多中心治理“五水共治”的社會參與機制研究
——以杭州市為例

□ 汪筱蘭

多中心治理“五水共治”的社會參與機制研究
——以杭州市為例

□ 汪筱蘭

水環(huán)境治理不只是技術(shù)問題，更涉及到政府、企業(yè)、公眾等相關(guān)利益群體的互動及對水環(huán)境的相互影響、制約和作用。構(gòu)建多中心治理的社會參與機制是推進和鞏固“五水共治”的必由之路?；趯贾菔小拔逅仓巍敝卸嘀行乃h(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的初步探索，分析存在的問題，提出多中心水環(huán)境治理的優(yōu)化路徑，對當(dāng)前“五水共治”乃至全國的水環(huán)境治理均為有益借鑒。

五水共治 河長制 多中心治理 社會參與

一、多中心治理推動“五水共治”工作的背景

亞里士多德曾經(jīng)說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)”。[1](P48)政府模型和私有化模型都不能為“公地悲劇”、“囚徒困境”以及“搭便車問題”三大集體行動困境提供良好的解決之道。[2](P16)以美國著名政治經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor ClaireAwan)為首的學(xué)者提出了“多中心治理”的理念，區(qū)別于以往強調(diào)政府為“單中心”治理主體的理念，“多中心治理”既強調(diào)市場作為主導(dǎo)的競爭性，同時也強調(diào)各個市場主體參與的合作性，是集合了多個主體的競爭與合作的新公共管理范式。[3](P11)

水問題的形成是歷史、政治、經(jīng)濟、人文等各種因素的綜合影響，造成當(dāng)前水問題的深層次原因可概括為極端實利主義的信仰、過度集中而又分散的政府權(quán)力、脆弱的公民社會、沒有落實的企業(yè)主體責(zé)任、畸形的消費等方面。治水的持久深入與成果的長期鞏固，單靠政府的一元治水模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實現(xiàn)，必須架構(gòu)多中心水環(huán)境治理的社會網(wǎng)絡(luò)。

以杭州為例，單從政府為主體的治水成本而言，無論是人力還是財力保障，政府均已力不從心。據(jù)初步統(tǒng)計，杭州市有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上河道14750公里、小溝小渠7500條、池塘7060個，已經(jīng)治理、納入管理的只是其中一部分。過去兩年市縣兩級財政共投入治水資金高達400億元，占當(dāng)年市本級財政收入的10%。今后五年內(nèi)，杭州市需要承辦包括大學(xué)生運動會、世界短道游泳錦標(biāo)賽、亞運會等重大賽事，無論是財力還是人力，都需要向這些領(lǐng)域重點傾斜，繼續(xù)保持以往高強度的人力、財力投入的治水模式已難以為繼。

因此，構(gòu)建多中心的水環(huán)境治理社會網(wǎng)絡(luò)，讓不同的主體承擔(dān)起各自的責(zé)任，以彌補政府人力、財力及治理能力的不足已迫在眉睫。

二、杭州多中心治理“五水共治”的現(xiàn)狀

開展“五水共治”以來，杭州市在多中心治理方面進行了有益的探索，也積累了一定的經(jīng)驗。

(一)多中心治理主體

1、政府。2014年初，杭州市成立了“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，從全市不同部門抽調(diào)了30多名干部集中辦公；隨后組建了市、縣、鎮(zhèn)(街)、村(社)五級共2659名河長隊伍，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河道的“治、管、護”；同時配置685名河道警長，配合河長工作，重點打擊涉水的違法犯罪。

2、企業(yè)。就企業(yè)的主體責(zé)任而言，涉水的重污染排放企業(yè)通過技術(shù)改造、工藝改進、產(chǎn)品轉(zhuǎn)型、兼并重組、加強管理等手段，提高了自身的排放標(biāo)準(zhǔn)，減少了對水環(huán)境的污染。如富陽的造紙企業(yè)，從治水之初的200多家減少到100余家，噸紙水耗從20噸降低到8-10噸，產(chǎn)品從低檔的牛皮紙轉(zhuǎn)型到高端的食用、藥用等特種用紙，富春江出境水質(zhì)也由不達標(biāo)到全線達標(biāo)；蕭山印染行業(yè)中的64家相關(guān)企業(yè)關(guān)停近四分之一，印染工藝由大浴比溢流缸向小浴比氣流缸提升，噸布耗水量減少了25%，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)升級，由布匹印染向服裝設(shè)計轉(zhuǎn)型；臨安節(jié)能燈行業(yè)由生產(chǎn)注汞節(jié)能燈向生產(chǎn)LED新型環(huán)保光源轉(zhuǎn)型。

