工作”。實(shí)施相對(duì)集中的管理更有利于無(wú)居民海島的保護(hù)和管理。

無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用審批手續(xù)簡(jiǎn)單。根據(jù)《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》的規(guī)定，單位或個(gè)人使用無(wú)居民海島，應(yīng)向當(dāng)?shù)睾Ｑ笾鞴懿块T(mén)提出無(wú)居民海島使用申請(qǐng)，海洋主管部門(mén)審核后報(bào)省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?？梢?jiàn)，無(wú)居民海島的使用報(bào)批手續(xù)簡(jiǎn)單，簡(jiǎn)化了有居民海島的建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)土地、規(guī)劃、環(huán)保、消防和安全等多部門(mén)的繁多報(bào)批手續(xù)。

無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用費(fèi)用較低。首先，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目簡(jiǎn)化審批手續(xù)后，也免去相關(guān)審批過(guò)程中的費(fèi)用。其次，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目?jī)H繳納海島使用金，與一般的建設(shè)項(xiàng)目相比，減少了其他部門(mén)的收費(fèi)，海島使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)較低。同時(shí)，海島使用金的征收還按照海島所在地的等別、用島類(lèi)型、離岸距離規(guī)定不同的最低出讓標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)的海島和離岸較遠(yuǎn)的海島降低海島使用金的最低出讓標(biāo)準(zhǔn)。因此，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目繳納的行政事業(yè)性收費(fèi)較低。

3.4 海島開(kāi)發(fā)前景廣闊

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)是海洋經(jīng)濟(jì)所占比重逐漸加大，海島經(jīng)濟(jì)是海洋經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，海島經(jīng)濟(jì)也將進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段。隨著《海島法》的實(shí)施和第一批無(wú)居民海島使用名錄的公布，社會(huì)上掀起一股海島開(kāi)發(fā)的熱潮。目前我國(guó)沿海地區(qū)的土地供應(yīng)日趨緊張，部分業(yè)主已經(jīng)把發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)移到海島上。尤其隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游業(yè)已成為世界第一大產(chǎn)業(yè)，預(yù)計(jì)2020年全球接待國(guó)際旅游者將達(dá)到16億人次［5］，我國(guó)海島旅游業(yè)也將不斷發(fā)展壯大。因此，海島具有廣闊的開(kāi)發(fā)利用前景。

4 我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放面臨的問(wèn)題

4.1 制度與政策不完善

《海島法》的正式實(shí)施，將對(duì)無(wú)居民海島資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)和可持續(xù)利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。第一批176個(gè)無(wú)居民海島使用名錄公布后，一些資金雄厚的企業(yè)和個(gè)人希望開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島，但目前國(guó)家和地方對(duì)海島開(kāi)發(fā)利用的規(guī)章制度還在陸續(xù)頒布過(guò)程中，有的制度還需要不斷完善，有開(kāi)發(fā)海島意愿的企業(yè)和個(gè)人大多處于等待和觀望之中。

4.2 海島自然條件差

海島是相對(duì)獨(dú)立的地理單元，土層淺薄，淡水資源缺乏，生態(tài)環(huán)境惡劣，林木、灌木等各類(lèi)植被很難生長(zhǎng)或生長(zhǎng)緩慢。海島地域空間、森林資源和環(huán)境承載力等非常有限，生態(tài)環(huán)境脆弱，抵抗外來(lái)干擾能力差，極容易遭到損害而造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；大多數(shù)海島面積較小，可開(kāi)發(fā)利用空間有限；海島交通不便，特別在風(fēng)浪大的時(shí)候海上交通受到限制，影響海島的開(kāi)發(fā)；海島旅游季節(jié)性明顯，我國(guó)海島旅游旺季主要集中在夏季，大多數(shù)海島冬季游客稀少，影響投資收益。

4.3 海島經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

由于中國(guó)長(zhǎng)期存在“重陸輕?！钡乃枷?，我國(guó)絕大部分海島的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況落后于臨近的濱海地區(qū)［6］?？傮w上我國(guó)海島開(kāi)發(fā)利用程度低，許多無(wú)居民海島處于未開(kāi)發(fā)狀態(tài)，部分已開(kāi)發(fā)利用的海島由于以前職責(zé)不清，大多處于無(wú)序、混亂狀態(tài)。海島經(jīng)濟(jì)主要以漁業(yè)、農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)為主，海島經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，海島居民對(duì)投資海島項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)能力有限，要快速發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)必須吸引外部資金。

