解決街區(qū)公共服務困境的多路徑模型研究

□ 鄒 偉 史春玉

解決街區(qū)公共服務困境的多路徑模型研究

□ 鄒 偉 史春玉

當前城市街區(qū)普遍面臨著公共服務供給不足、基層社會資本散失和社區(qū)歸屬感淡薄等集體困境。為了化解這些困境，需要建構一種涵蓋有償交易、選擇性激勵、小集體、社區(qū)社會資本營造等核心維度的多路徑驅動模型。該模型旨在降低街區(qū)公共服務的外部性，規(guī)訓城市中的“搭便車”者，同時起到增進居民個體收益和增強居民歸屬感的目的，這無疑將有助于城市街區(qū)走出集體合作困境，推動基層社會治理。

多路徑模型 公益眾籌會 集體行動 街區(qū) 公共服務

當前，隨著經濟和社會的快速發(fā)展，居民對街區(qū)公共服務的需求也在不斷增加。但另一方面，單位制趨向解體的同時，基層政權在提供公共服務時普遍面臨著財政不足的困境。因此，探索更為有效的街區(qū)公共服務供給機制便成為基層社會治理改革的一項重要任務。2016年，中共中央、國務院印發(fā)《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，確定了“十三五”乃至未來一段時間，中國城市發(fā)展的“時間表”和“路線圖”。該《意見》明確將街區(qū)作為未來城市發(fā)展的主要目標和提供城市公共服務的基本單位。在此背景下，本文試圖闡明：當前街區(qū)公共服務供給出現(xiàn)了什么問題？街區(qū)在解決這些問題的過程中提供了哪些有價值的經驗？我們又該如何從理論層面來歸納其經驗邏輯？為此，筆者在2015年6月-9月，先后五次對杭州市上城區(qū)望江街區(qū)進行調研工作，采取了參與式觀察和半結構式訪談的方式對這些問題進行深入了解。其中，訪談對象涉及街道民政科工作人員、社區(qū)負責人和當?shù)鼐用瘛?/p>

一、文獻評估與分析框架

公共服務供給是學界關注的焦點話題。首先，針對公共服務的供給模式，學者們提出了諸多有價值的建議，例如復合供給模型、[1]信息化跨界合作、[2]國家與社會雙向互動、[3]網絡治理模式[4]等，都充分展現(xiàn)了多元的服務供給制度。其次，在具體的供給機制上，髙鑒國提出應構建一種以社區(qū)公共團體為依托、以政府支持為前提、以公益性和福利性服務為宗旨的社區(qū)公共服務模式。[5]呂芳以社區(qū)減災為研究對象，對“吸納式”和“合作式”兩種公共服務供給模式進行了比較分析。[6]高靈芝主張，在中心社區(qū)建立社區(qū)服務中心向本社區(qū)居民提供服務。[7]吳素雄、鄭衛(wèi)榮、楊華認為，需要一個整合性和扶持性的社會組織培育主體平臺，使其成為社區(qū)公共服務供給的二級服務提供方。[8]陳麗、鄒姍珊指出構建社區(qū)服務代理模式，應整合社區(qū)服務載體，重構社區(qū)治理結構，從而進一步滿足社區(qū)居民對公共服務的需求。[9]這些研究充分展示了城市社區(qū)公共服務供給的多元機制，但其探討對象多聚焦于社區(qū)，在研究過程中則表現(xiàn)出對居民個體行為的簡單化處理，而未能對城市集體供給困境展開深入探討。

近年來，學界就農村地區(qū)村莊公共品供給也展開了頗有意義的討論。彭長生、孟令杰的研究表明，“村莊集體收入和村民收入是影響農村社區(qū)公共品合作供給的主要因素，社區(qū)異質性特征對集體行動有一定的影響。”[10]周生春、汪杰貴直指農村的集體行動困境，認為“在農村公共服務中，農民自主供給是當前典型的農民集體行動”。[11]高慶鵬等認為，“在一定條件下，農村社區(qū)記憶能收斂于合作互惠的演化穩(wěn)定均衡，有效組織公共產品供給的集體行動”。[12]這些研究對于理解農民個體行為邏輯具有重要價值，但它們在化解個體合作困境的相關進路上呈現(xiàn)出單一化特征。我們認為，在紛繁復雜的現(xiàn)代基層社會，通過一項機制化解糾纏、潛藏的個體合作問題顯然過于理想化。此外，這些研究大多是針對農村地區(qū)展開討論的，其行為邏輯是否可以有效延伸至城市仍有待深入觀察。