此外，企業(yè)還積極履行社會責(zé)任，如認(rèn)養(yǎng)認(rèn)捐。僅桐廬“三通一達”四家民營快遞企業(yè)與中金國際集團在桐廬發(fā)起設(shè)立的“五水共治”生態(tài)公益金，就募資達1.2億元；拱墅區(qū)轄內(nèi)企業(yè)艾立特園林認(rèn)治趙家浜河道，利用企業(yè)研發(fā)的系列技術(shù)治理河道，先后投入160萬元，大大節(jié)省了政府的治水投入；桐廬縣分水鎮(zhèn)多個農(nóng)業(yè)企業(yè)主動認(rèn)養(yǎng)河道，通過保護河道漁業(yè)資源，促進游客觀魚拉動了農(nóng)家樂與農(nóng)產(chǎn)品銷售，以此籌集河道管養(yǎng)經(jīng)費。

3、公眾。治水工作兩年來，杭州市縣兩級治水辦共聘請近1000多名民間河長，并集聚成為有熱情、有一定專業(yè)知識和較高公民覺悟的市民群體，他們通過各級治水辦與政府河長結(jié)對子，成為政府河長的得力助手，有效彌補了政府河長時間不足、精力不夠、專業(yè)缺乏的不足。此外，市縣兩級治水辦還為每位民間河長組建了民間巡河隊，巡河隊員一般為生活在河邊的居民，對河道一點一滴的變化最為關(guān)注，他們成了民間河長的“神經(jīng)末梢”。目前全市民間巡河人員達到了5000余名。在農(nóng)村生活污水治理實施建設(shè)過程中，聘請了大批農(nóng)民監(jiān)理員，直接參與到點多面廣的農(nóng)村生活污水處理終端設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)的監(jiān)理中。

4、媒體。媒體在治水中發(fā)揮著重要而獨特的功能，它是社會和政府間的橋梁，同時起著曝光問題、引導(dǎo)社會、教化民眾的作用。2015年初，杭州市電視臺開設(shè)《今日關(guān)注》專題節(jié)目， 曝光“五水共治”中的各種問題，截止2016年3月，共曝光治水問題26起，發(fā)布表揚及整改報道20次。杭州廣播電臺FM89開設(shè)了“問河長”系列節(jié)目，由浙江省著名主持人葉峰主持，先后推出“問河長：河道情況知多少？”“問河長：工程進展到哪步？”“問河長：治河高招有哪些？”“問百姓：河道治理打幾分？”等系列節(jié)目，每季度一次，每次播出一到兩周，每天一小時。該節(jié)目先后派出13路記者，在現(xiàn)場河邊電話采訪河長120名，曝光問題河長30余名，表揚優(yōu)秀河長20多名。節(jié)目播出后引起極大的社會震動：4000多名河長通過節(jié)目汲取了經(jīng)驗和教訓(xùn)，經(jīng)過該節(jié)目的洗禮，經(jīng)歷了一番“睡得著——睡不著——睡得著”的心理過程；上萬人次收聽節(jié)目、參與互動，引發(fā)社會各界關(guān)注治水問題。此外，《杭州日報》、《都市快報》等媒體積極參與杭州市“五水共治”的報道，為營造全民治水的氛圍發(fā)揮了積極作用。

5、社會組織。杭州市環(huán)保志愿者大隊策劃組織了民間護河隊，目前巡護的河道達50條，覆蓋主城區(qū)主要河道，還定期組織召開貼沙河保護圓桌會；綠色浙江、艾綠環(huán)保、大學(xué)生環(huán)境聯(lián)盟等公益機構(gòu)先后組織發(fā)起多場治水宣傳與推廣活動；由在杭高校、科研機構(gòu)組成的治水專家服務(wù)團為治水提供技術(shù)指導(dǎo)；社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)參與了黑臭河道水質(zhì)的監(jiān)測，每月發(fā)布河道水質(zhì)“三色預(yù)警”；第三方機構(gòu)參與了對河長制落實情況的評估；城調(diào)部門定期發(fā)布居民治水滿意度、知曉度、參與度、支持度與信心度的調(diào)查數(shù)據(jù)。

