小型農(nóng)田水利建設(shè)管理工作的實踐與思考

梁翔宇

（邵陽市水利局 邵陽市 422000）

邵陽市位于湘中偏西南，資江上游，系江南丘陵向云貴高原過渡地帶。全市總?cè)丝?64萬，其中農(nóng)業(yè)人口636萬，土地面積2.1萬km2。境內(nèi)以丘陵、山地為主，“七分山地兩分田，一分水、路和莊園”，山地和丘陵約占全市面積的2/3，氣溫溫和、水系豐富，有5 km以上的大小河流633條，水利工程數(shù)量多，分布廣，種類全，已建成各類農(nóng)田灌溉工程設(shè)施30余萬處?；拘纬闪诵?、引、提、排、擋相結(jié)合，防洪、灌溉、發(fā)電、水土保持兼顧，大中小型并舉的水利工程管理體系，水利工程建設(shè)為全市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可靠的防洪保障和水資源保障。

1 邵陽市農(nóng)田水利建設(shè)和管理現(xiàn)狀

1.1 工程現(xiàn)狀

邵陽市現(xiàn)有大小水利設(shè)施30萬處。共有各類水庫1 176座，其中：大型水庫2座，中型水庫29座，小（Ⅰ）水庫224座，?。á颍┬退畮?21座，中型電力提灌站6處，中型水輪泵站10處，固定小型機(jī)電泵站9 643處，引水河壩16 738處，山塘25萬口，蓄、引、提總水量25.64億m3，渠道總長43 616.4 km,有效灌溉面積26.01萬hm3（380.1萬畝）。

邵陽市農(nóng)田水利工程的分布點多、線長、面廣，具有小、散、活、大四個特點。?。汗こ桃?guī)模小、受益面積小、單個工程的投入小；散：項目管理分散、項目區(qū)建設(shè)場地分散，工程涉及千家萬戶，各種類型分布在全市5 658個行政村范圍內(nèi)；活：管理機(jī)制活、工程形式活、使用方法活；大：雖然工程項目小，但影響大，既影響到農(nóng)民的生產(chǎn)增收、增效、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定，農(nóng)民與黨和政府的血肉關(guān)系。

這些設(shè)施提高了基本農(nóng)田抗御自然災(zāi)害的能力，保護(hù)和改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件和農(nóng)民增效的基礎(chǔ)保障。但是這些設(shè)施大部分工程標(biāo)準(zhǔn)低，效益衰減，全市實灌面積為設(shè)計灌溉面積的60%。灌溉水利用系數(shù)0.3～0.4，渠道襯砌率僅為0.6%。小水庫、塘壩現(xiàn)狀蓄水能力約為原蓄水量的60%左右，泵站機(jī)電設(shè)備效率約為50%左右。對這些水利設(shè)施進(jìn)行續(xù)建、修復(fù)和改造，數(shù)量很大、任務(wù)很重。

1.2 建設(shè)現(xiàn)狀

邵陽市農(nóng)田水利建設(shè)形式主要有三類：

一類是項目區(qū)建設(shè)。除大型灌區(qū)干渠續(xù)建配套外，主要指列入中央財政農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項資金項目區(qū)。由國家補(bǔ)助50%的材料、設(shè)備、施工機(jī)械作業(yè)費，其余由群眾籌資籌勞完成。2005～2007年，邵陽市完成小型農(nóng)田水利建設(shè)資金940萬元，涉及12個縣、市、區(qū)、60個村。修復(fù)、新建、續(xù)建與改造小型水源工程 214處、小型渠道217.86 km、小型機(jī)電泵站 17座。項目實施后新增和恢復(fù)灌溉面積0.05萬hm2（0.73萬畝）、改善灌溉面積0.23萬hm2（3.5萬畝）。2009年國家實施小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)以來，逐步解決了長期以來存在的“投入少、項目散、成效差”的問題，做到了集中資金投入，連片配套改造，全面實施小農(nóng)水重點縣建設(shè)，取得了良好的效果。到目前為止，全市小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)實施后新增、恢復(fù)灌溉面積2.562萬畝，改善灌溉面積0.43萬hm2（6.42萬畝）。

