一對一證據(jù)的審查與認定——廖宗榮訴重慶市交警二支隊行政處罰決定案評析

王貴松

一對一證據(jù)的審查與認定
——廖宗榮訴重慶市交警二支隊行政處罰決定案評析

王貴松*

在某些案件中，僅有原告和被告針鋒相對的兩個證據(jù)，即一對一的證據(jù)。這種證據(jù)的審查與認定不僅要考慮證據(jù)的證明力，根據(jù)案件情形采取相應(yīng)的證明標(biāo)準，還要考慮證據(jù)形式和收集程序的合法性。在廖宗榮案中，依法根據(jù)簡易程序作出的行政處罰決定書對違法行為所作的記載可作為現(xiàn)場筆錄來使用。如果沒有相反的可佐證的證據(jù)否定其客觀真實性，且沒有證據(jù)證明執(zhí)法人員與違法行為人之間存在個人的利害關(guān)系，該記載可以作為證明違法行為存在的優(yōu)勢證據(jù)。但該證據(jù)因系通過一人執(zhí)法程序收集，嚴重違反法定程序而不具有合法性，故而不能成為定案的根據(jù)。

單一證據(jù) 一人執(zhí)法 簡易程序 證明標(biāo)準 行政證據(jù)

證據(jù)是司法審判的關(guān)鍵所在。在一些特殊的案件中，證明案件事實的證據(jù)卻只有一對證據(jù)，即原告作為當(dāng)事人的陳述和被告否定的辯解，兩者針鋒相對，并無其他證據(jù)印證或佐證。這就形成了一對一證據(jù)的認定難題。本文以“廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊道路交通管理行政處罰決定案”〔1〕該案載《最高人民法院公報》2007年第1期。為對象，分析這種一對一證據(jù)的審查與認定問題。

一、案情簡介和裁判要旨

(一)案件概要

2005年7月26日8時30分，被告重慶市公安局交警二支隊的執(zhí)勤交通警察陶祖坤示意原告廖宗榮靠邊停車。陶祖坤向廖宗榮敬禮后，請廖宗榮出示駕駛執(zhí)照，指出廖宗榮在大溪溝嘉陵江濱江路加油(氣)站的道路隔離帶缺口處，無視禁止左轉(zhuǎn)彎交通標(biāo)志違規(guī)左轉(zhuǎn)彎。廖宗榮申辯自己未左轉(zhuǎn)彎，警察未看清楚。陶祖坤認為廖宗榮違反禁令標(biāo)志行車的事實清楚，其行為已違反《道路交通安全法》的規(guī)定，依法應(yīng)受處罰，遂向廖宗榮出具516號處罰決定書。廖宗榮拒不承認違法事實，拒絕在處罰決定書上簽字，陶祖坤在516號處罰決定書上注明，并將該處罰決定書的當(dāng)事人聯(lián)交給廖宗榮。

廖宗榮雖交納了200元罰款，但不服516號處罰決定書，向重慶市公安局申請行政復(fù)議。2005年9月13日，重慶市公安局作出行政復(fù)議決定，維持了516號處罰決定書。廖宗榮仍不服，遂提起本案行政訴訟。

(二)案件爭點

法院判決書將本案的爭點整理為兩個:交通警察一人執(zhí)法時的證據(jù)效力如何認定?交通警察一人執(zhí)法時當(dāng)場給予行政管理相對人罰款200元的行政處罰，是否合法?但第一個爭點對于第二個爭點而言卻具有決定性的意義，故而，整個案件的爭點可以歸納為一個，即一人執(zhí)法所形成的一對一證據(jù)如何審查認定?

(三)裁判要旨

《最高人民法院公報》歸納出來的本案“裁判摘要”有兩點。

第一，依照《道路交通安全法》第87條規(guī)定，交通警察執(zhí)行職務(wù)時，對所在轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的道路安全違法行為，有權(quán)及時糾正。交通警察對違法行為所作陳述如果沒有相反證據(jù)否定其客觀真實性，且沒有證據(jù)證明該交通警察與違法行為人之間存在利害關(guān)系，交通警察的陳述應(yīng)當(dāng)作為證明違法行為存在的優(yōu)勢證據(jù)。

第二，交通警察一人執(zhí)法時，對違法行為人當(dāng)場給予200元以下罰款，符合《道路交通安全法》關(guān)于依法管理，方便群眾，保障道路交通有序、安全、暢通的原則和該法第107條規(guī)定，也符合《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第8條規(guī)定，是合法的具體行政行為。