4.4 海島開(kāi)發(fā)成本高

海島淡水資源缺乏，島上基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，交通不便，絕大多數(shù)海島在水、電、交通、碼頭和通信等方面的建設(shè)幾乎是一片空白，要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人工、材料、運(yùn)輸和施工等方面成本要比大陸高得多［7－8］。目前，政府財(cái)政無(wú)力在海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入大規(guī)模的資金，而民間投資商由于投資規(guī)模較大，回收周期長(zhǎng)，回報(bào)率低，投資積極性普遍不高。

5 我國(guó)海島開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策的建議

5.1 確定不同的用島方式

根據(jù)海島的各方面條件，確定不同的用島方式。應(yīng)先確定哪些海島適宜開(kāi)放，哪些不適宜開(kāi)放。對(duì)于適宜開(kāi)放的海島，離岸較近，海上交通便利，開(kāi)發(fā)利用條件較好的海島，可列為優(yōu)先開(kāi)發(fā)的海島；離岸較近，風(fēng)景獨(dú)特的海島，可重點(diǎn)開(kāi)發(fā)旅游業(yè)；離岸較遠(yuǎn)，風(fēng)光優(yōu)美的海島，可鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)高端旅游；港口條件較好的海島，以發(fā)展港口和倉(cāng)儲(chǔ)為主；周邊海上水質(zhì)良好的海島，可以發(fā)展高檔的海水養(yǎng)殖。對(duì)于不適宜開(kāi)放的海島，應(yīng)制訂限制開(kāi)發(fā)的措施，以?xún)?yōu)先保護(hù)為主，尤其是應(yīng)做好領(lǐng)?；c(diǎn)島的保護(hù)，保障國(guó)家海洋權(quán)益。

5.2 制定開(kāi)放和優(yōu)惠政策

由于海島開(kāi)發(fā)的難度較大，成本較高，可以制定某些比大陸更加靈活、開(kāi)放和優(yōu)惠的政策，提高企業(yè)和個(gè)人投資的積極性。在某些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或政策允許的特殊區(qū)域，如海南省、珠江三角洲、海西和長(zhǎng)江三角洲等經(jīng)濟(jì)區(qū)，鼓勵(lì)地方制定比大陸區(qū)域更加優(yōu)惠的開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策，吸引資金投入，加快海島的開(kāi)發(fā)開(kāi)放進(jìn)程。在某些海島比較集中，開(kāi)發(fā)程度較高的區(qū)域，如珠海和舟山等海島集中區(qū)，可以試行特殊的開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策，成功的經(jīng)驗(yàn)在其他地區(qū)乃至全國(guó)推廣。

5.3 稅收減免政策

對(duì)于某些海島上的工業(yè)生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)中轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，可以制定更加優(yōu)惠的稅收政策，減少或免除項(xiàng)目的稅收。如，對(duì)進(jìn)島的貨物包括生產(chǎn)資料和生活資料免收關(guān)稅；在海南以外的更多海島上實(shí)行購(gòu)物離島免稅政策；對(duì)于海島上的生產(chǎn)性企業(yè)，給予一定的所得稅減免；在無(wú)居民海島上從事旅游開(kāi)發(fā)等服務(wù)性企業(yè)，從開(kāi)始獲利年度起，給予1～3年的免征所得稅優(yōu)惠，期滿(mǎn)后繼續(xù)給予2～3年減半征收所得稅優(yōu)惠。

5.4 財(cái)政扶持與融資政策

國(guó)家和地方財(cái)政可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的海島開(kāi)發(fā)補(bǔ)助資金，加大海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的財(cái)政投入，尤其是對(duì)于某些公益性的項(xiàng)目，如海島生態(tài)修復(fù)等，給予特別的財(cái)政資金支持；加強(qiáng)與銀行的合作，擴(kuò)大銀行信貸投入；重點(diǎn)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外個(gè)人資金參與海島項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，拓寬融資渠道。

