論環(huán)境財政支出的范圍與方式—誰為環(huán)境物品買單

朱 璇 肖翠翠 楊姝影

（1. 中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872；2. 環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心，北京 100029）

論環(huán)境財政支出的范圍與方式—誰為環(huán)境物品買單

朱 璇1肖翠翠2楊姝影2

（1. 中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872；2. 環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心，北京 100029）

面對環(huán)境保護資金不足的現狀，很多學者從增加財政支出，提高環(huán)境服務價格，引入市場供給等方面來解決這個問題。本文認為解決環(huán)保資金不足的關鍵在于界定干系人對于環(huán)境物品的供給責任，為環(huán)境保護資金的分擔提供依據。通過對公共物品理論、污染者付費原則和財政理論的研究，本文認為政府與消費者環(huán)境責任的劃分取決于公共物品的屬性，純公共物品應由政府負擔，準公共物品可以部分地消費者負擔；政府與企業(yè)的污染治理責任劃分應依據污染者付費原則，企業(yè)對污染治理負主要責任；政府供給模式與私人部門供給模式的選擇主要取決于供給效率，在市場成熟的領域不妨將具體任務外包給私人部門。

環(huán)境財政；公共物品；供給責任；私人供給；政府供給

目前，學界普遍認為我國環(huán)保投入不足，不能達到控制污染和生態(tài)破壞的普遍要求，有必要建立環(huán)境財政體系，增加政府在環(huán)境保護方面的投入。另一方面，擔負環(huán)境服務供給的私人部門如供水企業(yè)也不斷表示收入過低，難以實現收支平衡，要求提高供給價格。面對供水價格的上漲，公眾則表示不滿。

以上矛盾都涉及到一個問題，環(huán)境物品供給的責任問題，既環(huán)境物品究竟應當由誰來供給，政府，污染企業(yè)還是消費者？環(huán)保支出應當由誰來負擔，財政、公眾還是承擔服務的企業(yè)？

看來，厘清環(huán)境物品的供給責任，分清政府、居民和企業(yè)在環(huán)境物品供給中的責任和定位是解決問題的關鍵，是結束爭論，著手確定出資額度的依據。本文從環(huán)境財政的角度出發(fā)，通過界定環(huán)境財政支出的范圍、額度和方式，來分清政府和消費者在環(huán)境物品供給中的責任與定位。值得注意的是，本文主要分析政府與消費者、污染者之間的供給責任，政府內部即中央與地方政府之間的環(huán)境財政分擔機制不在討論范圍之內。

1 相關理論

1.1 污染者付費理論

在涉及到污染治理責任的分配時，學者們往往引用污染者付費原則，甚至有人將這種原則引申到污水處理、垃圾處理等生活污染物處理領域，認為生活污染物的處理成本也應當由居民來承擔。下面本文通過對理論原文的解析來判斷這種觀點。

污染者付費原則（Polluter Pay Principle）作為公認的原則得到確立是在《里約宣言》（Rio Declaration on Environment and Development）的發(fā)布。宣言的第十六條“環(huán)境成本的內部化”提出：“國家機構應該努力促進環(huán)境成本的內在化，應用環(huán)境經濟手段，使得污染者原則上承擔污染導致的損失。（環(huán)境成本的內在化）應當適當考慮公眾利益，并且防止國際貿易與國際投資的扭曲”。

污染者付費原則也被稱為“擴展的污染者責任原則”（Extended Polluter Responsibility, EPR）。EPR原則是由瑞典政府在1975年首次提出的。當時，瑞典政府為了將處理廢棄物的責任由政府轉移到企業(yè)，要求產品價格中包涵廢物處理的成本。之后，經合組織（OECD）對EPR原則進行了界定：“（EPR）概念要求制造商和進口商對產品的環(huán)境影響承擔重要的責任。這種環(huán)境影響是指產品整個生命周期的影響，包括原料選用的影響，制造過程的影響，以及使用過程和丟棄后的影響?！?/p>

由此可見，污染者付費原則由始至終是與產品生產相關的，指向生產商和中間商等盈利機構的。對于消費者產生的污染，并不能輕易套用污染者付費原則?！独锛s宣言》在要求污染責任內在化時，也指明需要考慮公眾的利益。

