淺議污水處理市場化的探索

張 玫

河北省秦皇島市山海關(guān)排水管理處（06600 0）

1 推行城市污水處理市場化的必要性

目前，在我國大部分城市污水處理廠都是國家財政撥款的事業(yè)單位。市場經(jīng)濟發(fā)展給這種機制帶來了強大的沖擊。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目中政府立項投資建設(shè)，運行管理也由政府承擔(dān)，使環(huán)保投資渠道窄、公眾參與程度低，限制了環(huán)境保護的發(fā)展，有限的資源得不到充分利用。

對原有事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，是我國城市污水處理市場化過程中的主要形式和任務(wù)。但各地目前將要普遍遇到兩個特殊困難:①改制必然會有部分人員被裁減，下崗人員的安置問題成為改制中的首要難題；②原事業(yè)單位按《公司法》改制成獨立的企業(yè)法人后,需要隨稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來,改制后企業(yè)的運行成本或負(fù)擔(dān)反而會增加。在稅收的優(yōu)惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以這兩種困難交織在一起，使得不少地方政府對改制的積極性不高，或難于推進(jìn)。

改變上述這種狀況的最佳選擇就是建立新的適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的環(huán)境保護自我發(fā)展的內(nèi)在機制,使環(huán)境污染治理由過去的依賴政府轉(zhuǎn)為依靠市場；環(huán)境污染治理及其設(shè)施建設(shè)、運營由“各自為政”、“多頭管理”轉(zhuǎn)為由一種專業(yè)的服務(wù)公司來承擔(dān)。實行污染治理市場化是必由之路。這種社會化、市場化的專業(yè)服務(wù)其好處是多方面的:①可以使污染治理適度集中，減少環(huán)保設(shè)施重復(fù)投資，重復(fù)建設(shè)，降低治理費用；②可以使環(huán)境保護有投入有產(chǎn)出，減輕政府負(fù)擔(dān)，加快污染治理進(jìn)程；③有利于環(huán)境保護機關(guān)對污染情況的監(jiān)督管理,變過去監(jiān)督排污企業(yè)為監(jiān)督行業(yè)專業(yè)化的排污公司，甚至還可調(diào)動排污企業(yè)對治污公司監(jiān)督的積極性；④有利于排污企業(yè)集中精力抓生產(chǎn)經(jīng)營管理，不必再為治污及應(yīng)付檢查耗費人力、財力、物力；⑤有利于啟動環(huán)保市場，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動其他行業(yè)發(fā)展。

2 推進(jìn)城市污水處理市場化的探索

1）明確投資主體，建立市場化、多元化的投入機制。在推進(jìn)城市污水處理市場化的過程中，必須正確處理好政府與市場的關(guān)系問題，準(zhǔn)確定位。近期投資以政府主導(dǎo)投資為主，市場為輔，中遠(yuǎn)期可以逐漸依靠市場為主。設(shè)施的運營方面，可以逐步實行全面市場化的運作方式。

目前，我國城市污水處理廠主要由政府投資建設(shè)，但由于各級政府財力有限，有時往往因為資金問題，致使建設(shè)進(jìn)度緩慢，環(huán)保投資、效益難以實現(xiàn)，要改變這種狀況，必須引進(jìn)市場機制，拓展投融資渠道，實現(xiàn)污水處理投資多元化。

①政府投資。包括中央政府通過國家財政補助、債券，地方政府財政補助、收取城市污水處理費、管網(wǎng)維護費等措施資金；②銀行貸款融資。包括國內(nèi)銀行對地方政府自籌有困難的地區(qū)給予一定比例的低息貸款，國際銀行提供的貸款等。

2）污染治理企業(yè)對污水治理設(shè)施的運營實行社會有償服務(wù)，在政府部門的監(jiān)督下，保證污水治理設(shè)施正常運行和污染物達(dá)標(biāo)排放。污水處理廠運行經(jīng)費的唯一可靠的來源渠道就是收取污水處理費，國家對該收費有了明確的規(guī)定，地方政府應(yīng)按照本地區(qū)污水處理行業(yè)所需要的經(jīng)費及當(dāng)?shù)毓S企業(yè)、居民承受的能力，給予加大收費力度的政策。

我國城市污水中工業(yè)廢水約占40% ～50%，占城市污水比例高，水質(zhì)可能更加惡劣，處理難度更大，這種情況在缺水城市更為突出。而污水處理廠的規(guī)模及處理工藝的選擇是依據(jù)污水排放系統(tǒng)的水量與水質(zhì)而確定的，污水處理廠運行管理成本的組成不僅與各工廠企業(yè)排出污水的水量有關(guān)，而且與各工廠、企業(yè)排出污水的水質(zhì)有更直接的影響。為此，收取污水處理費不能單純從排出水量的多少來計費。