5.5 有居民海島的手續(xù)簡(jiǎn)化政策

簡(jiǎn)化項(xiàng)目辦理手續(xù)。有居民海島的建設(shè)項(xiàng)目一般涉及計(jì)劃、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、海洋、消防和旅游等有關(guān)部門(mén)，項(xiàng)目審批內(nèi)容多，審批手續(xù)繁雜。可以對(duì)部分的審批內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)化或廢除，對(duì)一些特定的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)H保留部分必須審批的內(nèi)容，簡(jiǎn)化辦理手續(xù)；并規(guī)定部門(mén)的審批時(shí)間，加快項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

減少行政事業(yè)性收費(fèi)。有居民海島的建設(shè)項(xiàng)目審批部門(mén)多，部門(mén)的收費(fèi)也多，增加了項(xiàng)目的前期費(fèi)用。因此，在簡(jiǎn)化項(xiàng)目辦理手續(xù)的同時(shí)，可以減少部分收費(fèi)項(xiàng)目；對(duì)于仍然保留的收費(fèi)項(xiàng)目，可以降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

5.6 支持偏遠(yuǎn)海島發(fā)展政策

偏遠(yuǎn)有居民的海島，國(guó)家投資建設(shè)碼頭、道路和飲用水等基礎(chǔ)設(shè)施，以及學(xué)校、衛(wèi)生院、健身房和棋牌室等公共設(shè)施，鼓勵(lì)島民安居樂(lè)業(yè)；建立中轉(zhuǎn)基地，為漁民或運(yùn)輸船只提供油、淡水和食品等補(bǔ)給。

偏遠(yuǎn)的無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用，除降低海島使用金的最低征收標(biāo)準(zhǔn)外，還可以在稅收減免及財(cái)政扶持等方面給予支持。對(duì)于風(fēng)景優(yōu)美的偏遠(yuǎn)海島，可以推行“一島一店”的馬爾代夫模式，尤其是海南省周邊的海島和西沙的海島，重點(diǎn)發(fā)展以休閑度假為主的旅游業(yè)。

5.7 海島能源與資源開(kāi)發(fā)政策

無(wú)居民海島缺水、缺電，將給海島開(kāi)發(fā)帶來(lái)很大的不便，但海島上風(fēng)能、太陽(yáng)能資源豐富，周?chē)侄际呛Ｋ?，?yīng)該因地制宜鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能等清潔的可再生能源，建設(shè)海水淡化工程，并盡量利用風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電淡化海水。建設(shè)海島地表淡水收集、儲(chǔ)存系統(tǒng)和地下淡水儲(chǔ)存庫(kù)，提高海島淡水的利用率；加大海島污水的處理與回用力度。對(duì)于這些建設(shè)項(xiàng)目，可以在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)給予補(bǔ)助，營(yíng)運(yùn)期間給予稅收減免或運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼等政策。

5.8 基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助政策

海島的碼頭道路等基礎(chǔ)設(shè)施差，甚至多數(shù)島嶼還沒(méi)有這些設(shè)施，這些都加大了項(xiàng)目投資費(fèi)用，增加了投資風(fēng)險(xiǎn)，而建設(shè)這些基礎(chǔ)設(shè)施的難度和費(fèi)用比陸地要高很多，因此，政府可以在島內(nèi)碼頭、道路、供電、供水和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予特殊的優(yōu)惠政策，如在財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免和銀行貸款等方面給予優(yōu)惠。

5.9 海島保護(hù)補(bǔ)助政策

海島自然條件差，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生態(tài)系統(tǒng)受損后修復(fù)難度更大，修復(fù)費(fèi)用更高，政府除提供必要的技術(shù)支持外，資金方面也要給予支持。海島上珍稀動(dòng)植物、自然景觀和歷史遺跡等的保護(hù)，因自然或人為原因損壞的特殊用途海島的整治和修復(fù)，主要應(yīng)由政府主導(dǎo)并承擔(dān)費(fèi)用。也可以鼓勵(lì)個(gè)人積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的活動(dòng)，由此產(chǎn)生的收益主要由投資人獲得。

6 保障措施

6.1 健全組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)海島管理

建議各省、自治區(qū)、直轄市組建一個(gè)跨部門(mén)的海島管理領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)制定海島開(kāi)發(fā)的方針政策，協(xié)調(diào)與其他部門(mén)的關(guān)系。?。ㄗ灾螀^(qū)）海洋漁業(yè)廳下設(shè)專(zhuān)門(mén)的海島管理部門(mén)，充實(shí)管理隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)編制海島功能區(qū)劃和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，尤其是無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的具體工作，落實(shí)海島開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施。