美國環(huán)保署（EPA）也提出，污染者付費原則的應用應當有所限制，在飲用水和市政污水處理服務方面，政府往往提供補貼，不會對污染者征用全部處理成本。

1.2 公共物品理論

薩繆爾森認為具有非競爭性（non-rivalness in consumption）與非排他性（non-excludability）的物品是公共物品，并且將物品分為純公共物品與純私人物品。在此基礎上，巴澤爾提出了準公共物品的概念，認為它是純公共物品與純私人物品的混合。隨著學者研究的深入，準合物品又被區(qū)分為兩類：一類是具有排他性和非競爭性的物品，即俱樂部物品或自然壟斷物品；另一類是具有非排他性和競爭性的物品，即公共池塘資源或共有資源。下面對公共物品的性質進行說明，因為物品的性質與其供給方式是緊密聯(lián)系的，這對后文分析公共物品的供給方式具有基礎性的作用。

公共物品的非競爭性是指在給定生產水平下，一個人的消費不會減少其他人的消費，也被稱為收益的不可分性（indivisibility of benefits）。公共物品的非排他性是指物品在消費過程中產生的利益不能被某個消費者所專有，若要限制其他人消費這種物品則代價太大。

在這兩個特征中，非競爭性是公共物品的基本特征，非競爭性是由物品自身決定的。就取用水資源而言，當資源充沛的時候，取水是不具有競爭性的，一個人的消費不影響另一個人的消費。但當水資源不足的時候，一個人的消費就會影響另一個人消費的數量，因此消費就變成競爭性的。非排他性則是外生性的特征，是可以隨著技術和制度而變化的。例如，在實施了取水許可之后，取用水資源就具有了排他性，未經許可的人不得消費水資源。

從供給的角度看，對具有非競爭性的物品收費是沒有效率的。當物品供給充沛，增加一個人的消費并不影響其他人的消費時，收費將會減少潛在的消費者，使得社會總福利下降。

一些公共物品具有自然壟斷的特性。競爭性市場的效率要求企業(yè)的技術表現出不變的或遞減的規(guī)模收益，當某一行業(yè)在產出達到較高水平之后存在規(guī)模收益遞增或成本遞減情況時，就會形成自然壟斷。而壟斷定價不是按價格等于邊際成本規(guī)則，壟斷者可能通過限制產量以獲得較高的價格。在具有排他性和非競爭性的公共物品供給領域，可能會出現自然壟斷，如城市供水系統(tǒng)，城市燃氣系統(tǒng)等，因而，這些領域的政府管制是必要的。

1.3 新公共管理理論

“新公共管理”（NPM）是學者們對20世紀70年代末80年代初以來興盛于英美等西方國家的行政改革活動和思潮的總結與歸納。新公共管理往往被認為是以下措施的組合：撤銷龐大的政府機構，取代以小規(guī)模的分散機構；提倡政府部門間的競爭；提倡政府部門與私人部門間的合作；為政府行為提供更多的經濟刺激。

學者們從不同的角度對新公共管理理論進行了研究：從市場與政府管理的角度，從政府公共功能的重新厘定角度，從公共管理運行機制的重構角度，從行政組織體制的創(chuàng)新角度等等。本文從行政價值、政府功能界定角度和市場參與公共管理的角度論述新公共管理對公共物品供給的影響。

新公共管理提倡政府的效率理念。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒概括的新公共管理十項特征之一即“講究效果的政府:按效果而不是投入撥款”。針對政府官僚主義和效率低下的問題，新公共管理提出效率應是政府運作的原則。撒切爾夫人領導的政府改革就將“3E”（Economy、Effectiveness、Effiency）作為政府管理的原則。針對政府管理效率低下的問題，新公共管理理論提出在準公共物品領域，由更有效率的私人單位提供公共物品。

新公共管理理論主張政府的管理范圍應當限于其核心功能。傳統(tǒng)的公共行政理論認為政府應該提供所有的公共物品，而新公共管理則將公共物品區(qū)分為兩種：核心公共物品和混合公共物品。核心公共物品是只能由政府提供和政府生產的基本公共服務，混合公共物品則是可以由私人部門與非政府組織參與提供的半公共服務。新公共管理的新公共理念概念更為清晰地將政府的作用限定在核心公共領域，為整個社會提供導向功能和服務功能。

在縮小政府功能的基礎上，新公共管理主張市場介入公共管理領域，推行公共服務管理的社會化，允許私人部門與非政府組織以市場競爭的方式，以商業(yè)化的運作手段提供混合公共物品。