二、一對一證據(jù)的司法審查

根據(jù)《行政訴訟法》第31條第2款的規(guī)定，證據(jù)只有經(jīng)法庭審查屬實，才能作為定案的根據(jù)。本案中，面對著一對一的證據(jù)，法院要作出裁判，其審查難度可想而知。

(一)法院對違反禁令行車事實的證據(jù)認定

這里先來看看法院對被告證據(jù)的認定。被告交警二支隊提供的證據(jù)有三件:(1)516號處罰決定書一份，用以證明原告廖宗榮存在交通違法行為;(2)陶祖坤的書面陳述一份，用以證明原告違法行車及交通警察糾正違法的經(jīng)過;(3)《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《道路交通安全違法行為處罰處理程序規(guī)定》，用以證明被告實施處罰的法律依據(jù)。顯然，第三份證據(jù)并非對事實的證明。

對于廖宗榮是否違反禁令左轉(zhuǎn)彎，法院首先審查認定，證據(jù)只有一個，即陶祖坤的陳述。被告提交的證據(jù)是兩份，而法院的結(jié)論是只有一個證據(jù)。這里需要法院回答兩個問題:516號處罰決定書為什么不是證據(jù)?陶祖坤的陳述是事后收集的，為什么會被認定?〔2〕按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第72條第2款的規(guī)定，“人民法院應(yīng)當(dāng)在裁判文書中闡明證據(jù)是否采納的理由”。但本案中，法院也沒有作出說明。

一般而言，行政處罰決定書是行政處罰的載體，其合法性有待證據(jù)和依據(jù)的證明，決定書本身不能成為證據(jù)。但本案的特殊性在于516號行政處罰決定書是按照簡易程序作出的。按照《行政處罰法》第34條第2款的規(guī)定，簡易程序的行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的違法行為、行政處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時間、地點以及行政機關(guān)名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章。按照《道路交通安全違法行為處罰處理程序規(guī)定》〔3〕《道路交通安全違法行為處罰處理程序規(guī)定》制定于2004年4月30日，自5月1日起施行;于2008年12月20日修改公布，自2009年4月1日起施行。適用于本案者為修改前的規(guī)定，亦即本文所引用者。第8條的規(guī)定，簡易程序的流程是先口頭告知其違法行為的基本事實、擬作出的行政處罰、依據(jù)及其依法享有的權(quán)利，再聽取違法行為人的陳述和申辯，緊接著就是制作行政處罰決定書。如此，依據(jù)簡易程序作出的行政處罰決定，因為面對的違法事實是確鑿的，其收集證據(jù)的過程甚至可以忽略不計?！缎姓幜P法》第36條也規(guī)定，除該法第33條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查并收集有關(guān)證據(jù)。這一規(guī)定有兩種理解的可能性:其一是依據(jù)簡易程序作出的行政處罰不需要收集證據(jù);〔4〕參見徐繼敏:《試論行政處罰證據(jù)制度》，載《中國法學(xué)》2003年第2期。該學(xué)者雖然沒有說不需要收集證據(jù)，而只是減少法院對事實審查的范圍和程度，但他也指出，行政機關(guān)不能以犧牲效率和社會公益來獲得證據(jù)。其實質(zhì)仍然是可以不收集證據(jù)。另可參見周欣:《從廖宗榮案論法院對行政行為的審查——從證據(jù)提供、審查范圍以及證明標(biāo)準角度看》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2008年第2期。其二是依據(jù)簡易程序作出的行政處罰需要收集證據(jù)，〔5〕參見范玉、候居?xùn)|:《論當(dāng)場處罰的證據(jù)問題》，載《鐵道部鄭州公安管理干部學(xué)院學(xué)報》1999年第1期;張麗霞、黃佩麗:《淺議治安管理當(dāng)場處罰中的證據(jù)》，載《鐵道警官高等專科學(xué)校學(xué)報》2005年第4期。但不需要做到全面、客觀、公正。從行政程序原理來說，“先取證，后裁決”，這是依法行政的基本要求。無論是何種程序，只要作出處理決定，就應(yīng)當(dāng)有證據(jù)加以證明，只不過在證明的方法或要求上可能會因程序而有所不同。故而，第二種理解是妥當(dāng)?shù)摹?/p>

