關(guān)于拓寬小型農(nóng)田水利建設(shè)投資渠道的思考

黃元發(fā) 劉代祥

（邵陽縣水利局 邵陽市 422100）（邵陽縣政協(xié) 邵陽市 422100）

1 邵陽縣小型農(nóng)田水利設(shè)施簡述

新中國成立62年來，邵陽縣以農(nóng)民勞動積累為主，建成了3座中型水庫，222座小型水庫[?。á瘢┬?6座，?。á颍┬?76座]，3.84萬口山塘（其中骨干山塘253口），957處機電抽水泵站，1 250處灌溉機埠，901處河壩，1 570眼機電井以及8 000多個塘壩、涵閘、水井、水窖和1 106條溝渠等小型農(nóng)田水利設(shè)施?？h內(nèi)年均降水總量24.22億m3，年均總蓄水量13.04億m3，承擔著3.39萬hm2（50.8萬畝）農(nóng)田的灌溉任務(wù)，其中中型水利工程承擔0.77萬hm2（11.48萬畝）農(nóng)田灌溉面積、占總灌溉面積的22.4%；小型水利承擔2.62萬hm2（39.32萬畝）農(nóng)田灌溉面積、占總灌溉面積的77.4%。由此可見，在以丘陵為主的邵陽縣，小型水利設(shè)施對全縣國民經(jīng)濟的發(fā)展有著舉足輕重的作用。

2 邵陽縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)存在的主要問題

（1）小型農(nóng)田水利工程先天不足。全縣90%以上的小型農(nóng)田水利工程都修建于20世紀50、60年代，受當時技術(shù)條件等諸多因素制約，建設(shè)標準普遍偏低，質(zhì)量不高，配套不全，大部分山塘沒做防滲處理，引水渠道為土渠，沒有混凝土砌，滲漏嚴重，加上年久失修、淤塞、崩塌嚴重，功能退化。導致一半以上的耕地“靠天吃飯”。

（2）小農(nóng)水建設(shè)資金投入嚴重不足。長期以來，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與維護主要靠農(nóng)民投工投勞，財政補助資金很少，且沒有穩(wěn)定的投資渠道，資金嚴重短缺。近年來，特別是2011年中央一號文件出臺后，國家提出了加強大江大河大湖治理、大中型水利骨干工程建設(shè)、排灌泵站配套改造等十大任務(wù)，各級財政也加大了對大中型水利工程的投入。但對山塘等小型水利建設(shè)投入依然嚴重不足。2010年，雖然上級財政給邵陽縣山塘清淤投入資金 310萬元，縣級補助31萬元，通過“一事一議”群眾投工投勞折資630萬元，對625口山塘進行了清淤防滲。照此計算，該縣現(xiàn)有3.84萬口山塘需要資金7億元以上，如果單靠國家財政投入很難，按照該縣目前的速度，需要61年才能完成山塘清淤防滲。

（3）農(nóng)民尚未很好地承擔起對小型農(nóng)田水利基本建設(shè)應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村實行稅費改革后，農(nóng)民“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工）取消了，國家投資有限，地方財政又沒有很多錢投入，“一事一議”存在難度，完善小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)難成為現(xiàn)實。從依靠國家投入來講，邵陽縣屬典型的丘陵山區(qū)，耕地點多面廣，地形地貌復(fù)雜，改善小型農(nóng)田水利設(shè)施任務(wù)重、難度大、投入需求大。僅山塘清淤防滲一項就需資金7億元，加上小水泵、小水渠等“五小水利”工程，共需資金30億元左右，單靠國家財政投入很難。農(nóng)民對小型水利建設(shè)不聞不問，沒有形成“農(nóng)田水利為農(nóng)民，農(nóng)民自覺修水利”的良好氛圍。多年來農(nóng)民連農(nóng)業(yè)灌溉水費都不愿意交納。2010年，邵陽縣僅收農(nóng)業(yè)水費不足8萬元，占應(yīng)收款總額475萬元的1.7%。這一是認識錯位。農(nóng)村稅費改革后，水商品意識在許多農(nóng)民頭腦中被淡化，二是水權(quán)與水市場體制不完善。認為 “灌區(qū)工程農(nóng)民建、建好灌區(qū)用水不交錢”，導致該縣原水庫管理所人員因多年領(lǐng)不到工資而隊伍散了。

（4）小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。雖然邵陽縣早在2002年就對小（Ⅱ）型水庫以上小型農(nóng)田水利工程進行了“股份合作、拍賣、租賃和承包”等形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，其中大部分還只是采取簡單的承包辦法，回收資金有限。但“五小水利”工程和電排等小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革還未實施。由于農(nóng)田水利改革明顯滯后于農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，所以多數(shù)工程存在建管脫節(jié)、權(quán)屬不明、管理不善、效益衰減等問題。