二類是群眾自發(fā)性投入建設(shè)。村組自發(fā)組織群眾投入，主要為村內(nèi)一些應(yīng)急處險的重要灌排渠、骨干山塘等工程，由村組組織臨時商議，群眾籌資投勞建設(shè)。建設(shè)期主要分布在兩個時期。一是在抗旱結(jié)束以后，村組兩級針對當(dāng)年抗旱中存在的一些應(yīng)急抗旱問題，及時組織村民整修加固，或新辟水源；二是在春灌之前，村組組織村民對村內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行一次全面的整修和維護(hù)，以確保當(dāng)年灌溉和抗旱能用上水、灌好田。

三類是民間資本投入建設(shè)。通過小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，吸引民間資本投入建設(shè)。對村內(nèi)小型水庫、山塘等具有養(yǎng)魚、旅游開發(fā)等綜合效益的工程進(jìn)行承包、租賃、拍賣等，回收部分資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。全市通過這種方式對11.2處小型水利工程改革，共回收資金1.9億元，用于農(nóng)田水利工程的運行維護(hù)，收到了良好效果。對解決當(dāng)前小農(nóng)水建設(shè)資金不足，工程老化失修等問題起到了很好的作用。農(nóng)民深有感慨地說：“這是一項雙羸的舉措”。

1.3 管理現(xiàn)狀

現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施大多處于一種自發(fā)性的管理狀態(tài)，缺乏有效的管理。目前工程管理主要分為四種類型：

一類是村、組管理的工程。主要為小型水庫、骨干塘、重要田間灌排渠道。村、組列入村組行政管理工作范圍，明確村委會成員分別包干負(fù)責(zé)，村民小組長具體實施管理，有的還指定了專門的村民負(fù)責(zé)工程的維修看管，防汛時控制水位，及時泄洪，抗旱時按照計劃放水、保水，確保農(nóng)田灌溉。該類工程效益發(fā)揮得很好。

二類是群眾自發(fā)組織管理的工程。主要是受益為聯(lián)戶的山塘工程、田間灌排渠道。這種管理模式類似于用水合作組織的管理，由農(nóng)民自建、自管、自用，維修、灌溉由聯(lián)戶自已負(fù)責(zé)，但又不同于用水者協(xié)會管理，沒有規(guī)范的組織機(jī)構(gòu)，沒有在民政部門進(jìn)行登記，是一種松散的、季節(jié)性的臨時管水組織。該類工程效益基本得到發(fā)揮。

三類是由群眾個人承包、租賃經(jīng)營管理的工程。這類工程主要為有一定綜合經(jīng)營開發(fā)效益的小型水利工程。農(nóng)戶對其進(jìn)行承包，負(fù)責(zé)山塘的運行維護(hù)，同時通過養(yǎng)魚等綜合經(jīng)營手段賺取一定利潤，實現(xiàn)互利雙羸，這類工程效益基本得到發(fā)揮，但受工程條件限制，范圍不廣。

四類是無人管理的工程。目前，大部分渠道、山平塘、河壩、小泵站自建成后管理主體不明、管護(hù)責(zé)任不落實，基本處于只用不管的狀態(tài)。有的只是到了抗旱期間，發(fā)現(xiàn)無法運行供水時，才采取一些臨時措施予以處理；有的則根本不管，讓其自然發(fā)展，水灌不到就拋荒，或改種其他耐旱作物，處于一種天水灌溉的狀況，工程效益逐年下降，服務(wù)農(nóng)業(yè)和抗災(zāi)的能力很低。

2 科學(xué)分析農(nóng)田水利建設(shè)存在問題

農(nóng)田水利設(shè)施大多建于20世紀(jì)60、70年代，受當(dāng)時建設(shè)條件限制，存在工程標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、后續(xù)投入不足、工程老化失修，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，農(nóng)村稅費改革，農(nóng)田水利的建設(shè)和管理主體發(fā)生了變化，建設(shè)管理模式與當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不配套，導(dǎo)致建設(shè)管理滑坡，投入下降，農(nóng)田水利設(shè)施服務(wù)農(nóng)業(yè)和抗災(zāi)的能力不強(qiáng)。根據(jù)調(diào)查分析，主要存在如下幾個問題：