那么，依據(jù)簡易程序作出的行政處罰，如果能夠及時收集證據(jù)，自當(dāng)收集;如果不能及時收集，行政處罰決定書中所記載的事實可以視為證據(jù)。交通違法案件收集證據(jù)就有這樣的特殊性。但遺憾的是，法院在審查證據(jù)的部分并未說明論證，而是在分析一人執(zhí)法的合法性時指出:

道路交通安全管理具有其特殊性。道路上的交通違法行為一般都是瞬間發(fā)生，對這些突發(fā)的交通違法行為如果不及時糾正，就會埋下交通安全隱患，甚至當(dāng)即引發(fā)交通安全事故，破壞道路交通安全秩序。但要及時糾正這些突發(fā)的交通違法行為，則會面臨取證難題。交通警察發(fā)現(xiàn)交通違法行為后應(yīng)當(dāng)及時糾正，如果必須先取證再糾正違法，則可能既無法取得足夠的證據(jù)，也無法及時糾正違法行為，甚至還可能在現(xiàn)場影響車輛、行人的通行。

正是因為道路交通安全管理的特殊性，導(dǎo)致了取證與糾正違法行為之間難以取舍的問題。所以，交警在不得已時可以采取一定的變通方法，以維護交通的有序暢通。法院提及的《道路交通安全法》第3條〔6〕該法第3條規(guī)定:“道路交通安全工作，應(yīng)當(dāng)遵循依法管理、方便群眾的原則，保障道路交通有序、安全、暢通?！钡牡缆方煌ü芾碓瓌t也大致能為變通之策提供支撐。法院試圖從這種特殊性和困難出發(fā)，去證明在處罰決定作出后收集執(zhí)法人員陳述具有一定的正當(dāng)性。那么，這種做法是否違反“先取證，再裁決”的程序要求呢?

按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第60條第1項的規(guī)定，被告在作出具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)，不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據(jù)。因而，執(zhí)法人員的陳述應(yīng)當(dāng)不具有證據(jù)的效力。

筆者認為，鑒于簡易程序的簡易性，行政處罰決定書記載了案件事實，可以作為現(xiàn)場筆錄來使用，〔7〕實務(wù)中，也有法官持相同見解。參見黃新波:《道路交通違法當(dāng)場處罰之法律適用——楊樺林與珠海市公安局交通警察支隊拱北大隊行政處罰糾紛》，載《判例與研究》2011年第2期。而不宜以行政處罰決定書系待證事項為由而否定其證據(jù)的效力。按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第15條第1款的規(guī)定，現(xiàn)場筆錄應(yīng)當(dāng)載明時間、地點和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。這與《行政處罰法》對簡易程序行政處罰決定書的要求、本案中交警的實際操作都是一致的。事后的執(zhí)法人員陳述只是對這一現(xiàn)場筆錄的進一步說明，其本身不應(yīng)作為證據(jù)來使用。

(二)法院對違反禁令行車事實的優(yōu)勢證據(jù)認定

這里再來看看本案中的一對一證據(jù)本身。原告廖宗榮提供的證據(jù)有二件:(1)交通違章繳款單，用以證明原告雖不服516號處罰決定，但仍依法繳納了200元罰款;(2)行政復(fù)議決定書，用以證明原告在法定時間內(nèi)提起行政訴訟。顯然第一份證據(jù)只是證明罰款事實的存在，第二份證據(jù)只是在證明起訴期限問題。真正證明是否違反禁令行車事實的證據(jù)是原告作為當(dāng)事人的陳述。如此，在原被告之間就形成了一對一的證據(jù)。而法院最終認定的證據(jù)只有被告提交的一份。如何認定證據(jù)的證明力，就成為法院判決的關(guān)鍵所在。對此，重慶市渝中區(qū)人民法院認為:

對廖宗榮是否在此處違反禁令左轉(zhuǎn)彎，雖然只有陶祖坤一人的陳述證實，但①只要陶祖坤是依法執(zhí)行公務(wù)的人員，②其陳述的客觀真實性得到證實，③且沒有證據(jù)證明陶祖坤與廖宗榮之間存在利害關(guān)系，④陶祖坤一人的陳述就是證明廖宗榮有違反禁令左轉(zhuǎn)彎行為的優(yōu)勢證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為認定事實的根據(jù)?！?〕圓圈序號系筆者所加。