綜上所述，現(xiàn)有研究對于理解基層公共服務與集體行動具有重要意義，但既有研究的不足也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是城市公共服務供給研究，主要是在社區(qū)層面上進行探討，事實上，社區(qū)作為城市的微型載體，難以在更廣地域中做到獨善其身，恰恰是街區(qū)成為了城市的重要樞紐；二是農村地域中的個體行為解讀對于舒緩基層服務中個體與集體的現(xiàn)實張力具有重要的實踐價值，但這類研究大多聚焦于農村社區(qū)，其研究結論能否推論至城市尚存疑問。

鑒于此，本文從研究問題出發(fā)，借鑒既有研究成果，根據(jù)理性選擇理論與社會資本理論的一些洞見，提出了街區(qū)公共服務供給的多路徑模型(見圖1)。

圖1 街區(qū)公共服務供給的多路徑模型

本文所提出的多路徑模型是指，在特定的街區(qū)場域中，通過自上而下的制度建構，以多種機制的混雜交替使用來化解個體的集體合作困境。其機制形式主要包括針對公共服務外部性問題的有償交易、規(guī)訓“搭便車”人員的選擇性激勵、使個體收益顯性化的“小集體”建設，以及意在增強居民街區(qū)歸屬感的社會資本重塑。在特定的環(huán)境下，這些作用機制并非是獨立存在的，也不是相互排斥的，相反，他們是缺一不可、互相依存與互為滲透的關系。借助該分析框架，我們希望能為破解街區(qū)服務集體行動問題提供有益的實踐經驗和知識擴展。需要說明的是，本文所指的街區(qū)是以街道辦事處和居委會為基礎的城市基層社會。據(jù)此，我們將街區(qū)公共服務定義為，在一定的街區(qū)范圍內，由政府或其他組織向居民提供的，能夠提高居民福利水平的各種服務與設施，顯然，它直接關系到基層的公共生活水平、社會福利和社會穩(wěn)定。

二、“制度創(chuàng)新與服務拐點”：街區(qū)公益眾籌會實施前后狀況比較

本文之所以選取杭州市望江街區(qū)作為研究單位，一是該地自2013年以來，在公共服務方面做出了卓有成效的改革舉措，發(fā)生了豐富多樣的社區(qū)軼事，這一方面使得望江街區(qū)本身具有很大程度上的典型意義，另一方面，豐富的案例為本研究的進一步分析提供了更多適宜的素材；二是望江街區(qū)是中國東部省份的一個普通街道，由于其社會、經濟和人口結構等特征也在一定程度上代表了當前東部地區(qū)普遍面臨的因巨大人口流動帶來的基層服務問題；三是筆者有較便利的條件進行田野調查和資料收集。

(一)眾籌會實施前：“一蹶不興”的街區(qū)服務

2014年，杭州市實現(xiàn)地區(qū)生產總值9201.16億元，增長8.2%；財政總收入1920.11億元，比上年增長10.7%。2013年，市本級公共財政民生支出138.01億元，占公共財政預算支出74.8%；2014年用于民生的支出比上年又提高1個百分點，達到146.99億元，其中住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、科學技術等民生項目支出分別增長21.0%、15.3%和13.3%。[13]較高的經濟增長與民生項目投資的急劇上升，使杭州上城區(qū)望江街道及下轄11個社區(qū)在公共服務領域擁有較為豐厚的政府公益創(chuàng)投基金、福利彩票公益金與財政預算。但恰恰是這樣一個有著雄厚經濟實力和財政投入，且地處杭州“錢江時代”中心腹地的望江街區(qū)，轄區(qū)服務供給卻遠遠低于社會需求，譬如社區(qū)基礎設施、就業(yè)培訓、社區(qū)幫扶，以及一些較為專業(yè)化的街區(qū)服務如青少年托管、外來人員心理輔導和婦女維權等在該街道內幾乎沒有*田野調查訪談資料，2015年6月于杭州望江街道近江東園社區(qū)。。

筆者在調研望江街區(qū)過程中聽聞這樣一則案例，它是對杭州秋濤路老區(qū)居民集體罷修排水溝的現(xiàn)實描述：

“與杭州秋濤路東面的那些新社區(qū)，樓道集體供電、下水道定時維護所營造的燈火通明、清潔環(huán)境不同，秋濤路西面完全是‘一個天一個地’，西面基本上是興建于上個世紀的老公寓，樓道漆黑一片、臭氣熏天，幾乎每個居民都是蒙口罩出門，而一到晚上，每個人都自備手電筒上下樓，有些老人行動不便，沒事基本上就不出門了，有些還甚至嚴嚴實實地塞緊家里的門窗。這主要是因為長期欠費，這些樓道照明燈幾乎不曾亮過。于是，大家都比較自覺地趕在天黑前，趁著日光還蒙蒙亮便早早地回家了，基本上是要等到第二天天亮上班沒辦法了才走出家門，就算是路過，他們也是快步疾走，躲閃眼前的‘臭水溝’?！?田野調查訪談資料，2015年8月于杭州望江街道辦事處。