因而我們可以看出新公共管理理論是從改革政府官僚作風，提高政府效率的角度提出由私人部門提供公共產品的。

2 財政支出的范圍與方式

2.1 財政支出的范圍

我國實現社會主義市場經濟體制，在市場經濟體制下，市場在資源配置中起基礎性作用，那么政府對經濟活動干預的范圍如何界定？這涉及到財政支出的范圍。

根據公共物品國家論，國家的職能即提供公共物品。由此可見，財政支出的范圍即國家對純公共物品和準公共物品的供給。企業(yè)的排放治理，在政府的管制要求之內的，已經經由國家法律界定了產權，確立了治理責任，不屬于財政支出的范圍。

從資源配置的角度來說，政府從事微觀經濟活動的類型有三方面：第一，管制，即政府可以立法以調節(jié)支配商品和服務的產權制度；第二，規(guī)定價格，即政府通過征稅或補貼改變交換的價格，以減少負外部性商品和服務的消費和供給，增加正外部性商品和服務的消費和供給；第三，生產，政府通過生產和服務來直接配置資源。

可以看出，這三種手段對應著不同的財政支出強度，直接生產手段強度最大，補貼次之，而對產權的管制則不涉及到財政直接支出。一般來說，政府直接生產產品和服務的支出，政府向市場購買公共服務的支出，以及政府對某些產品和服務的補貼都在財政支出的范圍內。

根據公共物品的屬性和新公共管理理論的公共服務市場化要求，國家對純公共物品和準公共物品的供給方式和干預力度是不同的。

純公共物品或核心公共物品必須由政府來提供。由于純公共物品的非排他性，例如修建大壩，顯然無法排除某些受益者享受控制洪水的效益，向使用者收費是不可行的。由于純公共物品的非競爭性，對其收費也是沒有效率的。在這種情況下，為純公共物品買單的必然是政府。

準公共物品可以由政府提供，也可以由私人提供，或者由私人提供并輔之以補貼。對于具有排他性和非競爭性的公共物品，即具有自然壟斷性質的公共物品，如果由私人部門提供，為保障其生產規(guī)模達到社會最優(yōu)水平，政府應該提供補貼，同時為了防止壟斷企業(yè)設置高價，政府應當對這一類準公共物品進行價格管制。

2.2 財政支出的額度

按照財政支出的額度，財政支出可以分為財政全部負擔與財政部分負擔。財政的負擔是指對于公共物品的供給成本，是由政府以稅收收入負擔，還是向特定消費者收費負擔。財政的全部負擔與部分負擔是對公共物品的供給成本而言，并不影響其供給主體。換言之，公私合營的公共設施也可由政府全部負擔成本，只不過一部分成本是以酬勞的方式支付給運營公司的。同樣，政府直接供給的公共設施的成本也不一定是全部由政府負擔的，例如國營的自來水廠的成本部分來自居民的水費。

財政全部負擔是指財政負擔公共物品供給的全部成本，包括建設成本和運營成本。財政部分負擔是指財政負擔公共物品供給的部分成本，其余成本以收費的方式向公民收取。財政與消費者之間的成本分擔可以有多種組合，比如財政負擔資本性成本，居民負擔運營成本，或者由財政負擔資本性成本和部分運營成本，居民負擔其余運營成本。對于非競爭性公共物品，收費是沒有效率的，只會排除潛在的使用者，造成效用的降低；對于競爭性公共物品，收費的有利的，可以減少擁擠，增加供給的總效用。

公共物品的屬性是決定財政支出額度的依據，純公共物品應當由財政全部負擔，準公共物品可以由財政全部負擔，也可以財政部分負擔，視準公共物品的競爭性而定。

2.3 財政支出的方式

按照公共物品的提供主體分類，公共物品的供給形式包括政府直接供給、政府投資委托私人運營和政府監(jiān)管下的私人投資運營三種。

政府直接供給是指政府或其附屬機構直接組織公共物品的生產，包括基礎設施的投資、建設和運營管理。對于政府直接供給模式，財政支出包括資本性支出，如購買土地和固定資產，也包括經常性支出，如支付人員工資，購買經營所需商品。

政府投資委托企業(yè)運營模式指政府負責基礎設施的建設，保有基礎設施的產權，但將其經營權通過合同委托給私人部門，例如污水處理行業(yè)的TOT模式。在這一模式下，財政支出不僅包括用于基礎設施建設的資本性支出，也包括政府購買服務的支出，即對委托企業(yè)服務的支付。

