探索引入第三方機制的危險廢物環(huán)境管理新道路

程春明 溫雪峰

（環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

探索引入第三方機制的危險廢物環(huán)境管理新道路

程春明 溫雪峰

（環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

“十一五”期間，危險廢物環(huán)境管理能力得到加強，但監(jiān)管能力不能滿足實際需要依然是當前和今后的主要矛盾。“企業(yè)申報、政府監(jiān)管”的二元體系是引發(fā)上述矛盾的主要根源。本文根據(jù)國內(nèi)外的實踐，提出引入第三方機制，建立“企業(yè)申報、機構(gòu)審計、政府監(jiān)管”的三元體系，可以增強危險廢物的監(jiān)管能力，實現(xiàn)風險防范目標。

危險廢物；第三方；環(huán)境監(jiān)管

近年以來，以云南曲靖鉻渣非法轉(zhuǎn)移傾倒事件為代表的危險廢物環(huán)境污染事件頻頻發(fā)生，敲響了我國危險廢物環(huán)境監(jiān)管的警鐘。本文分析了當前固體（危險）廢物環(huán)境管理的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢、問題及成因，及增強監(jiān)管能力的對策建議。

1 固體廢物環(huán)境管理的新進展及發(fā)展趨勢

1.1 固體廢物環(huán)境管理的新進展

自《固體法》實施以來，特別是“十一五”期間，固體廢物環(huán)境管理的制度、機構(gòu)、人員隊伍和集中處置設(shè)施建設(shè)從無到有，從小到大，得到長足發(fā)展，已初步形成了固體廢物管理和技術(shù)支持體系。主要表現(xiàn)在：規(guī)章制度相繼出臺；國家級和31個省級固體廢物管理中心（其中29個為獨立法人事業(yè)單位）陸續(xù)建成；固體廢物管理和技術(shù)支持隊伍不多擴大；4個二惡英監(jiān)測中心、1個危險廢物處置技術(shù)和工程中心投入運行。

1.2 固體廢物環(huán)境管理的未來趨勢

1.2.1 重視固體廢物環(huán)境管理是污染防治工作逐步深化的必然結(jié)果

環(huán)境問題實際上反映的是人與自然的矛盾，是人與自然矛盾沖突的結(jié)果。污染防治就是解決人與自然主要矛盾，實現(xiàn)和諧發(fā)展的過程?？v觀世界各國環(huán)境保護發(fā)展歷程，水、大氣和固體廢物污染幾乎同時出現(xiàn)。但水、大氣是污染防治初期的主要矛盾，固體廢物則處于次要矛盾。從我國相關(guān)法律的出臺就可略窺一斑。比如，我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體法》）實施時間分別比《大氣污染防治法》和《水污染防治法》滯后了9年、12年。

當水和大氣環(huán)境管理取得一定進展時，原來處于次要矛盾的固體廢物成為主要矛盾。近兩年來，每年圍繞固體廢物環(huán)境管理方面的全國人大提案、政協(xié)建議占到污染防治領(lǐng)域總量的三分之一。因此加強固體廢物環(huán)境管理，是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護發(fā)展到一定階段、污染防治工作逐步深化的必然結(jié)果。

1.2.2 加強固體廢物環(huán)境管理是鞏固環(huán)境綜合治理成果的客觀需求

“十一五”期間，我國超額完成了二氧化硫和化學需氧量的減排任務(wù)，其中工程減排起到了決定性的重要作用。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，我國建成的二氧化硫脫硫機組和污水處理廠分別是“十一五”初期的10倍和2倍。與此同時，年新增脫硫石膏和污水污泥4000多萬噸和2000多萬噸。若固體廢物環(huán)境管理跟不上，隨意拋棄、傾倒，則固體廢物成為污染水體、大氣、土壤的源頭，不但會抵消來之不易的“污染減排”成果，而且會引起二次污染問題。因此，廢水、大氣的污染防治只是“中間環(huán)節(jié)”，只有將后續(xù)的固體廢物污染防治工作做好，才能實現(xiàn)真正意義上的污染防治。因此，強化固體廢物管理是鞏固環(huán)境綜合治理成果的必然選擇。

2 固體廢物環(huán)境管理面臨的挑戰(zhàn)及成因分析

2.1 固體廢物環(huán)境管理面臨的挑戰(zhàn)

盡管我國固體廢物環(huán)境管理取得長足發(fā)展，但形勢依然嚴峻，主要表現(xiàn)在：

2.1.1 固體廢物底數(shù)不清，去向不明

我國危險廢物環(huán)境統(tǒng)計數(shù)量在1500萬噸左右，而污染源普查數(shù)據(jù)超過4500萬噸，兩者相差甚遠。企業(yè)申報的真實性難以保證。對于危險廢物產(chǎn)生的企業(yè)分布、產(chǎn)生數(shù)量、流向和管理現(xiàn)狀普遍說不清。

