長(zhǎng)沙縣農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)建設(shè)、管理與對(duì)策探討

朱杰

（長(zhǎng)沙縣水務(wù)局長(zhǎng)沙市410100）

1 長(zhǎng)沙縣基本情況

長(zhǎng)沙縣毗鄰湖南省會(huì)長(zhǎng)沙，全縣轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)街道辦事處，228個(gè)行政村，41個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?8.8萬(wàn)，總面積1997 km2，耕地面積4.87萬(wàn)hm2（73.1萬(wàn)畝）。境內(nèi)有湘江一級(jí)支流4條，中型水庫(kù)4座，小型水庫(kù)165座，總庫(kù)容22 228萬(wàn)m3，山塘51 000口，電力提灌機(jī)埠3 537處，裝機(jī)50 924 kW。

2 傳統(tǒng)管理狀況

自農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村山塘、渠道、水閘等小型農(nóng)田水利設(shè)施存在管理上的空白，大部分骨干山塘、渠道、水閘等基本無(wú)人管護(hù)，山塘淤塞和河流污染日益嚴(yán)重，蓄水功能銳減，水環(huán)境惡化，渠道破損，機(jī)埠電機(jī)被盜，用水無(wú)序，工程效益退化。再者，農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)廢水隨意排放，加劇了對(duì)山塘、渠道、河流的淤塞和污染；三是傳統(tǒng)的管理方式效率較低，投入成本大而產(chǎn)生效益小；四是缺乏可行的引導(dǎo)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

3 用水者協(xié)會(huì)建設(shè)的發(fā)展

2006年以來(lái)，以用水者協(xié)會(huì)為組織形式的用水戶參與灌溉管理模式在長(zhǎng)沙縣迅速發(fā)展。截止目前，已在全縣中小型灌區(qū)內(nèi)組建了依托現(xiàn)有渠系或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村劃為單元的用水者協(xié)會(huì)122個(gè)，涉及灌溉面積1.54萬(wàn)hm2（23.13萬(wàn)畝），參加農(nóng)戶5.12萬(wàn)戶，14.06萬(wàn)人，共涉及108個(gè)村923個(gè)組，用水者協(xié)會(huì)管理山塘11 095口，水庫(kù)83座，渠道3 058 km。協(xié)會(huì)管理水田灌溉面積達(dá)到全縣耕地面積31%。

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，長(zhǎng)沙縣農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)已得到跨越式發(fā)展，各協(xié)會(huì)探索出了一系列適合自身特點(diǎn)的運(yùn)行管理模式；管水、維護(hù)、經(jīng)營(yíng)從政府部門管理逐步向符合群眾利益、自主科學(xué)管理的模式轉(zhuǎn)變；原很多村組的用水管理過(guò)去體制不順，渠系無(wú)人管理、渠道淤積、用水無(wú)序、水利用率低、浪費(fèi)嚴(yán)重，逐步轉(zhuǎn)向協(xié)會(huì)，管理到位，責(zé)、權(quán)明確，節(jié)約用水。

推行農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)以來(lái)，用水戶積極參與灌溉管理，在管理、建設(shè)、財(cái)務(wù)上享有高度的知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性，保障了水利工程的效益發(fā)揮。第二，保護(hù)了供用水雙方的利益，明確了各方的責(zé)任，建立了透明的水費(fèi)收繳制度。三是規(guī)范了用水秩序，減少了水事糾紛。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立后，按協(xié)會(huì)章程和用水管理制度辦事。用水過(guò)程中，根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整水量分配，為用水戶提供了優(yōu)質(zhì)服務(wù)，形成了良好的用水秩序。四是水費(fèi)征收透明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕。