（5）管理粗放，功能下降。由于缺資金，小型水利設(shè)施建成后無人管護，造成過早失去其使用價值。同時農(nóng)業(yè)水費回收困難，水利工作無法運轉(zhuǎn)，目前不但山塘無專人管護，而且?。á颍┬鸵陨纤畮煲捕嗄隉o專人管理，無資金維修保養(yǎng)，以致全縣1 000多公里渠道，511處水泵、1 000余處電排等灌溉功能喪失70%以上。農(nóng)村大量勞力外出，水稻種植方式由雙季稻向單季稻轉(zhuǎn)變，甚至不少農(nóng)田改種旱作，農(nóng)田對水資源的需求減少，更加淡化了農(nóng)民對小山塘維修管理的意識，導致山塘儲水灌溉能力急劇下降。

（6）工程項目分散，不能集中解決問題。目前，邵陽縣水利建設(shè)投資總額不多，但投資的渠道不少，既有固定資產(chǎn)投資，又有財政專項投入，既有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，又有農(nóng)資綜合補貼，既有財政預(yù)算內(nèi)資金投入，又有水利建設(shè)基金、水資源費等規(guī)費投入。資金渠道不同，主管部門不同，使用要求不同，分散使用，尚未整合各類水利建設(shè)資金，不能集中資金解決小型水利建設(shè)中的問題。

3 關(guān)于拓寬小型水利建設(shè)投資渠道的思考

3.1 創(chuàng)新小型水利建設(shè)投入的政策環(huán)境

（1）制定相關(guān)政策。當前，各地小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入，迫切需要政府出臺有關(guān)政策。建議省政府出臺《關(guān)于加強小型農(nóng)田水利建設(shè)與管理的意見》，提出拓寬小型農(nóng)田水利建設(shè)投資渠道的新思路、新政策。特別要針對稅費改革后如何對加快小型農(nóng)田水利發(fā)展作出明確規(guī)定。建議市、縣二級政府因地制宜、結(jié)合本地實際，分別制定對省政府《關(guān)于加強小型農(nóng)田水利基本建設(shè)與管理意見的實施方案》，以促進省政府的“意見”全面貫徹落實。

（2）出臺優(yōu)惠政策。即對小型水利設(shè)施及其管護用地，不僅免征土地使用稅，而且減征占用耕地稅；對水利工程供水免征營業(yè)稅，逐步完善水資源綜合利用等節(jié)水項目的稅收優(yōu)惠與補貼政策。

3.2 創(chuàng)新投入方式，建立多元化投入機制

（1）拓寬小型水利投資渠道的基本思路。小型水利建設(shè)的融資能力較弱，主要應(yīng)由政府公共財政提供。但受財力限制，目前不可能完全由財政預(yù)算渠道解決。我們既要充分發(fā)揮政府公共財政投資的主導作用，又要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，同時積極鼓勵群眾投入，共同推動小型水利發(fā)展。

（2）擴大政府公共財政對水利的專項投入。水利財政專項資金已成為水利建設(shè)投資的重要來源，在小型病險水庫除險加固、中小河流治理等方面發(fā)揮了重要的作用。2008年以來，邵陽縣水利局通過積極努力，爭取到中央財政水利專項資金已達2億元，既完成了26座病險水庫的除險加固任務(wù)，又讓11萬農(nóng)村人口解決了飲水安全問題，同時完成了46 km2的小流域綜合治理任務(wù)。未來幾年。各級財政都要按照經(jīng)濟增長速度，逐年增加對小型農(nóng)田水利建設(shè)的專項投入。并明確縣財政的配套比例，建立小型水利建設(shè)投入穩(wěn)定增長的機制。

3.3 廣辟籌資渠道，完善投入機制

（1）開展小型水利建設(shè)競賽。以財政投入為引導，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以社會投入為補充，開展“芙蓉杯”等水利建設(shè)競賽活動為引導，建立省、市、縣三級激勵機制。對競賽先進縣、鄉(xiāng)、村，以省、市、縣政府的名義進行表彰，并逐年加大省級獎勵力度。

（2）加大銀行融資對小型水利建設(shè)的支持力度。除擴大政府公共財政投資小型水利建設(shè)規(guī)模之外，在金融機構(gòu)融資、構(gòu)筑新平臺融資等方面進行創(chuàng)新。國家政策性銀行除了對節(jié)水灌溉等項目進行優(yōu)惠貸款外，還應(yīng)給小型水利建設(shè)優(yōu)惠貸款的范圍，在貸款利率、貸款額度、貸款期限等方面也給予優(yōu)惠，如長期限、低利率等優(yōu)惠政策。允許通過水資源費、水利建設(shè)基金等收入作為質(zhì)押進行銀行融資。

（3）完善財政貼息制度。對商業(yè)銀行的水利項目貸款，由國家財政貼息。擴大整個水利項目財政貼息的范圍，延長貼息期限。對具有重大社會影響的準公益性水利項目，實行由財政全額擔保和貼息補助；對農(nóng)田灌區(qū)技改工程，實行無息或低息貸款優(yōu)惠，并對小型農(nóng)田水利建設(shè)尤其是貧困地區(qū)的小型水利建設(shè)給予較高比例的貼息。