這一切表面上源于居民拒絕支付公共照明設施和排水管道維修費用，導致樓道電力和樓下排水系統(tǒng)供應不足；而更深層次的頑疾在于居民自治能力的欠缺，造成了公寓公用燈、排水系統(tǒng)等公共物品供給的集體合作困境。而從更深層次原因來看，造成上述狀況的根源主要在于基層政府低效的公共服務供給與居民集體行動的困境。

1.基層“無政府狀態(tài)”與低效的公共服務供給

由于多年來基層干部沉醉于高速的經濟發(fā)展和年年變化的GDP數(shù)據(jù)，導致一切都被貨幣化，金錢主義占據(jù)了道德的制高點，嚴重沖擊了基層政權，致使我國基層社會出現(xiàn)了令人擔憂的無政府狀態(tài)*基層無政府狀態(tài)可以指惡勢力主導地方政治，而政府淪為惡勢力的工具；也可指地方政府職能失效導致的社會惡果；更甚者，代表公權力的政府演變?yōu)閻簞萘?，在這里政府一手制造了非正義，自身也淪為受害者。。本文所闡述的基層無政府狀態(tài)，側重于基層政府在公共服務職能上的“懶政”行為。與杭州秋濤路老公寓臭氣熏天直接相關的一個關鍵原因是下水管道滲漏，且修繕不及時。而水管的滲漏或罷修問題在很大程度上又是由于基層政府過度量化經濟發(fā)展指標，致使財政支出大多流向與GDP增長相掛鉤的領域。加之對土地財政的極度崇拜以及全省緊鑼密鼓開展的“三改一拆”行動，迫于政績考核的壓力，當?shù)毓賳T更傾向于老區(qū)整體拆除，以甩掉這些“只花錢不收益”的包袱。

而按照杭州市上城區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)的《關于加強社會組織建設工作的行動計劃》文件要求，區(qū)政府每年需投入公益事業(yè)資金200萬元，各街道每年要安排不少于50萬元的專項資金和30萬元發(fā)展基金用于公共事業(yè)。但在實地調研中，我們了解到，區(qū)本級每年在公益服務方面的實際投入僅為100萬元，各街道在此方面的真實投入還不到官方要求的一半。一般而言，一名社會組織專職人員薪資水平大約為5萬元，而街道在公益基金方面的投入實際上僅為20-30萬元，遠沒有達到80萬元的理想狀態(tài)。不到一半的資金僅能完成少數(shù)“寒酸”的服務項目，何況望江街區(qū)是擁有11個社區(qū)的大街區(qū)，即便每個社區(qū)僅有一個社會組織且只配備一名工作人員(實際上每個社區(qū)有3-4家)，單是11個社會組織的專職人員薪水最少也需要55萬元，更別提開展服務性的活動了*訪談資料，2015年8月于杭州望江街道在水一方社區(qū)。。由于薪資低，社會組織人員流動性大，服務能力遠遠滯后于居民需求，這導致望江街區(qū)基層公共服務重回政府單一供給的老路，集體合作供給趨于瓦解。

不僅如此，由于科層體制條塊分割管理的慣性和管轄權層級分解，導致公共服務的供給過程有許多環(huán)節(jié)，加上單位制的封閉性限制了街區(qū)公共服務供給正外部效應的“外溢”，這些都使得街區(qū)公共服務供給效率尤為低下。近年來，一些地方通過扭轉不合理的財政支出規(guī)模和結構，適度壓縮經濟性支出和行政性支出的比例，加大了公共財政向基層公共服務領域傾斜的力度。但受我國長期“官本位”思想和官僚體制的影響，政府在參與治理體系中始終居于主導地位，從而把社區(qū)治理體系塑造成了“政府主導、社會力量參與”的“中心—邊緣”結構。[14]在此種結構下，地方官員出于短期政績的考慮，對能快速“回本”的經濟性公共服務會優(yōu)先配置，而對收益慢的社會性和福利性公共服務則置若罔聞。街區(qū)公共服務普遍陷入“等”中央政策、“靠”上級轉移支付投入的無奈境地。據(jù)一位社區(qū)主任表示，“由于望江街區(qū)的老舊公寓大多年久失修，房租低廉，成為外來人員的主要集聚地，因為對基礎設施的修修補補經常由財政承擔，難有收益，因此，當?shù)卣鼉A向于整體拆除，通過地產開發(fā)，來增加財政收入，為此遲遲沒有對老舊小區(qū)的下水道、照明設施進行必要的維護，致使大多破舊不堪?！?訪談資料，2015年8月于杭州望江街道近江東園社區(qū)。總之，城市基層政府作為居民合作提供公共服務的一種外生變量，迫于預算強約束，向街區(qū)提供公共服務的動機不斷弱化，陷入了一種公共服務供給的“無政府狀態(tài)”。

