對(duì)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

衡山縣水利局

小型農(nóng)田水利（又稱“小農(nóng)水”）工程是指國家、集體投資修建的國有、集體農(nóng)村小型水利工程，它的修建為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和農(nóng)村改革的不斷深入，原屬于國家、集體所有的“小農(nóng)水”工程的管理與農(nóng)戶分散經(jīng)營的模式不相適應(yīng)。為此，許多省份對(duì)“小農(nóng)水”工程采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等形式的改革，但“小農(nóng)水”工程在改革進(jìn)程中存在著方方面面的諸多制約因素，因此必須尋求與之相對(duì)應(yīng)的對(duì)策，因地制宜，破解衡山縣改革中遇到的瓶頸問題。

1 “小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革中的問題

（1）產(chǎn)權(quán)改革涉及面大，改革進(jìn)度不平衡。

調(diào)查資料表明，盡管很多“小農(nóng)水”工程都進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，但大多數(shù)工程產(chǎn)權(quán)改革是不徹底的，很多地方不具備進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革條件，如水利設(shè)施破壞嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重污染，各種改革配套機(jī)制不健全，經(jīng)營者無利可圖，致使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革還處于舉步不前階段。

（2）工程本身特性的影響。

“小農(nóng)水”工程具有區(qū)域自然壟斷和準(zhǔn)公共物品的特性，所提供的服務(wù)共享程度較高，工程從水源到配水處，除了地下輸水管，基本是敞開式的，而且輸水線路很長(zhǎng)，經(jīng)營者不可能整天值守。即使能做到這樣，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，付出的成本可能遠(yuǎn)大于收益，經(jīng)營者的權(quán)益嚴(yán)重受損，承包經(jīng)營者的積極性不高。

（3）工程技術(shù)管理缺乏，監(jiān)督機(jī)制不到位。“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革后，政府缺乏對(duì)工程的管理，特別是水利技術(shù)人員不到位，造成工程安全運(yùn)行管理規(guī)章制度不健全，工程必要的除險(xiǎn)加固、維修改造、工程續(xù)建和安全防汛等工作沒有合理規(guī)劃，對(duì)工程產(chǎn)權(quán)制度過程、結(jié)果和后續(xù)管理的監(jiān)督機(jī)制不到位，合同、協(xié)議等文書的執(zhí)行得不到有效保證。

2 推進(jìn)“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革機(jī)制的對(duì)策

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

為實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)保量的完成小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣計(jì)劃，衡山縣人民政府對(duì)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)高度重視，成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，縣國土局、水利局、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、畜牧、交通等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的衡山縣小型農(nóng)田水利建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，把“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的著力點(diǎn)放在統(tǒng)一和提高廣大干部群眾的思想認(rèn)識(shí)上，利用各種形式宣傳“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義和有關(guān)政策法規(guī)，營造氣氛，使廣大干部群眾進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，為“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革順利進(jìn)行奠定良好的思想基礎(chǔ)。

（2）加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)保障機(jī)制。

為保障產(chǎn)權(quán)制度改革的順利開展，衡山縣采取了一系列與之相配套的保障機(jī)制。如激勵(lì)機(jī)制需求，即對(duì)于工程的管理者和經(jīng)營者，明確“小農(nóng)水”工程的所有權(quán)及其主體，為產(chǎn)權(quán)所有者提供一定程度上的合理收益預(yù)期，來激發(fā)人的積極性，充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，從而激勵(lì)所有者經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生，使工程高效運(yùn)行。為保證產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范化，還需構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營和管理要建立相應(yīng)的約束機(jī)制，依據(jù)國家的法律、法規(guī)和政策對(duì)“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營和管理進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督，使其在法制化軌道上運(yùn)行，保障工程經(jīng)營的規(guī)范化，提高服務(wù)質(zhì)量。建立良性運(yùn)行機(jī)制，使產(chǎn)權(quán)所有者和經(jīng)轉(zhuǎn)讓后的財(cái)產(chǎn)持有者權(quán)益都得到保護(hù)，有利于使經(jīng)濟(jì)行為長(zhǎng)期化，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制運(yùn)行順暢，可以促進(jìn)資源正常流動(dòng)，也有利于促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的使用效率。

（3）嚴(yán)格抓好工程質(zhì)量，加強(qiáng)建后管護(hù)。

嚴(yán)格把好質(zhì)量驗(yàn)收關(guān)，對(duì)質(zhì)量不合格工程一律實(shí)行“四不”：不收方、不驗(yàn)收、不報(bào)帳、不拔款。由縣財(cái)政、水利成立聯(lián)合驗(yàn)收小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，工程竣工驗(yàn)收合格后統(tǒng)一移交工程管護(hù)單位，并明確產(chǎn)權(quán)歸屬。

