中國戰(zhàn)略儲備隱憂

張弛

2012年3月5日，由印度外貿(mào)局宣布的棉花“出口禁令”震撼全球，包括中國在內(nèi)的買家蜂擁至美國搶購，期棉價格應(yīng)聲強(qiáng)勢反彈。不過消息來去匆匆，一個星期后，印度官方便撤回了禁令。

伊朗危機(jī)，給中國石油安全投下了陰影，制約了中國外交的從容度。

印度《商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)報》引述本國分析人士的話說，政府突然決定禁止棉花出口，與擔(dān)心中國近期大量進(jìn)口印度棉花有關(guān)。

中國采購印棉自1999年開始，當(dāng)時采購量僅為中國棉花進(jìn)口總量的0.74%，到2011年時達(dá)到30.15%，差不多占1/3。也就是說，在中國每生產(chǎn)三件衣服，有一件用的就是印度棉花。據(jù)報道，自2011年下半年以來，印度近70%的棉花都出口到了中國。《商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)報》引述巴克萊資本的一份研究報告稱，印度已經(jīng)超過美國成為中國棉花進(jìn)口的第一大來源國。

印棉“出口禁令”雖然只是曇花一現(xiàn)，但其在國際棉花市場掀起的巨大波瀾，引發(fā)了公眾對棉花等戰(zhàn)略物資安全的關(guān)注。

國儲“新政”

中國政府已于2011年3月宣布建立棉花收購和儲備制度。此舉是將臨時收儲皮棉（注：由農(nóng)民直接從棉株上采摘，棉纖維還沒有與棉籽分離，沒有經(jīng)過任何加工的是“籽棉”。把籽棉進(jìn)行軋花，脫離了棉籽的棉纖維叫做“皮棉”。一般意義上說的棉花就是指皮棉。）的措施常態(tài)化，使得政府能夠在市場價格跌破一定水平時，敞開向棉農(nóng)“無限量”收購棉花。全國棉花交易市場和中儲棉公司具體負(fù)責(zé)收儲工作。

自1999年放開棉花購銷價格后，中國—直在新疆、山東等13個棉花主產(chǎn)區(qū)實施臨時收儲皮棉，以緩解市場波動。

全國棉花交易市場統(tǒng)計顯示，自去年9月8日啟動棉花“新政”，截至2012年3月初，全國棉花臨時收儲累計成交270多萬噸，其中，新疆成交156萬噸。

新疆是中國最重要的棉花產(chǎn)地，每年產(chǎn)量約占全國棉產(chǎn)量的1/3，且供給穩(wěn)定。為擴(kuò)大棉花收儲能力，新疆第一座中央直屬棉花儲備庫于2011年9月19日正式竣工并投入使用。該項目位于庫爾勒，服務(wù)范圍可輻射南疆棉花主產(chǎn)區(qū)，年中轉(zhuǎn)能力30萬噸。按照既定規(guī)劃，中儲棉還將在南北疆再各建一座儲備庫，初步完成在新疆的棉花儲備格局。

能否真正“無限量”的第二個關(guān)鍵因素是資金。據(jù)第一紡織網(wǎng)分析師陳曉燕介紹，新疆棉花收購至少有70%依靠農(nóng)發(fā)行的貸款完成，這些貸款在9-10月新棉上市時下發(fā)，次年6-8月底需要“雙結(jié)零”（即本金、利息都需要歸還銀行），企業(yè)方能在下一年度繼續(xù)獲得銀行融資。

到2012年3月31日，2011年度棉花臨時收儲到期。新疆棉花協(xié)會一位工作人員告訴記者，截至目前，“雖然新疆大多企業(yè)已經(jīng)回籠資金50%左右，但如果后期交儲量減少、現(xiàn)貨市場銷售持續(xù)低迷，企業(yè)資金回籠的壓力依然很大。”

2012年的棉花“無限量”收儲計劃日前業(yè)已下達(dá)，其中標(biāo)準(zhǔn)級皮棉臨時收儲價較上年提高3%，每噸增加了600元，且收儲實施范圍和棉花品級可靈活調(diào)整。但由于種植成本提升，種棉收益不如其他農(nóng)作物，“新方案恐怕難以提高植棉積極性”。與此同時，紡織企業(yè)原材料、人工等相關(guān)成本穩(wěn)增不減，下游訂單寥寥，紡織成品消化壓力較大。顯然，建立一年的棉花收儲制度仍面臨考驗。

中國戰(zhàn)略儲備制度溯源

戰(zhàn)略物資概念始見于20世紀(jì)30年代。凡對國計民生和國防安全意義重大的能源、原材料都可歸于此類。據(jù)《1979年重要戰(zhàn)略材料儲備法》規(guī)定，包括主要的工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)品，計有62類93個品種。如棉花、石油、橡膠、食鹽、糧油、肉、糖以及有色金屬等。

這類物資，一旦因爆發(fā)戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)制裁、貿(mào)易壁壘、環(huán)境破壞、資源枯竭而缺乏，往往難以迅速補充或找到替代品，引發(fā)社會動蕩。很多國家選擇以國家力量儲備戰(zhàn)略物資，經(jīng)濟(jì)一時困頓也難改其衷。以美國為例，其戰(zhàn)略物資儲備法規(guī)定，戰(zhàn)略物資儲備量必須滿足三年戰(zhàn)爭消耗需要。

中國國家物資儲備局具體負(fù)責(zé)國家戰(zhàn)略物資的儲備工作，是發(fā)改委職能機(jī)構(gòu)。中儲局在各地均設(shè)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，目前已形成國家物資儲備局、儲備物資管理局（辦事處）、基層單位的三級垂直管理體制。