4 協(xié)會(huì)工作的措施

（1）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。為推進(jìn)全縣小型水利建設(shè)和用水管水機(jī)制，發(fā)展和規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，長(zhǎng)沙縣人民政府于2006年11月以長(zhǎng)縣辦［2006］84號(hào)文件規(guī)定，成立了以主管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)、縣委辦、政府辦、縣農(nóng)辦、水利局、民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)建設(shè)和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并全面制度了實(shí)施方案和有關(guān)政策；在組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)工作中，由長(zhǎng)沙縣水利局主管、指導(dǎo)。

（2）發(fā)展和規(guī)范并重，質(zhì)量與管理并重。多年來(lái)，長(zhǎng)沙縣農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)發(fā)展按照“一發(fā)展、二規(guī)范、三登記、四質(zhì)量、五管理”的原則。水行政主管部門結(jié)合本地實(shí)際，加大對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的培育力度，有計(jì)劃、有組織地做好發(fā)展、登記、管理工作。首先注重發(fā)展。縣水務(wù)局派遣水利技術(shù)人員和協(xié)會(huì)籌備組人員對(duì)發(fā)展協(xié)會(huì)區(qū)域進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，了解水系、渠系，了解灌溉歷史，確定水庫(kù)、塘、壩和水利工程，查看供水邊界，征求意見，收集村組、群眾的要求，廣泛宣傳，推動(dòng)農(nóng)民積極參與農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，推進(jìn)協(xié)會(huì)籌建和發(fā)展。再是注重規(guī)范。制定規(guī)范的籌建程序、章程范本等，各灌區(qū)、村組按照程序并結(jié)合自身實(shí)際開展籌建工作，真正做好協(xié)會(huì)“民主組建、自主管理、自我發(fā)展”。三是加強(qiáng)登記許可。各協(xié)會(huì)籌備組通過(guò)規(guī)范的籌建后，按照縣主管部門對(duì)登記的要求，準(zhǔn)備好相關(guān)材料和申請(qǐng)登記表格，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位先行審核，再報(bào)縣水行政主管部門批準(zhǔn)、民政部門登記注冊(cè)。四是注重質(zhì)量建設(shè)。從籌建到成立再到運(yùn)行。堅(jiān)持將協(xié)會(huì)質(zhì)量建設(shè)放在第一位，對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行質(zhì)量跟蹤，日常不定期進(jìn)行檢查。五是注重管理。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立后，管理是決定協(xié)會(huì)生存的重要基礎(chǔ)，管理出效益，管理出成果。長(zhǎng)沙縣對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理實(shí)行考核制，共分三大類18項(xiàng)，涉及協(xié)會(huì)各項(xiàng)事務(wù)，以考核規(guī)范管理、以考核促進(jìn)管理。

（3）推廣和投入并重，將農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)推廣與水利建設(shè)投入有機(jī)結(jié)合起來(lái)。近幾年來(lái)，長(zhǎng)沙縣對(duì)中型灌區(qū)骨干工程、小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行節(jié)水改造，而末級(jí)渠系建設(shè)投入一直乏力，直接影響了灌區(qū)整體效益的充分發(fā)揮。長(zhǎng)沙縣在田間工程建設(shè)和管理方面做了一些有益的探索，實(shí)踐證明，政府安排部分補(bǔ)助資金，以農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)為載體，通過(guò)協(xié)會(huì)開展“一事一議”，加強(qiáng)末級(jí)渠系、山塘等小型農(nóng)田水利建設(shè)，是有效可行的途徑。從2007年開始，縣財(cái)政每年拿出資金采取“以獎(jiǎng)代投”方式，通過(guò)協(xié)會(huì)運(yùn)作，重點(diǎn)支持田間小型水利工程建設(shè)；從2009年起，縣在全縣開展山塘清淤工程建設(shè)，重點(diǎn)支持協(xié)會(huì)山塘清淤擴(kuò)容工程，用4年內(nèi)時(shí)間基本完成全縣2.4萬(wàn)口骨干山塘的清淤擴(kuò)容工作。截止目前，共完成山塘清淤擴(kuò)容5 291口，清淤水面面積18 132.09畝，完成投資2 176萬(wàn)元，共新建、改造渠道300 km。