2.居民集體行動的困境

事實上，長期的政府壟斷式供給制度使為數(shù)不少的人抱著對公共事務“我不做總有人去做”的“搭便車”心態(tài)，才是造成集體行動困境的肇因。

第一，錙銖必較的個體理性使集體行動陷入癱瘓。市場經濟造就了中國“沒有設計的奇跡”，使人們掙脫了傳統(tǒng)道德的牢籠，理性經濟人成為個體行動的合乎邏輯的假設。望江街區(qū)內的公寓多建于上世紀，沒有便捷的現(xiàn)代化電梯；由于數(shù)量多、范圍大，不可能為每戶設置樓道休息椅方便老人出行。但是單個居民誰都難以承受所有安裝成本和后期維護費用，最小的安裝單位也應當是單個公寓或若干公寓合作乃至一個或數(shù)個社區(qū)聯(lián)手供應，這必然涉及一定領域內的集體合作。然而，總有居民想坐享他人掏錢裝休息椅之利而自己不付出成本，這導致樓道休息椅安裝項目遲遲不能動工。無獨有偶，居民樓下破舊的健身設施因無人出錢維護，不斷損耗，銹跡斑斑的器材預示著街區(qū)公共設施儼然已成為“皇帝的新裝”。集體行動邏輯下的機會主義傾向引發(fā)居民合作代價和難度的攀升，導致了公共設施亟需新建或維護，卻難以形成“眾人拾柴”的集體合作，致使街區(qū)公共環(huán)境遭受嚴重破壞。

第二，“小農心理”引致的極端結果。如果說基層無政府狀態(tài)與低效的服務供給體制是望江街區(qū)居民合作困境的外生變量，那么“小農心理”則是生發(fā)“搭便車”行為的一個潛在變量。望江街區(qū)是杭州重要的物資集散中心，外來人口相當集中。2010年，整個望江轄區(qū)共有外來人口6.1萬，占全部常住人口的64.05%。同年，杭州地區(qū)外來人口占常住人口比重為27.1%，浙江省則為21.7%?？梢?，望江地區(qū)的外來人口比重不僅與所屬的杭州市有很大差距，而且大大高于浙江省的平均水平。外來人口由于從小生活在農村，長期從事農耕經濟，具有農業(yè)生產經營分散化和農民原子化基礎上的“濃厚小農意識”及“公私分明”的特點，即使是生活在城市，也同樣在其身上展露無遺。一說是公家的，差不多就是說大家可以占一點便宜的意思，有權利而沒有義務了。[15]遠未實現(xiàn)市民化的外來人員的顯著特點使得他們對于平等協(xié)商渠道上形成的共同利益并無興趣，因此他們不可能形成合作組織，何況是要建立有強制力的制度與管理來化解他們所面臨的共同問題，就難上加難了。

第三，社區(qū)社會資本散失，共同體意識遭冷落。當前，轉型期的社會秩序規(guī)則實際上處于一種混亂局面，人們由熟人社會轉向陌生人世界，造成了人與人之間的信任危機。而縱然具備共同利益、環(huán)境壓力等條件，如果沒有信任在場，人們的合作依然如空中閣樓。在望江街區(qū)，居民自主供給制度瀕臨崩潰，居民之間、官民之間信任極度淡薄，街區(qū)社會資本異常頹敗，已構成居民不合作行為的重要因素。比如，“對于小區(qū)的排水溝出了問題，水漫到路面上，影響了居民日常出行，街道知道老百姓對此意見很大，有的時候政府就從城管費用那邊拿出一筆錢選取一棟樓給挖條排水溝，但是不建還沒事，一旦建了，居民就想這本來就是你(政府)該做的。這樣一來，附近居民就覺得他們越鬧，街道就越快把事辦了，包括樓道燈也是一樣，政府做的越多反而越是引起老百姓不滿。”*訪談資料，2015年8月于杭州望江街道近江東園社區(qū)。而街道又長久以來，習慣于選擇那些容易施行、所需資金較少的公共服務來辦，同時又盡量與上級政府攤派的服務工程數(shù)目保持一致，一般每年湊十大民生項目，且都要體現(xiàn)政府形象。但這遠遠滯后于大多數(shù)居民的需要，加劇了公眾與政府的矛盾。結果，居民將這種潛伏的矛盾介入到政府花巨資承辦的公共交通項目中，只要傍晚望江轄區(qū)內修地鐵，有居民就舉報其擾民，導致施工進展一度受阻，而這種現(xiàn)象并非孤例。