（1）農(nóng)民自籌受“一事一議”政策實施困難?，F(xiàn)有農(nóng)田水利建設(shè)組織群眾投入需采取“一事一議”的形式，根據(jù)《湖南省村內(nèi)一事一議籌資籌勞辦法（試行）》規(guī)定，村民每年每人籌資最高不超過15元（屬國家和市扶貧開發(fā)重點縣的,原則上不向村民籌資），籌勞每年每個勞動力最多不超過10個標(biāo)準(zhǔn)工日。這個標(biāo)準(zhǔn)不僅包括投入水利項目的投勞籌資，也包括所有投入村內(nèi)的公益設(shè)施建設(shè)，如交通、衛(wèi)生、教育等等。小型農(nóng)田水利建設(shè)需要群眾完成50%的工程量，“一事一議”的上限規(guī)定滿足不了項目建設(shè)的需要。嚴(yán)格按“一事一議”籌資籌勞辦法來籌，投入不夠，完不成項目建設(shè)任務(wù)。按任務(wù)建設(shè)需要來籌資籌勞，群眾不愿意，政策不允許，組織難度大。在實際建設(shè)過程中，農(nóng)民投入已超過了“一事一議”的上限規(guī)定。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低，農(nóng)民建設(shè)小農(nóng)水項目的積極性不高。由于農(nóng)業(yè)屬弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民建設(shè)水利設(shè)施的積極性不高。農(nóng)民種植一畝稻田的純收入不到500元，而農(nóng)民在城里隨便打一個月工，就把一年的糧食問題解決了。農(nóng)民連糧食都不愿種，更何況要建設(shè)為農(nóng)業(yè)服務(wù)的水利設(shè)施，效益低使得農(nóng)民建設(shè)小農(nóng)水項目的積極性受到影響。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量勞動力進(jìn)城打工，在家留守的多為老人、婦女、兒童。農(nóng)民積極性不高，加上農(nóng)村勞動力資源有限，投工投勞建設(shè)農(nóng)田水利的數(shù)量逐年減少，資金和勞務(wù)很難籌集。

（3）建后管護(hù)組織難落實，運行困難。農(nóng)田水利建設(shè)呈現(xiàn)小、散、多的特點，其建后管理難落實。集體管理，由于工程量多、分布面廣很難管理到位；單戶管理，由于項目和設(shè)施的受益大多為集體受益，單戶也不原意管理；聯(lián)戶形式管理，如果政府不進(jìn)行有效的組織和引導(dǎo)，由于管理機(jī)構(gòu)和運行方式得不到落實，運作不規(guī)范，管理責(zé)任難全面落實。加上由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低、水價定位低，水費收繳困難，工程的運行維護(hù)經(jīng)費很難保證，運行起來也很艱難。

（4）工程水費收取困難。農(nóng)村水費改革后，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，實施種糧補(bǔ)貼并逐步擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，并提高了標(biāo)準(zhǔn)?；鶎痈刹?、群眾在應(yīng)不應(yīng)該繼續(xù)收繳水費上出現(xiàn)了一些模糊認(rèn)識，正是由于沒有認(rèn)識到灌溉水費是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本這一性質(zhì)，造成全市水利工程水費收取率相比稅費改革前大幅度下滑。

（5）工程建后管理跟不上，人為破壞嚴(yán)重。首先，小型農(nóng)田水利設(shè)施管理人員缺乏，農(nóng)田水利設(shè)施保護(hù)不善、破壞嚴(yán)重。如農(nóng)民在渠道兩邊墾地種植蔬菜等，不僅破壞了渠道斷面，影響邊坡穩(wěn)定，還造成渠道淤積、坍塌。全市各地的固定提灌設(shè)施被盜時有發(fā)生。

3 幾點思考

水利是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)管理水平、服務(wù)抗災(zāi)能力直接影響著國家糧食生產(chǎn)安全，影響著農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程，也影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。新形勢下，按照科學(xué)發(fā)展觀要求，求實創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)又好又快發(fā)展，具有十分重要的意義。根據(jù)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為可采取如下措施：