對于優(yōu)勢證據(jù)的認定，法院的邏輯是:①+②+③?④。法院判決中的②該如何證明呢?是從①中證明，還是①和②根本就是一句話?從《最高人民法院公報》歸納的“裁判摘要”來看，其完整的表述是“交通警察對違法行為所作陳述如果沒有相反證據(jù)否定其客觀真實性”?！?〕《最高人民法院公報》2007年第1期。此后的法院多受到公報上這一判詞的影響。例如，在張洪波與沈陽市公安局交通警察支隊沈河區(qū)大隊道路交通行政處罰糾紛上訴案中，一審法院指出:“對原告是否在此處違反禁令跨越該右側(cè)單黃實線，雖然只有洪家野一人的陳述證實，但洪家野是依法執(zhí)行公務(wù)的人員，其陳述客觀真實，且原告自認與洪家野沒有利害關(guān)系，洪家野的陳述就是證明原告有違反禁令跨越單黃實線行為的優(yōu)勢證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為認定事實的根據(jù)。”這一認定亦為二審法院所認可(遼寧省沈陽市中級人民法院行政判決書，［2008］沈行終字第148號，2008年5月30日)。順便說一句，“裁判摘要”竟然不是從判決書中摘出來的，甚至加入了原本沒有的內(nèi)容，賦予此類“裁判摘要”以案例指導(dǎo)的效力，有待商榷。換言之，②是需要證明的，而且不是由①來證明的。但本案中，明顯是存在相反證據(jù)的，即原告的陳述。故而，法院實質(zhì)的邏輯是:①+③＞原告的陳述。

按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第56條第4項的規(guī)定，提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否具有利害關(guān)系，是用來審查證據(jù)的真實性的。但③本身又是如何證明的呢?顯然，陶祖坤的陳述是事后收集的，而且是在交通管理局被告之后收集的。這時，陶祖坤的陳述就很難說與原告之間沒有利害關(guān)系，因為作為執(zhí)行公務(wù)的人員，自然要維護被訴行政處罰的合法性。故而，這里所要證明的其實是執(zhí)法人員在案件之前與原告之間沒有個人利害關(guān)系。對此姑且不論，③也只是證明被告證據(jù)真實性的必要條件之一，而非充分條件。換言之，從陶祖坤和原告之間沒有利害關(guān)系，并不能推導(dǎo)出陶祖坤的陳述就是真實的。

法院認為陶祖坤的陳述屬于優(yōu)勢證據(jù)，換言之，陶祖坤的陳述具有更強的證明力。從法院的推理來看，“①+③＞原告的陳述”僅僅是因為陶祖坤系依法執(zhí)行公務(wù)的人員。為什么執(zhí)行公務(wù)的人員提供的證據(jù)就更具優(yōu)勢，法院并沒有作出說明。有學(xué)者認為，“與公文文書具有優(yōu)勢證據(jù)地位的原理類似，交通警察陶祖坤作為依法以交警二支隊名義履行行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員，他就當(dāng)場行政處罰事實所作的當(dāng)事人陳述，或可被視為優(yōu)勢證據(jù)”。〔10〕宋華琳:《當(dāng)場行政處罰中的證明標(biāo)準及法律適用》，載季衛(wèi)東主編:《交大法學(xué)》(第1卷)，上海交通大學(xué)出版社2011年版。筆者認為，論證執(zhí)法人員的陳述具有優(yōu)勢地位是有難度的。一般而言，鑒于公務(wù)員所代表的國家公信力、公務(wù)員受過培訓(xùn)以及公務(wù)員撒謊的后果重于一般人，公務(wù)員的陳述可以具有一定優(yōu)勢地位。但這種認定的前提是公務(wù)員與具體的案件無關(guān)。而行政處罰行為系執(zhí)法人員作出，再由執(zhí)法人員口頭陳述證明行政處罰行為的合法性，這顯然有悖于自然公正的原則。故而，筆者傾向于認為，在這種簡易程序的案件中，行政處罰決定書本身所記載的事實，可以作為證據(jù)來使用，而且這種證據(jù)的載體是行政處罰決定書，這是公文文書。執(zhí)法人員的陳述只是對于行政處罰決定書的進一步解釋說明而已。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第63條第1項的規(guī)定，國家機關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制作的公文文書優(yōu)于其他書證。因此，行政處罰決定書所記載的事實應(yīng)具有優(yōu)勢證據(jù)的地位。但是，這只是推定，如有反證，自可推翻。反證的情形有很多，例如交警有無罰沒指標(biāo)、〔11〕雖然《道路交通安全法》第86條明確禁止這種做法，但現(xiàn)實中仍屢禁不止。本案中作出行政處罰的時間為月末的7月26日，似有捕風(fēng)捉影的可能。交警與被處罰人有無個人的利害關(guān)系等。相對而言，后一種情形比前一種情形容易證明。