6.2 完善法規(guī)制度，規(guī)范海島管理

各省、自治區(qū)、直轄市按照海島開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的法規(guī)與制度，制定無(wú)居民島開(kāi)發(fā)開(kāi)放的政策，保障投資人的利益和權(quán)利。盡快編制地方海島開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃，確定每個(gè)島嶼的開(kāi)發(fā)利用功能，選擇合理開(kāi)發(fā)利用方式，規(guī)范海島使用秩序，嚴(yán)禁非法利用無(wú)居民海島項(xiàng)目。盡快理順無(wú)居民海島的管理職權(quán)，由各級(jí)海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)無(wú)居民海島的管理，避免因職責(zé)不清所導(dǎo)致的無(wú)居民海島管理的混亂。

6.3 采取靈活措施，促進(jìn)海島開(kāi)發(fā)

無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)可以推行市場(chǎng)運(yùn)作方式。允許各地采用相對(duì)靈活的政策，在不違背國(guó)家法律法規(guī)的前提下，制定一些更加開(kāi)放優(yōu)惠的政策。由政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排，將一批無(wú)居民海島出讓給開(kāi)發(fā)商，對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。也可以學(xué)習(xí)其他地區(qū)招商引資采用“三通一平”的做法，對(duì)一些開(kāi)發(fā)條件比較好的無(wú)居民海島，先由政府投資或引資建設(shè)碼頭和道路，解決海島的水、電、路、交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，再將要建設(shè)的地塊或整島進(jìn)行出讓。

6.4 加強(qiáng)海島保護(hù)，保證可持續(xù)發(fā)展

為防止海島受到無(wú)法逆轉(zhuǎn)的破壞性開(kāi)發(fā)，海島的保護(hù)必須先于開(kāi)發(fā)、開(kāi)放進(jìn)行考慮。重視海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源利用技術(shù)的研究［9］。海島的開(kāi)發(fā)利用要本著海島環(huán)境資源可持續(xù)性發(fā)展的原則，對(duì)于一些有著良好自然資源優(yōu)勢(shì)的海島，允許在科學(xué)規(guī)劃、充分論證的前提下進(jìn)行適度的海島開(kāi)發(fā)活動(dòng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。同時(shí)，要在開(kāi)發(fā)中科學(xué)保護(hù)，實(shí)施嚴(yán)格的管理，以確保海島生態(tài)環(huán)境不會(huì)因過(guò)度開(kāi)發(fā)受到損害，維持海島地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。特別要嚴(yán)格保護(hù)領(lǐng)?；c(diǎn)島，使國(guó)家海洋權(quán)益和國(guó)防安全得到有效保障。

7 結(jié)束語(yǔ)

海島具有獨(dú)特的區(qū)位和優(yōu)勢(shì)，《海島法》實(shí)施后，隨著第一批無(wú)居民海島使用名錄的公布，在社會(huì)上掀起一股海島開(kāi)發(fā)的熱潮，但海島的開(kāi)發(fā)利用存在諸多限制因素。應(yīng)吸收國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，充分利用海島優(yōu)勢(shì)，不斷完善海島開(kāi)發(fā)與保護(hù)的配套制度，制定合理的開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策和保障措施，才能加快海島的開(kāi)發(fā)開(kāi)放步伐，促進(jìn)海島地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

［1］ 楊潔，李?lèi)傚P.國(guó)外海島旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)海島旅游開(kāi)發(fā)的啟示［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2001，18（1）：38－42.

［2］ 朱淑琴，席玲玲.國(guó)外海島旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南國(guó)際旅游島建設(shè)的啟示［J］.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2010，7（5）：50－51.

［3］ 邢曉軍.馬爾代夫海島開(kāi)發(fā)考察［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2005，22（2）：41－43.

［4］ 廖連招.無(wú)居民海島保護(hù)規(guī)劃編制與廈門(mén)案例研究［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2007，24（4）：26－31.

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［6］ 楊邦杰，呂彩霞.中國(guó)海島的保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理［J］.中國(guó)發(fā)展，2009，9（2）：10－14.

［7］ 羅美雪，翁宇斌，楊順.福建省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題［J］.臺(tái)灣海峽，2007，26（2）：157－164.

［8］ 韓秋影，黃小平，施平.我國(guó)海島開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究［J］.湛江海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，25（5）：7－10.

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