企業(yè)投資及運營（BOT）是是指政府通過契約授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。在BOT模式下，政府并不對公共物品的運營企業(yè)進行支付，只是進行價格管制，控制其利潤。因此，BOT模式是政府對公共物品供給干預最弱的模式。

公共物品私人供給與政府供給之間的選擇主要取決于效率原則。本著節(jié)約財政支出的目的，公共物品的生產責任應當由供給成本最低，供給效率最高的部門承擔。在政府投資比投資商投資總額大，投資商的運營管理成本遠低于政府管理的領域，建議將建設責任或運營責任交由私人部門處理。另外，公共物品的供給也要考慮安全原則，涉及國家核心利益的公共物品如國防等，為保證國家的絕對控制權，一般不允許私人部門供給。

3 環(huán)境財政支出的方式

3.1 環(huán)境財政支出的范圍

根據財政支出以提供公共物品為目的的定位，本文識別出環(huán)境領域具有公共物品屬性的產品和服務，環(huán)境財政的范圍就是對這些公共物品的供給范圍。同時，由于公共物品屬性的不同（純公共物品、準公共物品），其對應的財政支持強度和方式也不盡相同。下面按照公共物品屬性從強到弱的順序，論述各種環(huán)境公共物品的特點和財政支出方式：

3.1.1 生態(tài)保護和生態(tài)環(huán)境修復領域的財政支出

本文認為，自然保護區(qū)管理、濕地保護、天然林保護和森林建設、區(qū)域性河流或湖泊的污染修復等生態(tài)保護或污染修復行動屬于純公共物品，應當由財政提供。一方面，生態(tài)環(huán)境的保護或修復的受益者具有不可分割性。濕地、森林、河湖等環(huán)境資源往往具有調節(jié)氣候、改善水氣循環(huán)、提供獨特審美價值等全國性的使用價值，還具有存在價值。其受益者不局限于當地居民，不僅包括當代人，還包括未來世代，因而試圖厘清受益者的范圍并向其收費是不可能的。另一方面，生態(tài)環(huán)境的保護或修復具有消費的非競爭性，從生態(tài)環(huán)境的很多價值而言，如審美價值，改善氣候的價值，其消費都不具有競爭性，因而以限制使用為目的的收費是無效的。

3.1.2 環(huán)境相關基礎設施建設與運營領域的財政支出

環(huán)境相關基礎設施建設是指以提供居民生活必須的環(huán)境資源為目的，或以減少居民生活污染為目的的基礎設施建設，例如提供飲用水服務和清潔能源的基礎設施建設，提供污水處理和生活垃圾處理的基礎設施建設。這類基礎設施往往具有比較明確的收益群體，其收益群體是一個城市或一定區(qū)域內的居民，并且政府有能力對服務的提供設置一定關卡，例如限制對部分居民的供水、供氣等。因而，環(huán)境基礎設施建設不具有公共物品的排他性，是一類準公共物品。

對準公共物品的提供，政府負有一定的責任，但不一定采取政府直接生產的方式，可以采取政府投資、私人運營的方式或者在政府監(jiān)控下的私人投資和運營，例如污水處理行業(yè)的BOT和TOT模式等。

準公共物品的提供是否應該收費，這取決于其是否具有競爭性。環(huán)境相關的基礎設施一般提供了某種資源的使用，如水資源、天然氣等，考慮到資源的耗竭性，應當對服務收取一定的費用。然而，收費的目的是為了減少資源使用量，刺激消費者減少效用過低的使用，而不是為了收回全成本。例如，對供水的收費，可以實行梯形水價，對超過基本用量的部分征收高費，減少奢侈性用水。

值得注意的是，基礎設施建設往往是具有自然壟斷的屬性，如果由私人部門提供，政府必須進行價格管制和補貼。例如，在供水和污水處理方面，政府一方面對水價和污水處理費實行管制，一方面對居民的使用進行補貼，保證居民基本用水的權利。

3.1.3 對工業(yè)企業(yè)污染治理的補貼

按照污染者付費的原則，生產過程中的污染應該由廠商負擔，但實際上政府也時常對污染者的治理提供補貼。這種補貼的目的是刺激排污者在滿足政府管制之后，繼續(xù)提高治理水平。例如對企業(yè)實施節(jié)能技術改造的補貼，對實施若干項重大節(jié)能技術改造的企業(yè)進行補貼，以及對企業(yè)節(jié)能節(jié)水的補貼等，對單位產品能耗或水耗處于先進水平的企業(yè)進行補貼。