（1）建立農(nóng)民用水合作組織,從根本上解決建設(shè)管理政策問題。農(nóng)民用水合作組織是農(nóng)民自愿組織起來的自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)村專業(yè)灌溉管理組織，屬于具有法人資格，實行自主經(jīng)營、獨立核算、非營利的民間社團(tuán)組織。用水戶合作組織有管理和使用合作組織渠系范圍內(nèi)水利工程的權(quán)利，也有自主安排灌溉用水的調(diào)度權(quán)、工程維護(hù)與改造的決策權(quán)、工程規(guī)劃的參與權(quán)、工程建設(shè)的實施權(quán)。建立農(nóng)民用水合作組織，可以從根本上解決建設(shè)管理政策問題。一是解決建設(shè)任務(wù)需要與“一事一議”籌資籌勞上限規(guī)定的矛盾問題。用水合作組織在籌集勞務(wù)時，其實施主體發(fā)生了變化，不再由村民委員會以行政程序進(jìn)行組織，而是群眾自發(fā)組織自愿投工投勞改善自已的生產(chǎn)生活條件，不受“一事一議”政策的上限規(guī)定。只要群眾愿意，只要工程維護(hù)與改造需要，投工多少都行。二是解決建后管護(hù)組織落實難、運行難的問題。合作組織主席和執(zhí)委由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，是農(nóng)民自已的組織，真正代表農(nóng)民的利益和愿望，能真正讓農(nóng)民參與灌溉管理，自覺維護(hù)灌溉工程。由合作組織向會員收取水費，減少了中間環(huán)節(jié)和支出，減少了農(nóng)民的水費支出，促進(jìn)了工程的良性運行和管理。

（2）建立多元化的投入機(jī)制。首先，中央、省、市、縣各級財政要加大小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項資金的投入力度，建立穩(wěn)定增長的資金投入機(jī)制。財政補(bǔ)助資金以“民辦公助”的方式，組織和引導(dǎo)群眾開展農(nóng)田水利建設(shè)，這些年取得了明顯成效。中央、省、市、縣各級政府應(yīng)進(jìn)一步增加專項資金的資金規(guī)模，加大扶持力度。加大對純公益性或準(zhǔn)公益性工程設(shè)施建設(shè)的資金投入，提高工程建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按照中央補(bǔ)助50%，省級財政補(bǔ)助10%～15%的比例，對群眾自發(fā)籌資籌勞開展的農(nóng)田水利建設(shè)給予補(bǔ)助。其次，完善 “一事一議”制度，組織群眾籌資籌勞開展農(nóng)田水利建設(shè)。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，為更好地組織和引導(dǎo)農(nóng)民投資投勞開展農(nóng)田水利建設(shè)，必須強(qiáng)化農(nóng)民議事功能，建立議事組織，堅持“協(xié)會組織、村民自愿、量力而行、共同受益、民主決策、程序規(guī)范、使用公開”的議事原則，通過協(xié)會和村組聯(lián)合議事政策，履行民主程序，堅持議事公開，嚴(yán)格管理籌集的資金和勞務(wù)，提高“一事一議”的議事效率，通過“一事一議”，組織和引導(dǎo)農(nóng)民開展農(nóng)田水利建設(shè)，充分調(diào)動廣大農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性、創(chuàng)造性。洞口縣近年每年通過民主協(xié)商、“一事一議”方式，群眾自籌資金達(dá)1 500萬元。武岡市水浸坪鄉(xiāng)巒山村通過村民“一事一議”，人平籌資300元，共自籌50萬元，硬化山塘4口，新建標(biāo)準(zhǔn)渠6 420 m，修建人畜飲水工程4處，從根本上改變了該村的干旱狀況。第三，推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，放手搞活民營水利，吸引民間投入。以投資權(quán)換經(jīng)營權(quán)、以水土資源換用水灌溉權(quán)，以經(jīng)營使用權(quán)換防汛保安責(zé)任，引入市場運作機(jī)制，實現(xiàn)“民用、民建、民營、民管”的全社會辦水利的局面，掀起“民主謀水利、民營興水利、民眾干水利”的熱潮。通過產(chǎn)權(quán)置換、體制變革，實現(xiàn)小型水利工程民營化，充分調(diào)動個體或民營經(jīng)濟(jì)實體開展農(nóng)田水利建設(shè)。采取承包、租賃、拍賣、股份合作等形式，通過經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供用水服務(wù)。