第四，“少管閑事”下淡薄的社區(qū)歸屬感。伴隨著城市化進程的加快、人口流動加劇，傳統(tǒng)的地域社區(qū)和社區(qū)情感已悄然生變。盡管有專家認為，現(xiàn)代化、工業(yè)化從根本上說不會削弱人們的社區(qū)意識和歸屬感。[16]但不得不承認的是，由于成員之間缺乏溝通的客觀空間，社區(qū)濃厚的“影子行政”現(xiàn)象，使得社區(qū)成員并不對社區(qū)寄予厚望。[17]因此，能夠為社區(qū)成員普遍認同，并直接影響其切身的重大利益的“緣”及其“緣引力”尚處于十分幼弱的狀態(tài)。而這確實也影響了居民投入公共設施等服務項目的內在動力。以婺江社區(qū)為例，它地處城鄉(xiāng)結合部，是流動人口集中區(qū)，外來婦女占社區(qū)總人口的1/4之多。2013年初，據(jù)“異鄉(xiāng)姐妹心靈港灣”同浙江省聯(lián)合應用心理科學研究院對該社區(qū)所做的調查報告顯示，這些外來婦女在戀愛、子女教育、個人發(fā)展方面存在極大的心理需求，但因她們普遍對社區(qū)感覺疏遠和陌生，導致社區(qū)中需要心理咨詢與接受咨詢的人數(shù)極不對等，進而引發(fā)各種街區(qū)亂象。

正因如此，“我們(政府)要想個法子，既改變我們‘唱獨角戲’的尷尬，又讓社會組織大顯身手，讓居民有被服務的滿足感?！?訪談資料，2015年8月于杭州望江街道近江東園社區(qū)。為此，望江街區(qū)政府展開了一系列制度創(chuàng)新，而眾籌會無疑是其中最大的亮點。

(二)眾籌會實施后：“方興未艾”的街區(qū)服務

2013年初，望江街道試圖通過建立公益眾籌會來破解困擾街區(qū)多年的集體行動困境。公益眾籌會全稱“民生實事公益眾籌會”，實質是一個樞紐中介型社區(qū)社會組織，當時的初衷在于全面了解、整合街區(qū)居民的公共需求，通過將屬地居民的需求歸納、整理為民生項目，發(fā)動和組織轄區(qū)的社會慈善資源眾籌認領，資助各類社會組織承辦實施，引導社區(qū)居民參與公共事務的管理，共同解決基層公共服務問題。具體安排是每年舉辦一屆，時間跨度為一年，這一舉措具體包括公益項目立項制度、項目認領制度、項目實施制度、項目反饋機制與項目改進機制(見圖2所示)。

1.項目立項機制。街道通過短信、微信、微博等網絡平臺以及借助社工走訪、居民座談會報送意見，由此整合出一批候選公益項目，經居民投票篩選項目，再由各社區(qū)推選的“公益使者”們協(xié)商、討論后確定項目資金明細，并召集各科室主任、專家、社區(qū)代表對項目分層面、分階段討論表決。最終，將入選的公益項目統(tǒng)一制作成冊，發(fā)放給轄區(qū)企業(yè)、社會組織和居民。

2.項目認領制度。每年年底，街道將統(tǒng)一組織“資本相親會”，發(fā)動轄區(qū)企業(yè)以一對一或多對一的形式自愿出資援助，并同服務提供方的社會組織簽署“公益項目認領合同書”，以合同委托形式對項目責任人、調研勘察、資金落實、項目完成和驗收進行明確規(guī)定。

3.項目承辦制度。街道和社區(qū)負責項目制定；社會組織根據(jù)項目合同書要求具體實施項目和落實服務。在此期間，“公益使者”負責對工程招標、資金管理和項目進度進行統(tǒng)一監(jiān)督，并定期通過專門的項目經費臺帳向出資方企業(yè)和受益居民公布資金流向和項目進度。

4.項目反饋機制。年末，各公益項目實施情況統(tǒng)一在“易拉寶”展板作巡回展覽，由社區(qū)組織居民對項目效果進行滿意度測評。街道對于反響較好的企業(yè)、社會組織致感謝信。