故而，法院對優(yōu)勢證據(jù)的如此認定雖確系一個創(chuàng)造，補充了證據(jù)規(guī)則的不足，但尚可進一步縝密化。這里可以將《最高人民法院公報》歸納的裁判摘要作如下改造:

依法根據(jù)簡易程序作出的行政處罰決定書對違法行為所作的記載，如果沒有相反的可佐證的證據(jù)否定其客觀真實性，且沒有證據(jù)證明執(zhí)法的交通警察與違法行為人之間存在個人的利害關(guān)系，行政處罰決定書對違法行為所作的記載應(yīng)當(dāng)作為證明違法行為存在的優(yōu)勢證據(jù)。

(三)法院對簡易程序案件的證明標(biāo)準選取

行政處罰決定書對違法行為所作的記載被推定為證明違法行為存在的優(yōu)勢證據(jù)，是否意味著行政處罰決定書就可以成為定案根據(jù)呢?畢竟行政處罰決定書所記載的事實只是很可能真實而已。在這種情況下，法院要根據(jù)這些證據(jù)作出裁判，證明標(biāo)準的選取便成為最終作出認定的關(guān)鍵。所謂證明標(biāo)準，是指證明的主體對案件事實及其他待證事實的證明所應(yīng)達到的程度。在理論上，關(guān)于行政訴訟的證明標(biāo)準有諸多說辭，少數(shù)學(xué)者直接否定證明標(biāo)準的存在，〔12〕參見張衛(wèi)平:《證明標(biāo)準建構(gòu)的烏托邦》，載《法學(xué)研究》2003年第4期。行政訴訟證據(jù)司法解釋在討論時對證明標(biāo)準尚有專門規(guī)定，但最終版本卻刪除了，或許就是因為存在爭議，研究并不充分的緣故。多數(shù)學(xué)者則承認證明標(biāo)準，根據(jù)情形將其劃分為三個梯度，即排除合理懷疑標(biāo)準、明顯優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(清楚而有說服力的證明標(biāo)準)和優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準?！?3〕參見甘文:《行政訴訟證據(jù)司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2003年版，第173-181頁。關(guān)于國外行政訴訟證明標(biāo)準的簡要介紹，可參見高秦偉:《論行政訴訟的證明標(biāo)準》，載《證據(jù)科學(xué)》2008年第4期。沒有證明標(biāo)準的存在，像本案這種一對一證據(jù)的案件就無法裁判了。本案中，法院選取了“優(yōu)勢證據(jù)”的表述，或許意在選取優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準，但如此標(biāo)準是否有實定法的根據(jù)呢?

根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，被訴具體行政行為證據(jù)確鑿者應(yīng)予維持，主要證據(jù)不足者則可予撤銷。“證據(jù)確鑿”和“主要證據(jù)不足”的要求是不同的。究竟怎樣才達到“主要證據(jù)不足”，我們不僅要回到案件涉及的法條，還要回到《行政處罰法》，看看它們對證明標(biāo)準有無特別的要求。易言之，證明標(biāo)準如果存在，其根據(jù)也只在于實體法。

《道路交通安全法》對于證據(jù)調(diào)取的要求僅體現(xiàn)于第87條第2款中，即“應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰”。對于事實要證明到何種程度，并無規(guī)定。而《行政處罰法》作為行政處罰的一般法，對于調(diào)查取證的要求是有規(guī)定的。《行政處罰法》第30條對于行政處罰決定提出的一般要求是，“依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實;違法事實不清的，不得給予行政處罰”。其標(biāo)準是事實清楚。對于怎樣才屬于“查明”了事實，《行政處罰法》在簡易程序和一般程序中又分別作出規(guī)定。對于簡易程序，第33條規(guī)定的標(biāo)準是“違法事實確鑿”;對于一般程序，第36條規(guī)定“必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”。雖然簡易程序要求的是“違法事實確鑿”，但卻沒有要求進行“全面、客觀、公正地調(diào)查”，這說明這里的“確鑿性”并非確鑿無疑，而是清楚明了、一見即明，其證明的程度要低于一般程序。在道路交通案件中，依據(jù)簡易程序作出的處罰是警告和200元以下的罰款。〔14〕參見《道路交通安全法》第107條第1款。相對而言，對被處罰人的侵害是比較輕微的。故而，對于這樣的行政處罰決定，在法律已經(jīng)對其證明程度作出區(qū)分的情況下，法院選取優(yōu)勢證據(jù)的證明標(biāo)準具有合理性。