值得注意的是，對工業(yè)企業(yè)補貼的目的必須是在企業(yè)滿足環(huán)境管制要求之后，依靠經濟刺激來提高企業(yè)對環(huán)境產品的提供，并不是為企業(yè)的全部污染治理成本買單。對企業(yè)的污染治理補貼也涉及到貿易公平性問題，補貼過高會造成資本和貿易對局部地區(qū)的傾斜。根據WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》對不可起訴的環(huán)境補貼的要求，資助數額在適應性改造工程成本的20%以內。

3.1.4 對農業(yè)污染治理的補貼

嚴格來說，農業(yè)從業(yè)者也屬于生產者，按照污染付費原則，其污染治理成本應當由農民負擔，最終包括在農產品成本中。然而，我國農民一般屬于低收入者，支付能力極差，無法負擔農業(yè)污染治理的投入，其污染治理的成本在很大程度上應當有政府補貼。政府應當設立各種農業(yè)環(huán)境保護補貼，對農業(yè)技術推廣的補貼，對農民實施最佳耕作技術的補貼，對使用有機肥的補貼，對建設畜禽養(yǎng)殖污染處理設施的補貼等。

3.2 環(huán)境財政支出的方式

財政支出的方式按照支出額度分為財政全部負擔和財政部分負擔，按照公共服務的直接供給主體分為政府供給、公私聯(lián)合供給和政府補貼下的私人供給。值得注意的是，財政負擔的額度與公共服務的供給之間并沒有一一對應的關系，財政全部負擔并不意味著政府直接供給，相反也可以由公私聯(lián)合供給，只是私人部門供給的費用由政府負擔；財政部分負擔也并不意味著公共物品必須是公私聯(lián)合供給，也可以由政府直接供給，只是居民負擔部分供給成本。

根據財政支出的額度和方式，結合環(huán)境物品的特點，給出環(huán)境物品的財政支出矩陣，如圖1所示。以下對不同環(huán)境物品的財政支出模式進行闡述：

（1）生態(tài)保護或環(huán)境污染修復的成本應當由財政全部負擔，供給方式可采取政府直接提供或政府將服務外包給企業(yè)的形式。例如植樹造林、河湖生態(tài)修復等工程中，在政府作出總體規(guī)劃和設計的基礎上，具體任務可以外包給環(huán)保企業(yè)執(zhí)行。

（2）供水、污水處理、垃圾處理和燃氣供應等基礎設施的供應可以采取政府部分負擔的方式，同時按照消費量向居民收費，刺激居民減少使用量。就供給方式而言，基礎設施的供給可以采取公共部門直接供給的方式，也可以政府投資企業(yè)運營的TOT方式，對于供水和污水處理，目前我國也有一些采用BOT模式的案例。

（3）工業(yè)企業(yè)污染治理的責任主體是企業(yè)，政府的干預應當以管制為主，輔以補貼的手段。為了鼓勵工業(yè)企業(yè)開展污染治理的技術研究，使用高于排放標準的先進的工藝或污染治理設施，開展自愿性的高于法律強制性要求的治理行動，可以由政府提供一定的補貼。

（4）農業(yè)污染治理的責任主體是農戶，但是在目前農民收入、技術能力、組織水平都較低的情況下，政府應當提供較多的組織支持、技術支持和補貼。

4 討論與不足

本文主要討論了三個問題，第一，污染治理責任應由政府還是企業(yè)負擔，對這個問題的回答是，在政府的管制要求之內的，應由企業(yè)負擔，不在財政支出的范圍之內；第二，特定環(huán)境物品供給的成本應當由全體國民負擔還是由物品的消費者負擔，這取決于物品的競爭性性質；第三，環(huán)境物品應當由國家直接提供還是私人部門提供，這取決于供給效率。

本文的不足在于，（1）對于環(huán)境物品應該做出更為細致的分類，討論對其收費的合理性，私人部門供給的可行性；（2）對于環(huán)境物品供給的公私合營方式應當做更為詳細的論述，應當進一步分析各種供給方式的優(yōu)勢和限制，應用到特定環(huán)境物品供給的可行性。

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X196

A

1673-288X（2012）03-0042-06

項目資助: 2011年環(huán)保公益項目《我國環(huán)境經濟政策總體設計與示范研究》(項目編號:201109076)

朱璇, 在讀博士研究生, 主要研究方向為水污染防治政策