5.項目改進機制。街道領導班子和各科室長組成公益項目領導小組，每月召開工作聯(lián)席會議，分享已完成項目的經驗，并在年底形成全面和分項的項目總結材料，經“公益使者團”審核討論后登記造冊，為今后的項目開展提供改進意見和經驗教訓。

圖2 公益眾籌會運行機制

應該說，望江轄區(qū)內的居民大多是外來人員和老年人，憑單個居民的力量難以供給服務項目。即使單個居民提供服務，其成效也極為有限，不能惠及全社區(qū)，更別說街道層面了。因此，在公共服務供給不足時，街道當仁不讓地站到了服務提供的第一線，組織企業(yè)與社會組織積極奉獻。社區(qū)居民集體做出的為老服務、青少年服務、婦女服務等行為，其最大功臣無疑是眾籌會制度?？梢哉f，該制度下實施的一系列項目，改變了過去社區(qū)居民難有作為的形象，使他們一次次從幕后走向前臺，不僅引起了政府的注意，也吸引了越來越多社會人士的眼球。

2013年，面對火災隱患的持續(xù)存在，公益眾籌會聯(lián)系大通橋社區(qū)黨員，組建“紅色電波”居家服務社，為獨居、空巢老人提供免費安裝煙感報警器服務。

2014年，借助眾籌會平臺，杭州正吉金融服務有限公司出資0.5萬元認購在水一方社區(qū)老年食堂項目，次年升級為暮陽膳食項目，為獨居老人提供優(yōu)惠就餐和免費送餐服務。

2014年，針對外來婦女的心理健康問題，眾籌會積極組織“異鄉(xiāng)姐妹心靈港灣”，引導居民自籌3萬元，順利完成了心理工作室的建設和升級工作。

2015年，在社區(qū)居民普遍遭遇集體行為困境時，眾籌會動員社區(qū)集體出資2萬元，通過開展免費冰激凌和積分兌換項目來鼓勵有利于集體利益的個體行為，一大批街區(qū)熱心人士被發(fā)掘……

經過3年多的項目錘煉，眾籌會經歷了從對政府依賴到獨立運行，到從容應對居民合作困境并取得巨大成功的過程在這一過程中，眾籌會開始學會了如何在現(xiàn)有的資源約束下，創(chuàng)新制度來解決基層資源利用不足的本領，避免了街區(qū)公共服務的“集體行動困境”。

那么，在街區(qū)范圍內，眾籌會制度是如何嵌入并改變具有“經濟人”特質的個體行為邏輯的呢？對此，我們提出了多路徑模型來對街區(qū)成員采取合作策略的深層動機進行剖析。

三、討論：街區(qū)集體行動困境破解何以可能

在公益眾籌會制度中，化解街區(qū)集體行為困境的路徑呈現(xiàn)出多路徑的表征，即有償交易、選擇性激勵機制、小團體與社區(qū)社會資本等多項機制的交替使用。其中，有償交易旨在降低公共服務的外部性；選擇性激勵制度意在規(guī)訓“搭便車”者；小團體則使每個成員都能觀察到可觀的收益份額，以此結束漫長的討價還價過程；而重構社區(qū)社會資本旨在增強居民的社區(qū)歸屬感。在此基礎上，筆者引入暮陽膳食服務、異鄉(xiāng)姐妹心靈港灣、煙感報警器項目以及積分兌換等由公益眾籌會操作運行的項目，通過對它們的行為邏輯分析，歸納出以下四個互為嵌套、相互依存的基本命題。

命題1：有償交易機制有助于消減街區(qū)公共服務的外部性，是生發(fā)集體行為的經濟因素。

按照公共產品理論的觀點，公共物品具有我消費，你也消費，我付出成本進行消費，你不付出成本也可得到同樣消費的特點，這表明了正外部性的存在；而當我要得到最大利益，你也要滿足最大利益，于是公共資源耗竭時——負外部性就出現(xiàn)了。由此可見，為了降低外部性，使收益與成本對稱，對公共服務的提供引入市場交易的辦法顯然是明智的，比如對水電資源使用者實行收費等。

以暮陽膳食服務項目為例?！澳宏柹攀场笔抢夏晔程玫纳壈妫捎谑程幂椛涓浇鄠€小區(qū)，每到就餐時段，食堂就會聚集上百人，因供應量有限，導致許多有就餐需要的老人常常怏怏而歸。于是，在食堂每天上演著老人驅趕年輕人的場景。為了避免集體行動的混亂和無序，提高集體收益，該服務項目引入了有償收費機制。明確規(guī)定，非本街道戶籍老人憑老年卡可享受快餐8折優(yōu)惠，轄區(qū)內60周歲以上的老人通過優(yōu)惠充值卡付款，可獲得快餐6折，點菜8折優(yōu)惠，一天限一餐。如遇中晚飯就餐人數(shù)少的情況，食堂可選擇對外經營，但必須保證老人優(yōu)先就餐，而符合條件的老人還可獲得免費送餐上門服務。在此安排下，老人從食堂就餐交易中獲得了經濟上的實惠，也就激活了他們參與食堂管理的積極性，從而實現(xiàn)減少外部損益的目的。