6、人大、政協(xié)。2015年，市人大專門就《杭州市城市河道建設(shè)管理條例》進行了執(zhí)法檢查，對全市污水處理廠建設(shè)及運行情況進行了專項調(diào)研。市政協(xié)組織了對全市黑臭河道整治、“兩路兩側(cè)”、“四邊三化”等環(huán)境問題的民主監(jiān)督，先后派出9個小組，查看河道3970公里，發(fā)現(xiàn)問題982個，向市政府提出了專項建議923條。

7、公、法、檢機關(guān)。2014年8月6日，市環(huán)保局、市公安局、市檢察院、市中級人民法院四家單位聯(lián)合召開全市打擊環(huán)境違法犯罪工作聯(lián)席會，共同商定新《環(huán)保法》實施后進一步加大打擊環(huán)境違法行為力度的相關(guān)事宜；市中級人民法院2015年審結(jié)涉“五水共治”等的犯罪案件67件156人，對跨省傾倒電鍍污泥等8人從重判處刑罰，同時支持和監(jiān)督環(huán)保行政執(zhí)法機關(guān)依法履行職能，裁定準(zhǔn)予環(huán)保執(zhí)行的案件128件，準(zhǔn)予率達到97%。

(二)多中心治理手段

為有效對接社會治理的多個群體組織，杭州市治水辦創(chuàng)新兩大工作手段：

1、河長制APP。此APP具有六大功能：信息公開——向社會公開發(fā)布1845條建立河長制河道的基本信息、河長職務(wù)及電話、河道治理的“一河一策”，每年發(fā)布10萬條水質(zhì)數(shù)據(jù)；[4](P112)受理投訴——公眾發(fā)現(xiàn)河道問題可以用手機隨手拍并一鍵直達河長；結(jié)果評價——公眾可以查看投訴問題的整改結(jié)果，并對結(jié)果進行評價；河長辦公——供河長發(fā)布巡河記錄；河長培訓(xùn)——市治水辦每天發(fā)布河長履職培訓(xùn)“每日一問”；經(jīng)驗交流——各地治水經(jīng)驗及做法的交流。此APP發(fā)布后的一年內(nèi)，長期注冊量近5000人次，瀏覽量達20萬人次。河長制APP為社會參與提供了基礎(chǔ)信息，為各方快捷參與提供了渠道和途徑，為參與結(jié)果的獲取和評價提供了快捷通道，從而實現(xiàn)了政府與社會的良性互動。

2、微信群。目前杭州市建立“五水共治”市、縣、鎮(zhèn)(街)、村(社)及單條河道微信群高達1100余個，這些群呈金字塔式分布，各群主通常是各級河長、民間河長、各級治水辦管理人員，其功能是“第一時間發(fā)現(xiàn)河道問題、第一時間交辦問題、第一時間整改問題”，并按照金字塔式進行層級管理。微信群的建立為進一步擴大社會參與提供了有效輔助。

(三)多中心參與治理存在的問題

當(dāng)前杭州“五水共治”中多中心治理還只是初步的探索，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)和系統(tǒng)的頂層設(shè)計，還存在多方面的不足。

1、參與的主體還不夠深入。2015年底，杭州市統(tǒng)計局對全市2600個樣本進行了抽查，發(fā)現(xiàn)“五水共治”的整體參與率還比較低，僅有70%，遠(yuǎn)低于對“五水共治”工作的知曉率(99.2%)。從政府層面看，一方面，部分河長由于認(rèn)識不到位、公務(wù)繁忙、自身所掌握的資源有限、專業(yè)知識欠缺等多種因素，導(dǎo)致履職不到位、效果不甚理想；同河長相比，河道警長作用的發(fā)揮更加有限，大部分警長還處于被動響應(yīng)狀態(tài)。另一方面，不同的政府部門還存在冷熱不均的情況，大多政府部門認(rèn)為這只是城管、建委、環(huán)保、林水等幾個部門的事情，與其他部門關(guān)系不大，諸如工、青、婦、民政、教育、文明辦等具有社會動員和發(fā)動的部門參與度不高，導(dǎo)致廣大黨員、青年團員、大中小學(xué)生、工會會員、婦女僅有零星地參與“五水共治”，缺乏系統(tǒng)發(fā)動、組織和參與。公眾層面，目前也只有河邊的居民中的小部分被發(fā)動起來，成為“民間河長”或“巡河志愿者”。社會組織層面，參與“五水共治”的社會組織僅是個位數(shù)，占社會組織總數(shù)的千分之一不到。從企業(yè)層面看，大多數(shù)企業(yè)對自身在“五水共治”中的主體責(zé)任認(rèn)識不夠，在治水過程中，違法排污的企業(yè)依然普遍存在，政府治、企業(yè)排的局面沒有根本改變；也僅數(shù)十家企業(yè)進行了認(rèn)養(yǎng)認(rèn)捐，專門針對“五水共治”急需的技術(shù)進行研發(fā)的企業(yè)也只有個位數(shù)。媒體層面參與度相對較好，但也有一些媒體由于受經(jīng)營體制等因素限制，還存在宣傳要交版面費的情況；同時在該項工作中缺乏系統(tǒng)策劃，導(dǎo)致媒體長期有品牌的節(jié)目、欄目不多。人大、政協(xié)的參與也存在缺乏整體規(guī)劃的問題，每年其參與民主監(jiān)督的主題較多，變化較快，深入、持久地關(guān)注治水某個具體領(lǐng)域的較少。