①農(nóng)民（單戶）、農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織投資興建按照“誰投資，誰所有，誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，采取放開建設(shè)權(quán)，完全由民間資本投資興辦的水利工程產(chǎn)權(quán)全部歸投資者，并且允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和對(duì)外租賃、承包，這種模式有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)和水管部門選址、設(shè)計(jì)，然后由農(nóng)民投資興辦，這樣既避免互相哄搶資源，又能優(yōu)化布局。工程建成后由農(nóng)民自主選擇承包、租賃、聘用人員管理等運(yùn)營方式。

②成立用水協(xié)會(huì)。由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)興建和管理，按照水系或者村、組為組建單位建立用水者協(xié)會(huì)，工程具體的籌資、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)均由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理。

③集體興建，專人管理。一部分工程及配套設(shè)施按照全部由集體出資興建和購買，村委會(huì)委派專人負(fù)責(zé)管理的模式進(jìn)行。這種模式與原先集體興建、管水員看護(hù)的區(qū)別在于：規(guī)劃、建設(shè)時(shí)需要向農(nóng)民集資，農(nóng)民就會(huì)對(duì)工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)具有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督激勵(lì)，尤其是“一事一議”制度更加促進(jìn)了農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，對(duì)于工程的具體管理者，農(nóng)民也有相應(yīng)的選擇和監(jiān)督權(quán)力。

④政府、村集體與農(nóng)戶集體共建。這種模式屬于股份合作制的特殊形式，衡山縣財(cái)政撥出一定資金進(jìn)行鼓勵(lì)性的資金投入，希望以政府財(cái)政投資來吸引更多的其他投資，政府資金參股不分紅。另外政府還出臺(tái)優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)農(nóng)民投資搞水利。除此之外，衡山縣還以技術(shù)、扶貧貸款等形式支持農(nóng)民發(fā)展“小農(nóng)水”，以此為依托，可以吸引村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等投資主體投入資金、勞動(dòng)力，起到以少促多的作用。這種建立以土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力為紐帶的股份合作制，有效地解決了農(nóng)民有土地、有勞力但無資金、無技術(shù)的難題，政府和集體通過投資為導(dǎo)向，吸收農(nóng)民的勞力和經(jīng)營、維護(hù)優(yōu)勢(shì)達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建設(shè)農(nóng)田水利工程，擴(kuò)大灌溉面積。

3 小型農(nóng)田水利工程建設(shè)成效

（1）擴(kuò)大灌溉面積，提高資金使用效率。

①吸引民間資本投入“小農(nóng)水”治理。改革放開建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，吸引了民間資本加入新建工程行列。

②盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，擴(kuò)大灌溉面積，增加農(nóng)民種植收入，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活水平。農(nóng)民資本投入的增加，提高中央和地方政府投入資金的效率。

（2）提高現(xiàn)有工程的運(yùn)營效率，提高工程的完好率和經(jīng)濟(jì)效益。

改革將工程集中到懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的能人手里，經(jīng)營者掌握了對(duì)工程的自主經(jīng)營權(quán)和對(duì)工程水的使用權(quán)和處置權(quán)，利用收取水費(fèi)或種植、養(yǎng)殖收入等經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，提高了工程管理和灌溉用水的效率。。

（3）提高農(nóng)村社區(qū)社會(huì)資本。

①產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)動(dòng)群眾加入到工程的建設(shè)和運(yùn)營，提高其參與意識(shí)和管理水平，減輕村干部工作壓力，增加農(nóng)村社會(huì)資本。同時(shí)水費(fèi)收取職責(zé)從村干部轉(zhuǎn)移到工程運(yùn)營者，減少了搭車收費(fèi)現(xiàn)象，改善干群關(guān)系。

②通過灌溉成本的核算和水費(fèi)的征收，提高用水者節(jié)水意識(shí)和水商品意識(shí)的增加。

4 小 結(jié)

“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革是提高效率、促進(jìn)設(shè)施良性運(yùn)作的有效途徑，同時(shí)也是一件政策性很強(qiáng)的制度變革，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐目尚行詶l件，因地制宜，科學(xué)制定操作程序，揚(yáng)長(zhǎng)避短，使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革健康穩(wěn)步運(yùn)行。