“他們(老人們)都主動提出來要組成一個由比較年輕一點的中老年人來專門引導上了年紀的老人就餐的隊伍，這個隊伍一開始主要是幫助一些行動較為不便的老人，但是后來食堂出現(xiàn)了有些老年人素質不是很好，插隊、扎堆排隊這樣的問題經常出現(xiàn)……給食堂造成了很大的混亂，所以后來他們這個組織也就自然參與了維持就餐秩序的工作，而且最近他們還準備成立一個食品安全志愿服務隊，負責對食堂提供的飯菜和服務態(tài)度進行監(jiān)督和考核，因為老人們自己付錢了，他們希望花的錢可以做到物超所值?！?田野調查訪談資料，2015年7月于杭州望江街道。

命題2：選擇性激勵制度是規(guī)訓街區(qū)“搭便車”者的重要方法，進而成為影響集體行動的重要變量。

奧爾森認為，向成員提供不同于集體利益的選擇性激勵是維持組織正常運轉的重要手段。選擇性激勵有經濟激勵、社會激勵之分。[18]從社會激勵來看，經過多次博弈的理性居民觀測到誠信較于欺騙能帶來更多的經濟和社會收益，因此普遍對聲譽十分重視，這就有效抑制了不合作行為的動機。

本案例中的眾籌會在運行機制上尤其強調社會聲譽的推動作用。比如，根據(jù)安排，每年企業(yè)通過認領如煙感報警器、外來婦女關懷公益等項目可得到國家和省級主流媒體的關注報道；同時，所有認領企業(yè)都有機會在認領儀式上展示本企業(yè)形象；而在項目所在地，企業(yè)和其認領的項目均有固定展示牌；在常年接待全國各級參觀考察團的睦鄰驛站內設有公益企業(yè)LOGO宣傳墻，幫助展示公益企業(yè)形象。但只有社會激勵顯然是不夠的，增進個體經濟收益才是產生合作行為的邏輯起點。為此，眾籌會還采用“資金分段發(fā)放”的“胡蘿卜+大棒”方式來激勵社區(qū)成員為集體目標而展開行動。比如，為了保證老人煙感報警器項目的集體行動效益，街道分項目啟動、中期、后期三階段發(fā)放資金，且每次都必須通過居民的實地考察審核；即便該項目通過了所有檢驗，街道仍會預留一萬元作為押金，要求該組織在保質期一年內，負責所有煙感報警器的維修任務，否則將不予發(fā)放保證金。不僅如此，倘若社會組織承接項目過程中出現(xiàn)未按時完成、弄虛作假或居民普遍不滿意的現(xiàn)象，街道辦將取消該組織未來3年的承接項目資格，并停止對其購買服務。

命題3：街區(qū)場域內的集體“大行動”很大程度上依賴“小團體”的開展。

小團體促成集體合作的基本邏輯是“小集體——可觀的個體收益——發(fā)起公共行動”。之所以小集團比大集團更容易組織集體行動，是因為較少成員之間的博弈是在一種近似于大家完全知道各自可能的行動以及該行動所帶來的各種可能后果的條件下進行的。由于集團小，成員數(shù)量很少，每個成員都能獲取總收益中的可觀份額，集體物品就可以通過集團成員自發(fā)、自利的行為提供。而在大集團中尋找利益的交集無疑是困難的，同時也意味著漫長的討價還價過程。[19]

“小團體的概念在‘異鄉(xiāng)姐妹心靈港灣’升級改造項目中表現(xiàn)得最為明顯。當時，我們根據(jù)婺江社區(qū)外來婦女數(shù)量特別多，分布范圍也非常廣的問題，有意識地把“港灣”在服務上做了一個大致的分類，主要是心理疏導、法律維權、政策咨詢。根據(jù)不同的服務類別，我們還設立了多元的平臺，比如‘婦女維權崗’、‘心理咨詢工作室’、‘婦女之家’、還有‘城市生活體驗中心’；而且，考慮到外來婦女的心理需要，特別推出了24小時“心晴”熱線、定期心理咨詢、個案跟蹤、專場沙龍、主題工作坊以及沙盤療法，算是一種比較時髦的‘個性化菜單’吧。”*田野調查訪談資料，2015年9月于杭州望江街道。不少受益的婦女自發(fā)成立了異鄉(xiāng)姐妹幫扶隊、外來和事佬服務隊和姐妹家政服務隊，他們先后開展活動43次，接待外來人員及家屬327人，解決問題32個，成功維權11人，安置工作23人，較好地解決了外來婦女的心理問題，幫助外來家庭更好地融入城市社區(qū)。