2.1.2 固體廢物監(jiān)測和環(huán)評能力薄弱

監(jiān)測是環(huán)境管理的基礎(chǔ)，而固體廢物基本游離于日常監(jiān)測體系之外。盡管《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了要建立固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測制度，制定統(tǒng)一的監(jiān)測規(guī)范，并會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但除了危險廢物鑒別外，我國還缺乏系統(tǒng)的固體廢物監(jiān)測技術(shù)規(guī)范和分析方法。

固體廢物監(jiān)測能力跟不上，導致環(huán)境影響評價對于固體廢物管理大大弱化，在實際的新、改、擴建項目環(huán)評文件中，對固體廢物產(chǎn)生的數(shù)量、種類、屬性分析不清，利用處置方案不明、風險防范措施缺乏的情形稱為通病。

2.1.3 固體廢物風險防范能力不足，應急水平不高

固體廢物特別是危險廢物環(huán)境管理的第一要務(wù)是防風險，而危險廢物風險點涉及貯存、轉(zhuǎn)移、利用處置等多個環(huán)節(jié)。由于危險廢物自行利用處置不需要領(lǐng)取危險廢物經(jīng)營許可證，環(huán)保部門對于企業(yè)自行利用、貯存、處置危險廢物的污染防治狀況不掌握；對于無經(jīng)營許可證企業(yè)違法倒賣、經(jīng)營危險廢物的行為缺少有效的打擊手段；對于事故應急，企業(yè)對于制定應急預案不重視，環(huán)保部門應急能力還很薄弱，既缺乏專業(yè)的人員也缺乏相關(guān)的裝備。目前全國再生鉛生產(chǎn)企業(yè)約300多家，非法經(jīng)營的超過250家，比例超過80%，非法經(jīng)營活動猖獗。

2.2 成因分析

2.2.1 監(jiān)管能力不能滿足固體廢物管理需要是當前的主要矛盾

造成上述問題的成因，既有企業(yè)自身的問題，又有監(jiān)管部門的問題。但監(jiān)管能力不足是造成相關(guān)規(guī)章制度無法得以落實的主要原因。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國危險廢物產(chǎn)生企業(yè)近10萬余家，固體廢物產(chǎn)生企業(yè)超過上百萬家。全國從事固體廢物環(huán)境管理的人員不超過1000人，平均每人要管理100家危險廢物產(chǎn)生企業(yè)，1000家固體廢物產(chǎn)生企業(yè)?；鶎硬块T對于固體廢物日常環(huán)境管理普遍存在“小馬拉大車”疲于應付的現(xiàn)象。

對于環(huán)境督察，只能對代表性企業(yè)或問題比較突出的行業(yè)實行選擇性抽查。2010年環(huán)保部組織督查中心抽查了全國1394家危險廢物產(chǎn)生和經(jīng)營單位，抽查率約占危險廢物產(chǎn)生企業(yè)的1%，抽查率較低。

2.2.2 二元體系是引發(fā)上述問題深層次矛盾的根源

環(huán)保部門監(jiān)督管理企業(yè)的二元體系是我國長期以來采用的管理模式，即“企業(yè)負責、政府監(jiān)管”①。為強化監(jiān)管能力就需要根據(jù)固體廢物（危險廢物）管理的實際需求，增加相關(guān)人員隊伍，但我國現(xiàn)行的體制及政府改革的方向又決定了公務(wù)人員和事業(yè)單位隊伍擴充空間十分有限。管理需求與政府部門供給矛盾的根源在于過分依賴現(xiàn)有的二元體系。

3 引入第三方機制的可行性分析

實現(xiàn)固體廢物減量化、資源化和無害化是管理的目標，二元體系是實現(xiàn)目標的方式。當現(xiàn)有的方式不能實現(xiàn)固體廢物管理目標，那么打破現(xiàn)有管理模式，探索更為有效的途徑成為必然。

3.1 國外第三方環(huán)境審計，為我國提供了制度借鑒

在可持續(xù)發(fā)展理念的不斷推動下，不少國家和地區(qū)已經(jīng)開始建立相關(guān)環(huán)境審計法律制度，并以此為依據(jù)對相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售企業(yè)進行環(huán)境審計。

美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）鼓勵各州各公司使用環(huán)境審計作為公司管理的工具。EPA贊同自愿的環(huán)境審計，并鼓勵公司董事會主動參與審計。當從通常渠道獲得的資料不足時，EPA保留進行全面的或部分的審計的權(quán)力。