3）合理收費，建立良好的回報機制。治污設(shè)施的建設(shè)投資主體既然是企業(yè)，就必須建立一個有效的利益回報機制。按照“誰污染、誰付費”和治污企業(yè)“補償成本、保本微利”的原則，配套實行 “統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一收費”的政策，即市、縣企業(yè)同一類對象實行同一收費標(biāo)準(zhǔn),污水處理費由專門機構(gòu)收取，一個口子對外，確定相對統(tǒng)一的污水處理價格。污水處理作為一種市場化的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)相對統(tǒng)一，便于形成良性競爭。建立合理的水價形成機制是實現(xiàn)污水治理市場化的根本標(biāo)志。水價既要包括水成本，又要包括污水處理成本，逐步將污水處理費調(diào)整到合理水平。要根據(jù)收費標(biāo)準(zhǔn)，確保投資者和經(jīng)營者的合理利潤。當(dāng)然，城市污水處理收費不應(yīng)超過居民的承受能力。充分體現(xiàn)“污染者付費原則”和“使用者付費原則”，加大合理收費力度，保障污水處理廠的正常運行。

4）強化監(jiān)管，建立有效的監(jiān)督機制。政府要督促治污企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立高效的內(nèi)部管理運作機制。加強對治污企業(yè)的監(jiān)管，使之在追求一定經(jīng)濟效益的同時,時刻不忘記社會效益，確保污水產(chǎn)生的污染物等全部達(dá)標(biāo)排放；還要加強對排污企業(yè)的監(jiān)督，加大對超標(biāo)排污、偷排偷放行為的處罰力度，維護治污企業(yè)的合理利益，促進(jìn)環(huán)境保護。對管網(wǎng)的投入和對政府補貼使用的監(jiān)管。管網(wǎng)問題是實施市場化的難題。目前多數(shù)人認(rèn)為，管網(wǎng)應(yīng)繼續(xù)實行政府投資，但如何將它與市場化以后的城市污水處理結(jié)合一起，是需要在實踐中認(rèn)真摸索的。市場化以后的城市污水處理收費，除了運營成本外，應(yīng)該包含投資成本，合在一起是比較高的。再有，必須包含合理的利潤。

所以，推動污水處理實行集約化，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實施,設(shè)施建設(shè)成本和運行費用都可大大降低，使企業(yè)獲得規(guī)模效益;允許企業(yè)獲得“社會平均利潤”，建立適當(dāng)?shù)难a償機制和退出機制，創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

加大科學(xué)研究投入，借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)，充分利用高等院校、科研設(shè)計院所和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資源，以市場需求為導(dǎo)向，積極組織產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的科技攻關(guān)，研究開發(fā)適合中國經(jīng)濟現(xiàn)狀和發(fā)展水平的安全、可靠、高效、低能耗、低投資的工藝技術(shù)和配套設(shè)備，積極推行污水處理專用設(shè)備國產(chǎn)化。

只要齊心協(xié)力、共同努力、不斷進(jìn)取、積極探索，全面改革我國污水處理現(xiàn)行的投資體制、建設(shè)體制和管理體制，引入市場體制，才能使城市污水處理走出困境，促進(jìn)污水處理事業(yè)的發(fā)展，改善我國的水環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量。

5）因地制宜選擇適當(dāng)模式

在城市污水處理領(lǐng)域，我國部分地區(qū)全面實行市場化的基本條件已初步具備，具體可以選擇四種市場化模式:①對污水處理設(shè)施運營的事業(yè)單位，全面實行企業(yè)化改制；②對已有設(shè)施，可以以托管運營的方式，交給改制后的企業(yè)實行商業(yè)化運營。也可以采用TOT模式，盤活國有資本，建設(shè)新設(shè)施；③由政府新建的設(shè)施，應(yīng)通過公開招標(biāo)和租賃方式，實行市場化建設(shè)運作和設(shè)施運營。也可以通過TOT方式，回收建設(shè)投資，用于建設(shè)新項目；④在條件成熟的地方,積極采用BOT和PPP方式，建設(shè)新設(shè)施。在這一方面，部分發(fā)展較快地區(qū)的城市已有較成功的案例可供示范。

還有部分地區(qū)全面實行市場化的條件較差，但企業(yè)化改制可以先行，還可以采取供排水“一體化”模式。政府可以使用財政補貼的辦法，優(yōu)先探索PPP模式，逐步實踐TOT和BOT模式。就具體的市場化模式而言，先進(jìn)地區(qū)的成功案例有普遍的借鑒意義。