2、參與的范圍還比較狹窄。目前社會參與的范圍主要局限于河道管護，還未拓展到節(jié)水、保供水、防洪水和排澇水等。就河道管護方面，參與的內(nèi)容也主要集中在河道保潔等方面，主要是發(fā)現(xiàn)、舉報河面、河岸垃圾等，河道排污口等對河道產(chǎn)生更大、更深遠(yuǎn)影響的點則關(guān)注較少。

3、參與主體的專業(yè)性有待提高。河長、河道警長、民間河長、巡河志愿者等由于身份多元，大多沒有治水方面的知識儲備，對相關(guān)的法律法規(guī)及常識也缺乏了解，當(dāng)前社會參與的專業(yè)性較低，導(dǎo)致參與的效果不甚理想。

4、參與的可持續(xù)性缺乏制度保證。不同主體參與治水大多還是靠一時的熱情，隨著時間的推移，這種熱情會逐漸消退，參與“五水共治”的可持續(xù)性難以得到保障。

5、參與的渠道仍然有限。從浙江省統(tǒng)計局民生民意調(diào)查中心2015年底調(diào)查結(jié)果看，目前社會參與的渠道主要有“參與親水游、歌唱等宣傳活動”(占29.2%)，參加“節(jié)約用水活動”(占54.3%)，參與“河道清淤、清潔水質(zhì)”等活動(占49.3%)、“捐款”(占30%)及其他類(占12.1%)，杭州市以上方面的比例分別為24.7%、55.5%、42%、26.5%、19.7%、12.9%。其中，“不知怎樣參與”的占59.1%，“不想?yún)⑴c”的占3.4%，“沒有時間”的占43.1%，“沒有精力”的占11.3%，其他占6.9%，杭州市以上數(shù)字分別為59.3%、2.6%、39.4%、10.8%、9.4%?？梢姾贾菔芯用褫^全省其他地區(qū)有更大的參與意愿，也有更多的時間和精力參與，但不知怎樣參與的比例高于全省。就已經(jīng)參與的情況來看，當(dāng)前杭州市的參與方式主要是發(fā)現(xiàn)問題，企業(yè)參與的渠道主要是認(rèn)養(yǎng)認(rèn)捐，媒體主要是輿論監(jiān)督，人大政協(xié)主要是執(zhí)法檢查和民主監(jiān)督，這些主要匯聚了民力和民資，但在匯聚民智，即參與決策和規(guī)劃及計劃的制定、解決問題的對策建議、治水政策的評估等方面還缺乏有效渠道，而這些恰是更重要的方面。

6、信息獲取途徑依然缺乏。杭州市河長APP公布了河道及河長的基本情況，也發(fā)布了大量的水質(zhì)數(shù)據(jù)，但畢竟這種渠道較為單一，覆蓋的受眾面還比較狹窄。另外，諸如更重要的地下管網(wǎng)信息、河道泵站、閘站、污水處理廠、自來水廠、洪澇積水點，以及每年的重點工程名錄、投資使用績效等信息社會還無法獲取，這從根本上降低了公眾深度參與的可能。

7、參與的結(jié)果獲得性、有效性及可評價性較差。杭州市河長制APP設(shè)置了結(jié)果反饋、查看和評價的模塊，但由于宣傳推廣力度還不夠，使用量十分有限，更多的問題整改結(jié)果還是通過傳統(tǒng)的信訪方式獲取，較長的周期及缺乏互動，導(dǎo)致結(jié)果獲得性和及時評價性差，參與者的積極性不能調(diào)動，參與者的反饋機制難以形成。