在德國，企業(yè)普遍聘請外部專家，對環(huán)保措施及污染情況進行審計，并對審計結(jié)果頒發(fā)證書，予以公證。

在日本，企業(yè)由社會環(huán)境審計機構(gòu)（第三者機構(gòu)）對企業(yè)環(huán)境報告書、環(huán)境會計進行審計鑒定，做出環(huán)境審計報告。

以上舉措，既避免了企業(yè)從自身利益出發(fā)，不能如實和全面地進行環(huán)境信息披露；又確保了社會大眾對企業(yè)環(huán)境信息合法性、公允性的確認。

3.2 國內(nèi)上市企業(yè)環(huán)保核查，為第三方環(huán)境審計提供了制度參考

為督促重污染行業(yè)上市企業(yè)認真執(zhí)行國家環(huán)境保護法律、法規(guī)和政策，避免上市企業(yè)因環(huán)境污染問題帶來投資風險,我國實施上市企業(yè)環(huán)保核查制度。根據(jù)《首次申請上市或再融資的上市公司環(huán)境保護核查工作指南》規(guī)定，凡是屬于環(huán)境保護部負責環(huán)保核查的申請上市公司和申請再融資上市公司，需要向環(huán)境保護部提交環(huán)境保護技術(shù)報告。技術(shù)報告應委托有環(huán)境保護部認可的相關(guān)環(huán)境保護資質(zhì)、具有獨立法人資格的第三方機構(gòu)編制。

3.3 開展第三方環(huán)境審計，符合環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導向

環(huán)境保護部在《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2011〕36號）中明確提出，建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育體系是“十二五”期間構(gòu)建環(huán)保新道路的主要任務(wù)之一。大力發(fā)展環(huán)境咨詢服務(wù)，積極推進政府環(huán)境服務(wù)外包是今后需要重點開展的工作。

借助第三方力量參與危險廢物環(huán)境審計，既可以充分發(fā)揮社會專業(yè)力量的積極性、主動性和創(chuàng)造性；也可以將各級固體廢物環(huán)境管理人員從繁重的工作中解脫出來，保證了制度的落實。因此，符合我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

4 政策建議

張力軍副部長在全國危險廢物污染防治視頻工作會議上強調(diào)，危險廢物是“十二五”污染防治工作的重要內(nèi)容。強化監(jiān)管是開展危險廢物污染防治工作的為主線。為更好落實制度，強化監(jiān)管，現(xiàn)提出如下建議：

4.1 構(gòu)建危險廢物環(huán)境管理的三元體系

建議借鑒國外經(jīng)驗，引入第三方環(huán)境審計制度，在傳統(tǒng)的二元體系中增加危險廢物環(huán)境審計環(huán)節(jié)，建立“企業(yè)申報、機構(gòu)審計、政府監(jiān)管”的新型三元體系。目前將危險廢物作為第三方環(huán)境審計的主要內(nèi)容，今后根據(jù)需要可逐步擴展到固體廢物、危險化學品、總量減排等內(nèi)容。

4.2 建立基于環(huán)境審計的固體廢物技術(shù)評估制度

建議參照我國上市企業(yè)環(huán)保核查模式，建立基于第三方環(huán)境審計的危險廢物技術(shù)評估制度和運行機制。其中，第三方審計機構(gòu)負責對危險廢物產(chǎn)生單位和經(jīng)營單位開展環(huán)境審計；各級固體廢物管理中心對第三方審計結(jié)果開展技術(shù)評估；地方環(huán)保部門依據(jù)技術(shù)評估結(jié)果，開展有針對性地執(zhí)法，并通過企業(yè)抽查方式約束環(huán)境審計的公正性；國家環(huán)境保護部負責制定第三方審計機構(gòu)的準入門檻和退出機制。

［1］ 韓正．曲靖鉻渣污染事件調(diào)查［R］ ．云南政協(xié)報, 2011.8.22.

［2］ 環(huán)保部：十二五新增兩項環(huán)境保護指標［R］ ．中國網(wǎng)，2011.3.12.http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/12/content_22118394.htm.

［3］ 環(huán)境保護部國家統(tǒng)計局 農(nóng)業(yè)部．第一次全國污染源普查公報［R］ ．http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/10/content_1532174.htm 2010.2.10.

［4］ 2010年 中 國 環(huán) 境 狀 況 公 報［R］ ．http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2010zkgb/ z201106/t20110602_211569.htm.2011.6.3.

X51

A

1673-288X（2012）04-0011-03

程春明, 中心副主任, 研究員. 主要研究方向環(huán)境管理與政策

① 其中，政府監(jiān)管又包括“地方監(jiān)管、國家監(jiān)察”。