關于加快小型農(nóng)田水利建設的思考

謝 科

（赫山區(qū)水利局 益陽市 413002）

《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，要把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域，著力加快農(nóng)田水利建設，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎設施建設的重點任務，推動水利實現(xiàn)跨越式發(fā)展。農(nóng)田水利建設任重道遠，農(nóng)田水利問題已到了不得不解決的時候，推動農(nóng)田水利發(fā)展已成為各級水利部門的重中之重。

1 加強小型農(nóng)田水利建設的緊迫性

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田水利建設不僅關系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全，而且關系到一個地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。西南地區(qū)發(fā)生的百年一遇的特大旱災面前，薄弱的防災減災體系、脆弱的農(nóng)田水利設施充分暴露出我國農(nóng)業(yè)抗御自然災害能力低下的現(xiàn)狀，加強農(nóng)田水利建設已到了不得不引起高度重視的時候。各級黨委、政府和廣大農(nóng)民要以“等不起、慢不得、坐不住”的緊迫感，切實加強農(nóng)田水利建設，推動基層水利發(fā)展。

加強農(nóng)田水利建設是增強防災減災能力的迫切需要。農(nóng)田水利設施是抵御自然風險、增強防災減災能力的硬件基礎。我國地理氣候條件復雜，是世界上治水任務最艱巨的國家之一。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國農(nóng)田水利發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，洪澇災害頻繁仍然是中華民族的心腹大患，干旱災害仍然是影響城鄉(xiāng)人民生產(chǎn)生活的重大隱憂，農(nóng)田水利建設滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。農(nóng)田水利建設與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比，投入強度明顯不夠，建設進度明顯滯后，保障水平明顯偏低。從西南5省的特大旱災來看，農(nóng)田水利設施較好的地方，抗災能力就強；農(nóng)田水利設施薄弱的地方，抗災能力就弱。高度重視農(nóng)田水利建設、提高農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力，是增強農(nóng)村農(nóng)業(yè)防災減災能力的迫切需要。

加強農(nóng)田水利建設是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，農(nóng)田水利設施建設是支撐農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的硬件基礎，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本要素，沒有完善的農(nóng)田水利設施就沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。近年來，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面發(fā)展較快，但農(nóng)田水利建設明顯滯后。據(jù)有關資料表明，我國農(nóng)田有效灌溉面積還不到耕地總面積的50%，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處于“靠天吃飯”的被動局面。農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)現(xiàn)代化，首先是農(nóng)田水利要現(xiàn)代化，加強農(nóng)田水利建設特別是小型農(nóng)田水利基礎設施建設，不斷改善水利條件，是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要。

加強農(nóng)田水利建設是擴大內(nèi)需的迫切需要。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。農(nóng)田水利建設涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村防洪安全、農(nóng)村人畜飲水及生態(tài)環(huán)境改善等方方面面，是一項重要的基礎工程?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，要大興農(nóng)田水利建設，加快中小河流治理和小型水庫除險加固，加快推進工程性缺水地區(qū)重點水源工程建設，繼續(xù)推進農(nóng)村飲水安全建設等。很顯然，這些基礎設施建設的工程量非常浩大，完成這些基礎工程建設既能增加資金、建材、勞動力等需求，拉動經(jīng)濟增長，又能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，不論對近期還是遠期，都具有重要意義。

2 小型農(nóng)田水利建設中存在的主要問題

新中國成立以來，我國農(nóng)田水利建設取得了十分顯著的成就，有力地推動了農(nóng)業(yè)乃至整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。但我們也要看到，我國大部分大型農(nóng)田水利設施均修建于20世紀50～70年代。20世紀80年代以來，特別是實行農(nóng)村稅費改革后，由于各方面原因，地方政府和農(nóng)民這兩大“主體”對農(nóng)田水利建設、維修、管護重視不夠、職責不明、投入不足，造成農(nóng)田水利持續(xù)發(fā)展缺乏后勁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是“吃老本”。農(nóng)田水利關系廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活，關系水資源優(yōu)化配置和節(jié)約利用，關系國家糧食安全。加快小型農(nóng)田水利發(fā)展，是一項事關全局的重大戰(zhàn)略任務。當前我國小型農(nóng)田水利存在兩大主要問題：一是工程問題，二是建設和管理體制機制上的問題，后者又影響前者。