8、參與大多在事中階段。前期決策、計劃、方案的制定以及后期結(jié)果的評估等參與較少。“五水共治”的各項任務(wù)大多來自于省級部門下達和市級部門制定，由于缺乏公眾參與監(jiān)督，這些任務(wù)能否保證問題的解決就很不確定。同樣，由于缺乏公眾參與監(jiān)督，某項政策、計劃實施的效果，也難以得到客觀的評估。

9、環(huán)境公益訴訟等深層參與還極少。新《環(huán)保法》賦予公眾以環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但在“五水共治”中由公眾主動拿起法律武器，對身邊的環(huán)境破壞行為訴諸法律的情形還沒有，公眾參與還沒有進入到主動運用法律保護環(huán)境的較深層面。

三、多中心治理 “五水共治”推進機制的優(yōu)化路徑

未來杭州市要在多中心治理的理論指導(dǎo)下，進行系統(tǒng)設(shè)計，逐步建立“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的多中心水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)體系。[5](P2)

(一)強化政府的主導(dǎo)作用

1、強化各級政府的四種水環(huán)境治理能力。水環(huán)境是一種典型的公共物品，政府作為“公共人”的特性注定了政府仍是環(huán)境公共事務(wù)治理的主導(dǎo)者。地方政府環(huán)境治理能力最突出地體現(xiàn)在地方政府環(huán)境制度供給能力、環(huán)境公共監(jiān)管能力、環(huán)境公共服務(wù)提供能力、環(huán)境多中心合作共治能力四個方面。

2、廣泛動員政府部門共同參與到治水大業(yè)中來。在政府治水職能部門積極履職的基礎(chǔ)上，政府其他部門也要為治水事業(yè)貢獻力量，如機關(guān)工委、團委、婦聯(lián)、教育局、民政局等要分別發(fā)動廣大黨員、青年團員、婦女、大中小學(xué)生、社會組織等參與到治水工作中來。

3、讓各級河長、警長積極履職、盡職盡責(zé)是根本。浙江省委夏寶龍書記明確指出：“河長制是地方政府對河道水質(zhì)負(fù)總責(zé)的根本制度”，同時要求“當(dāng)了河長就不能做泥胎”。為此，首先要讓廣大河長具備履職的意識。要結(jié)合“兩學(xué)一做”對廣大河長進行思想教育，提高其認(rèn)識，讓其認(rèn)識到每個時代，黨員干部都有不同的歷史擔(dān)當(dāng)，河長履職就是當(dāng)前這個時代所賦予廣大干部的歷史使命。二是要讓河長具備履職的能力。要對廣大河長進行系統(tǒng)的培訓(xùn)，使其了解必要的治水常識、相關(guān)的法律法規(guī)和部門職責(zé)，掌握發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查解決問題及反應(yīng)問題的常規(guī)路徑，重點提升其解決水環(huán)境問題的能力。三是要讓沒有盡職履責(zé)的河長承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。要對不巡查、不調(diào)研、不推動、不解決問題的“四不”河長實施問責(zé)，甚至降職、免職。四是建立河長履職激勵制度。對盡職盡責(zé)、有能力、敢擔(dān)當(dāng)?shù)暮娱L實施獎勵，如河長保證金制度(年初河長繳納一定的保證金，年底考核合格的全額退回，考核不合者的部分直至全部沒收，優(yōu)秀的給予一定的獎勵，甚至提拔重用)。 同時，還要進一步發(fā)揮好河道警長的作用，要參照河長職責(zé)，制定河道警長職責(zé)及履職要求，規(guī)定警長參與巡查、調(diào)研的頻次，以及在何種情況下，需介入案件辦理等，在年底也要對警長進行考核并參照河長制予以獎懲。