命題4：街區(qū)社會資本越深厚，就越能增強社區(qū)歸屬感，越有助于提高集體合作的成功幾率。

社會資本是促成集體行動的重要因素。這是因為信任是解決集體非理性的核心要素，而“厚信任”又是信任的重要類型?！昂裥湃巍币蕾囉诰用駞⑴c的經驗及其所結成的網絡，借助它們可以拓寬參與者的自我意識，將“我”發(fā)展為“我們”，并提升參與者對社區(qū)公共事務的興趣。

一直以來，公益眾籌會的基本思路是“聽社會呼聲、籌社會資源、助社會組織、辦社會事務”，要求所有項目意見均來自居民、項目選定還權于居民、監(jiān)督實施過程問質于民、項目成果問效于民，做到各個階段充分保證居民參與?！坝绕涫潜娀I會實施的第二年，我記得當時確定的最重要服務項目獲得了400多名居民代表中近200多名代表的點贊，居民表達的熱情那是相當活躍的……當然這主要是因為我們在它(眾籌會)具體操作過程中，有很多體現(xiàn)居民信任培育的地方，我打個比方，免費冰激凌和積分兌換項目，它們當初就是專門獎勵為社區(qū)作出榜樣，尤其是一些社區(qū)里面比較有愛心、樂于幫助別人的熱心居民和能人?！?田野調查訪談資料，2015年9月于杭州望江街道.由此可見，提供互助服務的居民借助“我這樣對你，希望其他人能夠相應地回報我”等信任、慣例以及網絡這樣的社會資本存量自我強化和積累，一次成功的合作就會建立起聯(lián)系和信任。[20]這種信任心理將對自我社區(qū)身份的確認、社區(qū)喜愛和依戀的情感培育大有裨益。

四、小 結

當前，化解基層服務集體供給問題的相關進路表現(xiàn)出單一化特征，本文的研究表明，單一路徑難以對普遍性的基層非合作行為進行有效回應，而多元進路已成為基層社會治理的必然選擇，它是回應基層政府在街區(qū)公共服務職能上的無政府狀態(tài)，更是社區(qū)歸屬感淡薄、“搭便車”行動、“小農心理”，以及共同體意識不足等變量共同作用的結果。我們認為，它不僅可適用于本文所關注的城市街區(qū)，同樣在農村甚至更廣闊的地域范疇仍具有相當解釋力和借鑒意義。而本研究所指的相關命題為我們破解基層公共服務集體合作困境提供了重要的政策價值。具體而言，主要包括：注重對基層社會資本的長期培育；適當建立自治型的“小團體”，增加個人的收益；綜合運用“胡蘿卜+大棒”的獎罰機制，使占集體便宜的人員難以藏匿；除此之外，就某些公共服務可嘗試交易的有償化，因為切身的利益觸及才是集體行為發(fā)生的重要條件。

[1] 郁建興、吳玉霞.公共服務供給機制創(chuàng)新:一個新的分析框架[J].學術月刊，2009(12).

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[3] 陳娟.“雙向互動”:公共服務供給主體的角色定位與路徑選擇[J].中共福建省委黨校學報，2012(2).

[4] 夏玉珍、楊永偉.公共服務供給機制創(chuàng)新——基于網絡化治理框架的解釋[J].學習與實踐,2014(4).

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[7] 高靈芝.“多村一社區(qū)”的社區(qū)公共服務供給的非均衡問題——基于山東省的調查[J].山東社會科學,2012(12).

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[13] 《2014年杭州市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》[EB/OL].中國杭州門戶網http://www.hangzhou.gov.cn/art/2015/8/12/art_805865_77406.html.2015年8月12日.

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[19] 楊占營.公民社會產生與發(fā)展的內部邏輯探析——關于社會自組織行為的思考[J].江蘇社會科學,2005(2).

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(責任編輯：黃俊堯)

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作者：鄒偉，浙江工商大學公共管理學院2014級碩士研究生，主要研究方向：地方政府治理、社會組織；史春玉，浙江工商大學公共管理學院副教授，博士，主要研究方向：協(xié)商民主、邊緣社區(qū)治理。郵編：310018