（3）進(jìn)一步整合資金，提高投資效益。通過項目整合資金，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、項目管理、渠道不變、各計其功”的原則，以規(guī)劃整合項目，以項目整合資金，把以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、商品糧基地建設(shè)、土地開發(fā)整理等專項中用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金統(tǒng)籌安排、集中使用，提高資金使用效益。現(xiàn)階段，每個縣每年用于農(nóng)田水利建設(shè)的部門資金不少于1 000萬元，多為部門分割使用，資金使用效益發(fā)揮不理想。若以水利部門做規(guī)劃、設(shè)計為依托，其他部門資金整合，農(nóng)民自主建設(shè)，則可實現(xiàn)效益的最大化。隆回縣以病險水庫除險加固、解決農(nóng)田用水灌溉問題為平臺整合支農(nóng)涉水資金700多萬元，完成了40余座小型病險水庫除險加固;整合支農(nóng)涉水資金4 000多萬元，實施山塘硬化、渠系改造、土地平整及節(jié)水灌溉，新增和改善有效灌溉面積20多萬畝。新邵縣寸石鎮(zhèn)武橋示范片整合支農(nóng)涉水資金1 000萬元，整修河壩8座、疏浚渠道25 km、襯砌加固渠系42 km，加固山塘40處，通過項目整合資金，不僅解決了項目區(qū)內(nèi)各種作物的灌溉需要，而且實現(xiàn)了規(guī)?；?、成片化、效益最大化的建設(shè)農(nóng)田水利項目目標(biāo)。

（4）加大對小農(nóng)水項目的宣傳和監(jiān)管，引起全社會重視。

通過報刊雜志、電視網(wǎng)絡(luò)、宣傳標(biāo)語、廣告牌、公示牌等媒介，對小農(nóng)水項目的政策、建設(shè)內(nèi)容、投入規(guī)模、效益目標(biāo)、受益范圍等進(jìn)行宣傳、公示，建立全社會重視水利、參與水利、監(jiān)管水利的氛圍。一是要加大對小農(nóng)水項目建設(shè)與管理政策的宣傳。計劃經(jīng)濟(jì)建立起來的小農(nóng)水項目建管模式，很難適應(yīng)現(xiàn)行農(nóng)村生產(chǎn)方式的需要。當(dāng)前，黨和政府以及各級水利部門都相繼出臺了一些關(guān)于改革小農(nóng)水項目建設(shè)管理的政策，這些政策一定要通過各種媒體、各級政府、社會有關(guān)部門進(jìn)行有效的宣傳和貫徹，使農(nóng)民知道政策、明白政策，按照政策來解決小農(nóng)水項目建設(shè)管理問題。從而有效地促進(jìn)農(nóng)民這個主體利用政策和執(zhí)行政策的作用。二是要加對大小農(nóng)水項目的公示、監(jiān)督力度。全社會監(jiān)督農(nóng)田水利建設(shè)。對新上馬的農(nóng)田水利建設(shè)項目要在當(dāng)?shù)刂饕襟w進(jìn)行公示，國家補(bǔ)助范圍的小型農(nóng)田水利工程項目的業(yè)主、規(guī)模、投入資金、發(fā)揮的效益、受益人口等內(nèi)容要對社會公示，對群眾“一事一議”籌集的資金和勞務(wù)及國農(nóng)補(bǔ)助資金的使用情況要向受益區(qū)農(nóng)民張榜公布，接受社會及群眾的監(jiān)督，并建立村民代表監(jiān)管制度、黨員代表監(jiān)督制度、人大代表、政協(xié)委員視察監(jiān)督制度、政府部門監(jiān)督制度。對項目的質(zhì)量、進(jìn)度、內(nèi)容、效益、資金進(jìn)行全方位監(jiān)督。三是要加大對小農(nóng)水項目建設(shè)管理經(jīng)驗和項目效益的宣傳、推介力度。對小農(nóng)水項目建設(shè)管理工作中涌現(xiàn)出來的一些先進(jìn)人物、先進(jìn)典型、先進(jìn)經(jīng)驗，要組織有關(guān)媒體、新聞單位和政府部門進(jìn)行專題報道，表彰獎勵、全面推廣。對小農(nóng)水項目所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益要通過圖片、文字、電視等多途徑進(jìn)行宣傳報道，使全社會都知道小農(nóng)水項目小、效益大、農(nóng)民受益好，是一項惠及農(nóng)民、惠及子孫、服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的好事、實事。