三、一對一證據(jù)的收集程序

合法性是證據(jù)的基本屬性之一。按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第57條第1項的規(guī)定，“嚴重違反法定程序收集的證據(jù)材料”“不能作為定案根據(jù)”。在本案中，如果被告收集證據(jù)的程序，亦即一人執(zhí)法，嚴重違法，那么，法院就不能作出維持行政處罰決定的判決。

(一)法院對一般法與特別法的認定

對于一人執(zhí)法的程序是否合法，法院使用了更大的篇幅去分析，畢竟這是本案中更大的難點。法院在判決第二部分的法律適用中首先指出:“行政處罰法確實有當(dāng)場對公民作出的罰款只能在50元以下，行政機關(guān)調(diào)查或者檢查時執(zhí)法人員不得少于兩人的規(guī)定?！薄?5〕《最高人民法院公報》2007年第1期。這一認定的結(jié)論是正確的。因為《行政處罰法》在第37條第1款規(guī)定了一般程序的要求，“行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件”，而在簡易程序中并無對于執(zhí)法人員人數(shù)的要求。既然簡易程序作為一般程序的特別程序，在未作出特別規(guī)定時，自然應(yīng)當(dāng)適用一般程序的規(guī)定。如此，即便是簡易程序，執(zhí)法時也要有不少于兩人的執(zhí)法人員。從《行政處罰法》第五章“行政處罰的決定”的體系來看，在第一節(jié)“簡易程序”、第二節(jié)“一般程序”和第三節(jié)“聽證程序”之前還存在第30-32條的規(guī)定，該規(guī)定類似于第五章的總則性條款。那么，對于執(zhí)法人員都要求至少兩人，為什么不規(guī)定在“總則”中呢?如果不在“總則”中，是否就不是一般程序和簡易程序的共同要求呢?第一，如果排除執(zhí)法人員不得少于兩人的規(guī)定，第37條就會參照第36條的做法，規(guī)定“除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外”;第二，第34條和第37條分別規(guī)定了簡易程序和一般程序中“出示證件”的要求，這屬于共通的總則性規(guī)定，但也沒有規(guī)定在第五章的“總則”中。這樣，就難以用立法體例來否定兩人以上執(zhí)法要求的共通性了。

接下來，法院只能在《道路交通安全法》與《行政處罰法》的關(guān)系上尋求突破了。對此，重慶市渝中區(qū)人民法院認為:

《行政處罰法》制定于1996年，此后的2003年10月28日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《道路交通安全法》?！兜缆方煌ò踩ā返?條規(guī)定:“為了維護道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率，制定本法?！闭f明該法是處理道路交通安全問題的專門法律。為了落實道路交通安全法，國務(wù)院于2004年4月28日頒布了《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，公安部也于2004年4月30日發(fā)布了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》。一切因道路交通安全管理產(chǎn)生的社會關(guān)系，應(yīng)當(dāng)納入上述法律、行政法規(guī)和規(guī)章的調(diào)整范疇。

法院認定的結(jié)論有兩點:第一，《行政處罰法》是舊法，《道路交通安全法》是新法;《行政處罰法》是一般法，《道路交通安全法》是特別法;第二，《道路交通安全法實施條例》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》屬于落實《道路交通安全法》的規(guī)定，一切道路交通的行政處罰均應(yīng)納入這些法律規(guī)范的調(diào)整范疇。對于這兩點結(jié)論，都存在著討論的余地。

根據(jù)《立法法》第83條的規(guī)定，新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法。如此，似乎無論適用哪一條規(guī)則，都應(yīng)當(dāng)適用《道路交通安全法》。但適用這一沖突規(guī)則有三個前提。第一，相應(yīng)的法律規(guī)范是由同一機關(guān)制定的。如果不是同一機關(guān)制定的，就可能產(chǎn)生法律位階問題，就可能適用上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則。第二，特別法(新法)與一般法(舊法)之間有競合。沒有競合，就談不上沖突的選擇。第三，特別法(新法)有不同于一般法(舊法)的專門規(guī)定。沒有專門規(guī)定，就只能適用一般法(舊法)。