（1）工程不配套，老化失修嚴重。

由于小型農(nóng)田水利工程大都建于改革開放前，且以農(nóng)戶投勞為主，受當時的技術、資金影響，工程建設標準低，配套率低，且經(jīng)幾十年運行，老化失修嚴重。水利設施老化失修是一個普遍現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎縮，泵站排澇能力日益衰減等。小型農(nóng)田水利設施工程狀況落后嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民的切身利益、水資源節(jié)約和國家糧食安全。

（2）缺水與浪費現(xiàn)象并存，節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。

增辟水源，興修水利工程，是全面提升農(nóng)業(yè)抗旱減災綜合能力的基礎。加快發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，建立健全節(jié)水灌溉技術服務體系，是提高農(nóng)業(yè)抗旱減災綜合能力的重要內(nèi)容?？傮w上看，我國農(nóng)業(yè)缺水與浪費現(xiàn)象并存，節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，不能適應日趨嚴峻的水資源形勢對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的緊迫要求。

一是農(nóng)業(yè)灌溉用水利用效率不高，農(nóng)田灌溉水平均利用系數(shù)遠低于發(fā)達國家的水平。二是工程節(jié)水設施建設滯后。全部耕地中只有少部分能實施節(jié)水灌溉，低壓管灌和噴微灌面積等高效節(jié)水灌溉面積更少，多數(shù)耕地還是大水漫灌。三是發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)忽視非工程節(jié)水。農(nóng)業(yè)節(jié)水難以達到最優(yōu)水平。

（3）投入嚴重不足，缺乏穩(wěn)定增長機制。

一方面，在水利建設布局上，國家更重視“大江大河”的治理，各級政府把各種水利建設資源重點投放在大型水利設施建設和城市、工業(yè)用水保障上，對農(nóng)田水利建設重視不夠。另一方面，農(nóng)田水利設施建設屬于“公共品”，需要集體投入，但現(xiàn)實情況是原有的“兩工”等體系被取消后沒有相應的替代機制，導致農(nóng)田水利建設公共投入缺失，甚至有些農(nóng)村原有的溝、塘、渠、堰等因無人管護而荒廢。

農(nóng)村稅費改革后，小型農(nóng)田水利建設管理投入嚴重下滑。盡管近年來國家和省不斷加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建設，雖然自2005年開始設立了小型農(nóng)田水利建設補助專項資金，但數(shù)量太少，與實際需求相差甚遠。調(diào)查表明，農(nóng)田水利投入普遍存在的問題：一是縣級財政無力投入；二是省級財政投入有限；三是中央財政投入杯水車薪；四是農(nóng)民投工投勞難以組織。目前，國家投入農(nóng)村小型水利工程的資金渠道很多，除了水利外，還有國土綜合整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等。但基本是各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，工程規(guī)劃及布局上缺乏整體考慮，建設投資標準也很不一致，造成農(nóng)村小型水利工程規(guī)劃內(nèi)容難以形成合力，整體推進難度大。

（4）管護機制不健全，管護主體缺位。

稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)的功能逐步下降，大多數(shù)由集體管理的小型農(nóng)田水利設施的管理就流于形式，存在產(chǎn)權不清、責任不明、有人建設、無人管理的現(xiàn)象。即使部分有專人管理的工程，管理人員報酬低，維修養(yǎng)護經(jīng)費基本無來源，加上管理人員整體素質(zhì)不高，管理水平較低，難以支撐工程的正常運轉(zhuǎn)。

近年來雖然不斷加大對小型農(nóng)田水利建設力度，興建了許多小型農(nóng)田水利工程，并進行了已建成工程的產(chǎn)權改革，但仍未形成有效的小型農(nóng)田水利工程管護機制。一些工程建成后沒有明確產(chǎn)權，造成只建不用、只用不管、管用脫節(jié)。一些地方引入了農(nóng)民用水戶協(xié)會組織，對小型農(nóng)田水利工程進行管護，但農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展也面臨日常管理困難、經(jīng)費不足等諸多問題。大多數(shù)農(nóng)民用水戶協(xié)會運作不夠規(guī)范，管理水平較低，協(xié)會工作經(jīng)費缺乏，又收不了水費，沒有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，工程維修養(yǎng)護缺乏必要的資金，沒有建立良性運行的長效機制，影響了工程效益的發(fā)揮。