(二)進一步擴大社會參與的主體

1、公眾層面。居民是身邊自然水環(huán)境的直接受益者，也是最直接的利益關(guān)切者。河道水系的綜合治理需要政府職能部門介入，但是河道周邊的局部污染治理則需要依靠居民的自我治理。居民與河道朝夕相處，對于非常規(guī)性的污染也具有機動性優(yōu)勢。[6](P63)廣泛的公眾參與能夠降低交易成本和管理成本，可以確保決策者了解公眾的意見，并通過各方的協(xié)作來協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)和各利益集團之間的關(guān)系。公眾參與在很大程度上決定了水污染治理機制能否更有效地運作。隨著公民參與意識的提高和民主政治的發(fā)展，公眾參與水污染治理將成為一種必然。為此，一是要進一步擴大已有的“民間河長”和“巡河志愿者”的數(shù)量，保證有足夠的力量將全市主要河道巡查監(jiān)管全覆蓋。二是要進一步擴展新的力量加入，如杭州市有河道保潔員5800余名，他們常年工作在水上，對河道水上、水下的問題最先知曉，尤其是對沿岸不通行的區(qū)域、岸上不能發(fā)現(xiàn)的問題，他們都能第一時間獲取信息，要把這部分力量組織好、培訓(xùn)好、利用好，他們是岸上巡河力量的有益補充。三是要讓廣大的黨團員、婦女、學(xué)生等廣泛、深入?yún)⑴c到治水工作中來。

2、企業(yè)層面。企業(yè)既應(yīng)是減排的主體也應(yīng)是治水的主體。環(huán)保類企業(yè)應(yīng)該是技術(shù)研發(fā)和治理服務(wù)供給的主體。十八屆三中全會提出了環(huán)境治理新方案——第三方治理，這是我國環(huán)境治理問題上的新的突破點，也是一種市場長效機制。[7](P37)這樣一方面可以減少政府對研發(fā)的投入，另外企業(yè)也獲得了展示其治理理念和技術(shù)的窗口，為其拓展省內(nèi)、國內(nèi)其他市場贏得機遇，也是治水促轉(zhuǎn)型的一個重要方面，可以為政府培育新的經(jīng)濟增長點。如?？谑袑?1個水體的水環(huán)境整治，包括17個黑臭水體，治理的總投資約37億元，以PPP模式運營，預(yù)計年服務(wù)費約5.3億元，四家環(huán)保企業(yè)共同贏得了這一機會。一般地，市場失靈往往需要借助政府力量，同時政府治理失靈也需借助第三方力量。第三方作為獨立的社會治理主體也是制衡政府和市場的不可或缺的力量。[7](P37)在“五水共治”過程中，建議杭州市積極探索“第三方”在黑臭河治理與維護、公用設(shè)施如管網(wǎng)與泵站運營維護、工業(yè)園區(qū)污染治理等重點領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用，以彌補政府和市場失靈的問題。

3、社會組織層面。社會組織具有“草根”的優(yōu)勢；同時取代個體，以組織化的形式成為“五水共治”的代言人，成為政府、企業(yè)、公眾之間圍繞“五水共治”的解決，進行對話、調(diào)解、協(xié)商、合作、參與的發(fā)酵因素。另外，社會組織還參與“五水共治”技術(shù)項目開發(fā)與研究、采購政府服務(wù)項目等參與方式，發(fā)揮其在“五水共治”中的積極作用。

隨著我市社會組織的不斷發(fā)育，相關(guān)的專業(yè)化組織也得到較好的成長。但當(dāng)前我市社會組織的治水參與度還較低。要鼓勵相關(guān)的專業(yè)化社會組織參與到治水工作中來，為治水工作提供更加專業(yè)的服務(wù)，如參與治水方案的討論、制定，參與治理效果的評估和政策、技術(shù)效果的評估與鑒定等。

(三)拓展參與的環(huán)節(jié)、領(lǐng)域與形式

1、參與環(huán)節(jié)。發(fā)達國家在水環(huán)境決策過程中，強調(diào)公眾最大限度的知情權(quán)和參與權(quán)已經(jīng)成為世界各國推行環(huán)境社會治理的共識，如《奧胡思公約》規(guī)定，公眾參與擬定規(guī)章和有法律約束的通用準(zhǔn)則文書。在水環(huán)境管理過程中，發(fā)達國家主要依靠當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和共同體的力量，如日本對于河道的日常管理也經(jīng)常委托給流經(jīng)地的社區(qū)或者地方公共團體。在水環(huán)境項目實施中，如美國的水效率聯(lián)盟就是一個致力于提倡節(jié)水、提高用水效率的非盈利組織，倡導(dǎo)在校園普及節(jié)水的技術(shù)、觀念，還為商業(yè)、政府、工廠等制定詳細(xì)的用水指南和操作標(biāo)準(zhǔn)。在水環(huán)境沖突解決中，如法國在1955年就成立了國家公共辯論委員會，讓人們能夠?qū)Υ笠?guī)模治理規(guī)劃的決策過程提出質(zhì)疑，高速公路等建設(shè)方案都應(yīng)當(dāng)交由公眾進行討論。[8](PP103-109)在“五水共治”工程中，也應(yīng)該借鑒以上做法，在以上四個環(huán)節(jié)中充分構(gòu)建公眾參與的形式和載體。