事實上，對于常見的幾種戰(zhàn)略物資，近些年來引發(fā)的關(guān)注和討論都比較多。比如：石油安全戰(zhàn)略，糧食安全包括轉(zhuǎn)基因的問題，從未淡出人們視野。

2007年12月，國家石油儲備中心成立，直屬國家發(fā)改委，獨立于能源局，是國家石油儲備管理體系中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

2010年8月，在三家糧油央企（中儲糧、華孚集團(tuán)、中儲棉）重組的時候，因為這幾家所經(jīng)營物資的特殊性，甚至一度引發(fā)擬建“國家戰(zhàn)略物資儲備局”的討論，但后來不了了之。主要原因是為了避免疊床架屋式的行政架構(gòu)，與現(xiàn)有的中國國家物資儲備局職能相沖突。

2012年2月，《有色金屬工業(yè)“十二五”規(guī)劃》出臺。根據(jù)該規(guī)劃，中國將對鎢、鉬、錫、銻、稀土等戰(zhàn)略性小金屬的發(fā)展作出專項規(guī)劃，并提出“建立完整的國家儲備體系”。而在此之前，商務(wù)部已經(jīng)調(diào)低了鎢、銻、銦、錫、鉬等5種戰(zhàn)略性小金屬和貴金屬白銀的出口配額，預(yù)計其出口配額將繼續(xù)以2%3%的幅度逐年遞減。

此外，中國擁有36%的稀土儲量，卻長期承擔(dān)著全球90%以上的供應(yīng)，為改變這種不平衡的貿(mào)易格局，稀土也已于去年5月被提至國家戰(zhàn)略儲備高度。

除了新疆的棉花收儲，對于其他特殊物資，一些省份也相應(yīng)開始籌建局域性的收儲中心。2012年，作為全國九個木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地試點省區(qū)之一，廣西已啟動木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地試點示范項目建設(shè)。

美國的國家能力

論杠桿作用，在所有戰(zhàn)略物資中，礦產(chǎn)與能源是當(dāng)仁不讓的老大。

美國堪稱是當(dāng)前的世界性“帝國”，其全球能力離不開戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備體系的支撐。它的戰(zhàn)略儲備體系從1946年開始建立，歷經(jīng)60多年變遷，始終保持著連續(xù)性和適應(yīng)性。側(cè)面顯示了這個國家在龐大和靈活之間的高超平衡力。

它的平衡調(diào)整分為三個階段。

20世紀(jì)前中葉，工業(yè)革命與兩次世界大戰(zhàn)，礦產(chǎn)品需求急劇增長，引發(fā)了土地廣袤的美國大規(guī)模開發(fā)和出口礦產(chǎn)，但在獲得巨大利益的同時，美國國內(nèi)礦產(chǎn)儲量迅速下降，礦產(chǎn)品供應(yīng)脆弱性問題凸顯。很快，通暢的意見傳導(dǎo)機(jī)制使美國于1946年通過《戰(zhàn)略與關(guān)鍵材料儲備法》，正式建立了戰(zhàn)略儲備制度。

20世紀(jì)70-90年代，兩次發(fā)生的石油危機(jī)和國際銅、錫、鋅價格的快速上漲，對美國產(chǎn)生震動，一度引起霸權(quán)衰退的輿論憂思。為此美國重新評估礦產(chǎn)重要性項目，并出臺《戰(zhàn)略與關(guān)鍵材料儲備修正法1979》，開始大規(guī)模擴(kuò)張儲備。

20世紀(jì)90年代以來，全球經(jīng)濟(jì)一體化和全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的長期擴(kuò)張，美國礦產(chǎn)供應(yīng)的脆弱性得到改善;同時，產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進(jìn)步，每單位GDP的礦產(chǎn)資源消耗大大降低。莢國對礦產(chǎn)儲備項目再次進(jìn)進(jìn)了評估，并認(rèn)為99%的戰(zhàn)略儲笛物資超過需求，造成了閑置。為此，美國國會相繼通過《1993財政年度國防授權(quán)法》和《1997財政年度國防授權(quán)法》，對戰(zhàn)略儲備物資的儲備目標(biāo)進(jìn)行有步驟地大規(guī)模削減。

美國是典型地講求市場自發(fā)配置的國家，而中國歷來注重政府主導(dǎo)資源配置。盡管中國于20世紀(jì)50年代就開始建立國家戰(zhàn)略儲備體系，但卻一直沒有對戰(zhàn)略儲備物資類別作出權(quán)威、詳細(xì)設(shè)定。并在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的八九十年代，政府責(zé)任大面積收縮，商業(yè)化和短期利益很快侵蝕戰(zhàn)略領(lǐng)地，物資能交易的能變現(xiàn)的，則都交給市場。原有儲備體系出現(xiàn)了執(zhí)行不嚴(yán)、管理不善、應(yīng)變不足等問題，前幾年曝光的糧食儲備空倉現(xiàn)象即是一例。目前中國的石油戰(zhàn)略儲備能力只有30天左右，遠(yuǎn)未達(dá)到國際能源署規(guī)定的90天的“達(dá)標(biāo)線”。如今的伊朗危機(jī)，給中國石油安全投下了陰影，制約了中國外交的從容度。

鑒于中國已成為無法再韜光養(yǎng)晦的世界第二經(jīng)濟(jì)大國，除了需迅速重構(gòu)外交智庫外，也需搭建完備的戰(zhàn)略物資收儲庫。北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士楊嫻建議，下一步宜從法律層面長遠(yuǎn)規(guī)劃、管理戰(zhàn)略物資儲備，建立專門化的協(xié)作機(jī)構(gòu)、動態(tài)的調(diào)整機(jī)制以及國家儲備基金和交易平臺。

編輯 羅科 美編 虎妹