長(zhǎng)沙縣小型農(nóng)田水利建設(shè)，通過(guò)向協(xié)會(huì)傾斜，不僅支持了協(xié)會(huì)的水利工程建設(shè)，還調(diào)動(dòng)了協(xié)會(huì)成員改造、維修水利工程的積極性，協(xié)會(huì)成員不僅自愿投工投勞，還共同投資維修渠道，完善山塘渠系工程。用水者協(xié)會(huì)熱火朝天的水利建設(shè)，完善的渠道，合理的配水，一把鋤頭看水，讓周邊未成立協(xié)會(huì)的村組和農(nóng)民羨慕，同時(shí)認(rèn)識(shí)到組建協(xié)會(huì)的重要性，紛紛積極組織籌建協(xié)會(huì)。

通過(guò)將工程建設(shè)和協(xié)會(huì)結(jié)合，不僅帶動(dòng)了廣大農(nóng)民修建完善水利工程設(shè)施，還很好的調(diào)動(dòng)了積極性，同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的發(fā)展和壯大。

（4）嚴(yán)格實(shí)行“以管定建”，推行小水利產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)開始在長(zhǎng)沙縣發(fā)展以來(lái)，水利建設(shè)一直是比較重視的，投入也逐年加大，各協(xié)會(huì)對(duì)政府部門依賴性越來(lái)越強(qiáng)，忽視了協(xié)會(huì)管理，縣水務(wù)局根據(jù)協(xié)會(huì)發(fā)展情況，適時(shí)地調(diào)整了政策方向，將建設(shè)為主向管理為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)協(xié)會(huì)管理出效益、管理出成果、管理促發(fā)展。

試點(diǎn)推行小水利產(chǎn)權(quán)改革，通過(guò)拍賣、租賃、承包、股份合作等形式，實(shí)現(xiàn)水利工程資產(chǎn)和資本的重組，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確定所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，盤活水利資產(chǎn)，解決水利工程重建輕管，建管脫節(jié)的矛盾，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與水利建設(shè)的熱情，為農(nóng)田水利基本建設(shè)注入新的活力。

5 發(fā)展中存在的問(wèn)題

（1）農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的政策支撐體系有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。在協(xié)會(huì)發(fā)展中，小型水利工程產(chǎn)權(quán)是重要內(nèi)容，現(xiàn)在很多小型水閘、機(jī)埠、山塘等水利設(shè)施雖然歸屬協(xié)會(huì)管理，但產(chǎn)權(quán)卻不所有，協(xié)會(huì)不能全心全意搞好設(shè)施的維護(hù)和維修，不能完全發(fā)揮水利設(shè)施功能，影響協(xié)會(huì)發(fā)展。同時(shí)，協(xié)會(huì)需要針對(duì)性強(qiáng)的扶持、投資、引資等相關(guān)政策。

（2）資金投入單一，政府部門獨(dú)木難支。隨著協(xié)會(huì)發(fā)展壯大，水利工程改造也隨之增大，需要龐大建設(shè)資金，協(xié)會(huì)成立后，最主要面對(duì)的問(wèn)題就是改造水利設(shè)施，只通過(guò)政府部門投入，只是杯水車薪，不能解決根本問(wèn)題。

（3）收入較低，影響協(xié)會(huì)發(fā)展改革進(jìn)程。長(zhǎng)沙縣各協(xié)會(huì)根據(jù)自身實(shí)際情況制定了相關(guān)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但水費(fèi)遠(yuǎn)離供水成本，加之收繳不到位，致使協(xié)會(huì)的日常維護(hù)、看放水人員工資、電費(fèi)等不足，缺少必要的收入，制約了協(xié)會(huì)的持續(xù)、健康發(fā)展。

（4）部分協(xié)會(huì)體制不完善，管理水平低。協(xié)會(huì)一味按照范本制定章程制度，不能結(jié)合自身實(shí)際，造成很多規(guī)章制度形同虛設(shè)、體制不順；協(xié)會(huì)執(zhí)委管理水平低，只注重建設(shè)，不注重管理。