2、參與領(lǐng)域。治污水是五水共治的“大拇指”，但這并不意味著治水的其他環(huán)節(jié)不需要公眾參與。未來還要進一步拓展多中心參與的領(lǐng)域，將其覆蓋到“抓節(jié)水、防洪水、排澇水、保供水”的方方面面。

3、參與形式。發(fā)達國家公眾參與環(huán)境保護的方式和渠道比較多，主要有公告、非正式小型聚會；發(fā)行手冊簡訊；郵寄名單；小組研究；民意調(diào)查；全民表決；回答公眾提問；座談會等。[9](P211)“五水共治”也要進一步豐富社會公眾參與的形式，除參與宣傳活動、捐款、巡河等，還可以拓展更多的參與形式，如參與主體承擔(dān)起進社區(qū)對居民進行普及、宣傳、教育的功能，推廣新型節(jié)水技術(shù)、普及健康環(huán)保的生活理念、改變傳統(tǒng)的對環(huán)境不友好的生活方式(如在河道洗拖把、洗衣服、將洗衣機放在陽臺上導(dǎo)致洗滌污水進入河道等)；或者對政府某項工作(如農(nóng)村生活污水治理)、某項政策(如雨污分流)或技術(shù)(如斷流式清淤)進行評估，從而為優(yōu)化決策提供有益的建議；或直接參與治水工程的民間監(jiān)理(如農(nóng)村生活污水治理、城市陽臺污水收集改造、城市易澇積水點整治等)；或直接認(rèn)管認(rèn)養(yǎng)身邊的河道等。

(四)提高參與者的專業(yè)性

治水是一項專業(yè)性較強的系統(tǒng)工程，參與者的專業(yè)化程度決定了參與的成效，為此可以通過必要的知識、技能的普及和培訓(xùn)，來提高參與者的專業(yè)程度，提供其必要的知識和技能的儲備；也可以組織一些相互間的交流，以共同提高專業(yè)化水平。

(五)建立持續(xù)參與的制度保障

黨建工作在熱力公司中具有引導(dǎo)激勵作用，熱力公司的健康發(fā)展離不開黨建工作。首先，黨建工作為熱力公司指引鮮明的政治路線，幫助企業(yè)明確具有時代特征的政治方針。其次，隨著全球經(jīng)濟一體化發(fā)展，熱力公司不斷根據(jù)市場需求進行深化改革，對黨建工作的要求不斷提高，良好的黨建工作是熱力公司創(chuàng)新與發(fā)展的前提。最后，基層黨務(wù)工作者的先鋒模范作用是熱力公司發(fā)展的需要，良好的黨建工作能夠提升職工投身熱力事業(yè)的熱情。

當(dāng)前相當(dāng)一部分參與主體靠的是自身熱情，這種熱情一般難以長期維持。是否有激勵是多中心能否持續(xù)參與的重要保障。為此，要著力構(gòu)建多方持續(xù)參與的制度保障。首先是要讓多中心的主體有身份認(rèn)同，如設(shè)計統(tǒng)一的標(biāo)識、穿戴統(tǒng)一顏色、式樣的小紅帽、紅馬甲、紅袖章等，在自我身份認(rèn)同的同時，還能取得社會認(rèn)同的效應(yīng)。其次是多中心的參與主體能夠享受政府的激勵政策，如年底評選先進個人和集體，并在全社會予以表彰；有突出貢獻的可評選為城市最美人物，甚至授予“勞?！?、“五一勞動獎?wù)隆钡龋皇谟枰陨蠘s譽的享受在購房和醫(yī)療等相應(yīng)的待遇；對于更多的普通參與者，可以實行參與時間積分制，根據(jù)積分的多少，給予相應(yīng)的獎勵,如免費享受相應(yīng)的自身需要的社會服務(wù)。

(六)推動政府的權(quán)力讓渡

“多中心”理論指向的是政府向社會分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾、民間社會的興起和國家政府權(quán)力的相對弱化，并鼓勵公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程。