3 加強小型農(nóng)田水利建設的幾點探討

（1）把農(nóng)田水利建設擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。

農(nóng)田水利基礎設施對于農(nóng)業(yè)抵御自然災害、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全等方面發(fā)揮著重要作用。水利建設能否擺在優(yōu)先發(fā)展領域，農(nóng)田水利建設能不能成為農(nóng)村基礎設施建設的重點任務，關鍵要看各級政府對農(nóng)田水利建設的認識高度、重視程度及投入力度。首先，各級政府要充分認識農(nóng)田水利建設的重要性和緊迫性，增強憂患意識，樹立正確的政績觀。其次，要緊緊圍繞國家加快水利改革和發(fā)展的重要機遇，高度重視農(nóng)田水利發(fā)展規(guī)劃，正確處理好遠期和近期、城市與農(nóng)村、山區(qū)與壩區(qū)、全局與區(qū)域的關系，在農(nóng)田水利建設中加強監(jiān)管，注重提高農(nóng)田水利的建設效率和使用效益。再次，要研究人民群眾參與治水的政策機制，充分調(diào)動社會各界尤其是廣大農(nóng)民群眾建設農(nóng)田水利的積極性，加快建設一批帶動力強、覆蓋范圍廣、受益群眾多的骨干水源工程，推進山區(qū)“五小水利”建設，推動形成全社會共同關心、支持和參與農(nóng)田水利建設的強大合力。

（2）解決農(nóng)田水利建設的主體問題。

如何建立新的農(nóng)田水利建設投入機制以保持農(nóng)田水利建設的持續(xù)發(fā)展，是當前農(nóng)村水利工作的難點問題。應根據(jù)農(nóng)田水利工程的功能，明確農(nóng)田水利建設及管護主體，并督促建設及管護主體各負其責。農(nóng)田水利工程按功能可以分成公益性工程、經(jīng)營性工程和生產(chǎn)性工程。首先，公益性工程的建設主體是政府，公益性工程所提供的服務具有公眾性和非排他性，其受益者不僅僅是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，應當由社會公眾共同承擔，政府是該類工程建設的主體，發(fā)揮著行政組織、資金引導、矛盾協(xié)調(diào)等作用。其次，經(jīng)營性工程的建設主體是經(jīng)營者，在市場經(jīng)濟條件下，水利工程供水已被界定為經(jīng)營性行為，農(nóng)田水利中屬于經(jīng)營性的工程，應當由經(jīng)營者負責建設和管理。再次，生產(chǎn)性工程的建設主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，生產(chǎn)性工程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相連，建設主體應當是直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織，工程建設投入相當于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入成本。

（3）構建多渠道的農(nóng)田水利建設投入機制。

農(nóng)業(yè)基礎設施脆弱，主要原因是農(nóng)田水利建設 “欠賬”太多。加強農(nóng)田水利建設需要構建多渠道的投入機制。首先是建立公共財政投入經(jīng)常性機制。加強農(nóng)田水利建設，要逐步建立農(nóng)田水利建設資金穩(wěn)定增長機制，財政、發(fā)改、水利、國土資源等部門要整合資金大力支持農(nóng)田水利建設；地方政府要承擔起農(nóng)田水利建設的主要責任，把農(nóng)田水利建設投入納入投資和財政預算。其次是完善村級“一事一議”籌資籌勞政策。農(nóng)田水利建設要花費大量人力、物力、財力，這是分散的農(nóng)戶無力擔負的，必須依靠集體力量。在農(nóng)田水利建設中，政府要在規(guī)劃、宣傳發(fā)動、資金補助扶持、技術指導服務等方面多做工作，注重引導村集體或農(nóng)民采用“一事一議”方式搞好農(nóng)田水利建設，充分調(diào)動村集體和農(nóng)民投入農(nóng)田水利建設的積極性。再次是引入市場競爭機制和激勵機制，營造全社會參與農(nóng)田水利建設的氛圍，廣泛吸納社會資金投入農(nóng)田水利建設，使農(nóng)田水利建設、經(jīng)營、管理更具活力，發(fā)揮持久的、最大的效益。