6 破解方式探討

（1）協(xié)會(huì)管水、用水結(jié)合水權(quán)制度改革。長(zhǎng)沙縣水庫(kù)、山塘較多，水資源較為豐富，但農(nóng)民用水比較浪費(fèi)，節(jié)水意識(shí)淡薄，一旦發(fā)生干旱，搶水、打架事件較多。發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)以來(lái)，通過(guò)制度約束，科學(xué)管水，合理分配，荒廢、搶水等情況不再發(fā)生；然而用水量偏大，節(jié)約意識(shí)有待加強(qiáng)，2010年起，灌區(qū)開始探索水權(quán)制度改革，考慮縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整因素，合理確定配水面積和定額。為確保每個(gè)用水戶的水權(quán)落到實(shí)處，灌區(qū)制定年度水資源使用權(quán)配置方案，并把水權(quán)總量逐級(jí)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、協(xié)會(huì)、用水戶。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)依照有關(guān)章程和規(guī)定，組織農(nóng)戶積極參與用水管理，重點(diǎn)就是管理、控制水的方量。

（2）對(duì)用水者協(xié)會(huì)扶持方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目支持為主，資金支持為輔。

長(zhǎng)沙縣從2008年開始逐步改變扶持方式，如2008年實(shí)施的小農(nóng)水渠道改造項(xiàng)目，2009～2011年實(shí)施的山塘清淤工程，2010年的山塘整修工程。著力改善農(nóng)村水利設(shè)施的基礎(chǔ)條件，同時(shí)對(duì)有特色、管理好、運(yùn)行好的用水者協(xié)會(huì)給予適當(dāng)?shù)馁Y金扶持，2010年共投入扶持資金達(dá)34萬(wàn)元。

（3）提升用水者協(xié)會(huì)的地位和作用，將政府部門的部門管理權(quán)下放給協(xié)會(huì)，發(fā)揮民主管理作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、改變?cè)褰M管理不落實(shí)、工程不維護(hù)等現(xiàn)象，能有效解決水利基本建設(shè)中的部分問(wèn)題。

（4）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制和有效的約束機(jī)制。

2010年長(zhǎng)沙縣農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)出現(xiàn)首個(gè)兼并，青山鋪鎮(zhèn)金福庵協(xié)會(huì)2007年8月成立，一直是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行較好的協(xié)會(huì)，但管理面積較小，資金運(yùn)行能力弱，水利設(shè)施不能較好維護(hù)；至2010年下半年，新成立的黃鴣協(xié)會(huì)管理符合實(shí)際，資金充裕；通過(guò)協(xié)商，將金福安協(xié)會(huì)并入其下，雙方成員一致通過(guò)。

長(zhǎng)沙縣水行政主管部門針對(duì)協(xié)會(huì)制定相關(guān)激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，同時(shí)協(xié)會(huì)對(duì)用水組、成員也形成激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，形成部門管理協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)管理用水組、成員的良好局面，管、建、獎(jiǎng)形成一條直線，層層管理、環(huán)環(huán)相扣、節(jié)節(jié)相關(guān)。

（5）推進(jìn)大產(chǎn)業(yè)和大協(xié)會(huì)發(fā)展。根據(jù)長(zhǎng)沙縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著重培育大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大協(xié)會(huì)發(fā)展并軌運(yùn)行，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作組織成立用水者協(xié)會(huì)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、協(xié)會(huì)發(fā)展、水利發(fā)展同步，有效地解決了政府水利投入資金龐大，協(xié)會(huì)發(fā)展無(wú)力，管理模式落后，水利設(shè)施維護(hù)少等一系列問(wèn)題，也為新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水利發(fā)展打開新的一頁(yè)，這也是協(xié)會(huì)未來(lái)發(fā)展的方向。