在“五水共治”過程中，對政府而言無論是人力、財力還是智力，都難以滿足該項工作的需求，因此政府非常有必要將一部分職能讓渡給社會，如河道保潔、河岸綠化保養(yǎng)維護、河道巡護、企業(yè)排污口監(jiān)管、河道排水口巡查、節(jié)水宣傳、新型節(jié)水技術(shù)推廣等，這些職能以前也有一部分是政府服務(wù)外包。為了更好激勵多中心的培育，該部分職能還可以進一步讓渡給多中心的主體，同時由于是非贏利的性質(zhì)，政府還可以進一步降低成本。

(七)將多中心的參與納入法制化軌道

當(dāng)前“五水共治”公眾參與還處在“環(huán)保活動”或“民間活動”的層次，大多只能起到宣傳環(huán)保、提高環(huán)保意識的作用，對于污染企業(yè)無法起到有效的制約，如長久如此，那么公眾參與的熱情就會慢慢消退，重新回到缺乏公眾參與的狀態(tài)。[10](P127)

在“五水共治”過程中，為更好地保障多中心參與，同時也是為類似具有公共屬性的社會產(chǎn)品或服務(wù)的公共治理提供經(jīng)驗和保障，一方面，亟待對多中心的社會參與進行立法，對多中心的主體資格、服務(wù)形式、服務(wù)內(nèi)容，及相關(guān)教育培訓(xùn)、激勵制度等進行規(guī)范，從而將多中心的參與納入法制化的軌道；另一方面，環(huán)境公益訴訟是社會參與治水護水的有效法律途徑，可對企業(yè)主體形成強大的心理震懾，同時又可造成較大的社會影響，應(yīng)鼓勵、支持、引導(dǎo)社會組織等積極參與、提起水環(huán)境公益訴訟，以持久鼓勵公眾參與的熱情。

(八)形成多中心參與的品牌效應(yīng)

從全省范圍內(nèi)看，當(dāng)前的一些參與主體已經(jīng)形成了一些知名的參與品牌，如在媒體參與治水方面，《浙江日報》的“治水拆違大查訪”欄目、浙江衛(wèi)視的“今日聚焦”欄目，品牌知名度非常高。在社會組織參與方面，“綠色浙江”相對知名度較高，也開展了一系列工作。杭州市在這方面還有較大的差距，要進一步擴大多中心主體參與的社會影響力，注重其品牌的塑造，這需要從參與的規(guī)劃做起，長期專注于某一領(lǐng)域，才有可能形成自身的影響力和品牌。政府也要給予一定的專項資金支持。

(九)制度化公開政府治水信息

政府治水信息的公開是多中心參與治水的前提和基礎(chǔ)。如果把多中心的社會參與比作是船，那么政府制度化的信息公開就是水，水漲則船高。但實踐中各行政管理機構(gòu)出于自利性的考慮而造成相對的信息封鎖，這不僅會降低水資源相關(guān)管理部門的管理效率，還會阻礙最優(yōu)決策的形成。

2016年初，住建部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布了“全國城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺”，公布了全國重點城市黑臭水體名錄，并接受黑臭水體舉報，一旦查實，就會添加到相應(yīng)城市的黑臭水體名錄。該做法是“以信息公開推動社會參與”的一次有益且成功的嘗試，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。建議杭州市政府要定期、系統(tǒng)公開諸如地下管網(wǎng)分布、城市未截污納管及未雨污分流的區(qū)域、污水處理廠運行監(jiān)管、自來水廠運行監(jiān)管、排污企業(yè)生產(chǎn)及排放、河道排放口、城市易澇積水點、山塘水庫堤壩安全狀況等基本信息，以及以上領(lǐng)域存在的問題，社會多中心主體根據(jù)這些基礎(chǔ)信息，結(jié)合自身的優(yōu)勢和興趣選擇性參與，如此既可以提高其參與的針對性，又可以提高其參與的效率。否則，社會參與只是無本之木。

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[10]劉國翰.水環(huán)境社會治理的法制建設(shè)[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報，2015(2) .

(責(zé)任編輯：李貝貝)

杭州市科技局軟科學(xué)重點項目“杭州市‘五水共治’推進機制研究”(20140834M24);教育部青年基金項目“水環(huán)境治理的公眾參與機制、評價與路徑優(yōu)化研究：以浙江省‘五水共治’為例”(16YJC840021)的階段性成果。

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1243(2017)01-0062-007

作者：汪筱蘭，浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師，主要研究方向：公共管理，醫(yī)院管理。郵編：311402