（4）發(fā)行水利建設(shè)債券進行融資。鐵道部2008年發(fā)行鐵路建設(shè)債券融資就達到1 000億元。水利基礎(chǔ)設(shè)施同樣作為國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也可借鑒鐵路債券的成功做法，發(fā)行中長期水利建設(shè)債券。

（5）像 “村村通”那樣，實施“塘塘清”融資。2006年以來，邵陽縣通過向銀行貸款、縣財政補貼、群眾“一事一議”籌資等投入30億元，修建“村村通”工程。截止2010年底，全縣554個村鋪筑了水泥路1 548 km。如果像修“村村通”公路那樣融資、實施“塘塘清”（對所有山塘開展清淤防滲），那么，全縣小型農(nóng)田水利建設(shè)將會開創(chuàng)嶄新局面。

（6）大力整合各類水利建設(shè)資金。目前，國家水利建設(shè)投資的渠道雖不少，但在項目資金調(diào)配和管理上，財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)開發(fā)等部門都有分配權(quán)和管理權(quán)。部門之間協(xié)調(diào)不夠，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃約束，存在重復(fù)建設(shè)，重點不突出等問題，使有限的資金難以發(fā)揮最大效益。建議國家以法律法規(guī)的形式，明確各涉水部門的職責和權(quán)限，實現(xiàn)權(quán)責對等，整合各類水利建設(shè)資金投入小型水利建設(shè)。

3.4 積極鼓勵群眾投入小型水利建設(shè)

（1）通過“一事一議”籌資投入小型水利建設(shè)。為促進“一事一議”政策的運用，政府應(yīng)對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)實行“以獎代補、多籌多補、多干多補、以獎代補、先建后補”等機制，鼓勵和引導農(nóng)民投資投勞開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。2011年2月，在邵陽縣人大十五屆五次會議上，縣水利局將自費編印的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》宣傳冊給與會近500名代表各發(fā)一本?？h人大代表、黃荊鄉(xiāng)白馬村村支書劉水生回村后，迅速向全村群眾宣傳中央一號文件精神。該村第八組村民學習中央一號文件后，自籌資金11萬多元，對本組現(xiàn)有10口山塘全面進行清淤防滲。

（2）探索用糧補投入小型水利建設(shè)。邵陽縣黃荊鄉(xiāng)不止1個村的村干部，想試探性地通過“一事一議”，引導村民將每年國家給農(nóng)民的糧補資金用于山塘清淤防滲。該鄉(xiāng)白馬村支書劉水生說：“今年縣水利局給了我們鄉(xiāng)6口山塘的清淤防滲補助指標，但至目前，我們村鄉(xiāng)已完成了26口山塘的清淤防滲任務(wù)，其中第八組的群眾就自籌資金11萬多元，將現(xiàn)有的10口山塘全部進行了清淤防滲。如果不限制，或多給我們清淤防滲指標，我們準備通過‘一事一議’,引導群眾用國家發(fā)的糧食補貼投入山塘清淤防滲。”劉水生支書坦言“不少村民回答我，他們同意用糧補集中起來對山塘進行清淤防滲，因為政府給補貼，我們遲干不如早干，安排干不如爭取干”。

（3）通過小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革增資投入小型水利建設(shè)。由于農(nóng)村水利投入機制與農(nóng)村承包責任制不相適應(yīng)，造成小型農(nóng)田水利設(shè)施灌溉效益衰減，對國家糧食安全構(gòu)成潛在威脅，必須大力開展小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程的所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，廣泛吸納社會資源，使小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和經(jīng)營走上存量換增量、賣舊建新、良性運行、滾動發(fā)展的軌道。同時組建“農(nóng)民用水協(xié)會”，發(fā)揮農(nóng)民自建、自管、自用的優(yōu)勢，大力推行合同式供水，引導農(nóng)民自覺交納農(nóng)業(yè)灌溉水費，以確保小型農(nóng)田水利設(shè)施的有效養(yǎng)護及其功能的有效發(fā)揮。

（4）通過發(fā)展小型民營水利，增加資金投入小型水利建設(shè)。引入市場機制，制定和完善發(fā)展民營水利的優(yōu)惠政策和激勵機制，充分調(diào)動社會各界的積極性，使小型農(nóng)田水利工程走民建、民有、民營的發(fā)展道路，改善目前小型農(nóng)田水利投入嚴重不足的現(xiàn)狀。

1中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定 [N].中國水利報，2011-02-01.

2王海鐸，范卓瑋，龐靖鵬，等公路投融資模式對水利的啟示[J].中國水利，2011，8：53-57.

3邵陽縣農(nóng)田水利建設(shè)綜合規(guī)劃報告[R].2010.