法院論證的重點在于特別法優(yōu)于一般法，而且簡單地適用了這一規(guī)則。這說明法院是認可適用這一沖突規(guī)則的三個前提的。然而，《行政處罰法》是第八屆全國人民代表大會第四次會議于1996年3月17日通過的，而《道路交通安全法》是第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于2003年10月28日通過的。法院明確說出《道路交通安全法》的制定者，而未提《行政處罰法》的制定者，似乎有意在回避這一問題。當(dāng)然，判斷全國人大與全國人大常委會是否為同一機關(guān)確實也不屬于法院的職權(quán)范圍。但這一問題是客觀存在的，也是長期聚訟紛紛的一個問題?！?6〕參見韓大元:《全國人大常委會新法能否優(yōu)于全國人大舊法》，載《法學(xué)》2008年第10期;郭道暉:《國家立法權(quán)的概念與性質(zhì)》，載全國人大常委會辦公廳研究室編:《人民代表大會成立四十周年紀念文集》，中國民主法制出版社1995年版;王珉燦主編:《行政法概要》，法律出版社1983年版，第7、8頁。

在人大的構(gòu)造中，大會與它的常委會看上去是一體的，但實質(zhì)上應(yīng)當(dāng)將其認定為兩個不同的機構(gòu)。首先，在存在形態(tài)上，兩者各自存在，而不同時開會。在下一屆人大選舉產(chǎn)生到下屆人大選出新的常委會為止的期間里，常委會是與下一屆人大同時存在的，而產(chǎn)生它的人大已因下一屆人大的產(chǎn)生而不復(fù)存在。某一屆人大早于其常委會而產(chǎn)生，先于其常委會而結(jié)束任期。其次，從職權(quán)和兩者的相互關(guān)系看，憲法規(guī)定了常委會是大會的常設(shè)機構(gòu)，但憲法分別規(guī)定兩者的職權(quán)，而且常委會并不享有大會的全部職權(quán)。既然常委會要向人大負責(zé)，從邏輯上說兩者是彼此獨立的。最后，兩者的民意基礎(chǔ)不同。常委會委員由人大代表選舉產(chǎn)生，而人大代表則是由選民或下級人民代表大會選舉產(chǎn)生。但即便兩者不是同一個機關(guān)，也并不意味著兩者制定的法律有位階差別。從《憲法》第67條第3項來看，全國人大常委會有權(quán)在大會閉會期間部分修改補充大會制定的法律，但不得同該法律的基本原則相抵觸。既然常委會能修改大會制定的法律，成為大會制定法律的組成部分，除了大會制定的法律的基本原則高于常委會制定的法律外，其他部分則不應(yīng)有位階的差異。故而，法院適用特別法優(yōu)于一般法的第一個前提是可以成立的。

至于法條競合的問題，當(dāng)年在制定《道路交通安全法》時就有過討論。全國人大法律委員會的意見是這樣的:

有的常委委員提出，草案四次審議稿第一百零七條關(guān)于對違反道路交通管理法律、法規(guī)的行為，交通警察有權(quán)當(dāng)場作出二百元以下罰款的規(guī)定和第一百零八條關(guān)于交通警察當(dāng)場收繳罰款的規(guī)定，與行政處罰法規(guī)定的處罰程序不一致。法律委員會經(jīng)研究認為，道路交通管理工作面臨車流量大、行人流動性強、道路交通違法行為又比較多等特點，草案四次審議稿上述規(guī)定是針對交通警察在糾正道路交通違章過程中的特殊情況作出的特別規(guī)定，按照特別法的效力優(yōu)于一般法的原則，這樣規(guī)定是可以的?！?7〕楊景宇:《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國道路交通安全法(草案)〉修改意見的報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2003年第6期。

當(dāng)時考慮到適用特別法優(yōu)于一般法的情形主要是兩部法律關(guān)于簡易程序的罰款數(shù)額不同。按照《道路交通安全法》的規(guī)定當(dāng)場作出200元的罰款，是不違反《行政處罰法》的。但對于執(zhí)法人數(shù)問題，如果《道路交通安全法》沒有對簡易程序執(zhí)法人數(shù)有特別規(guī)定，則仍然要適用《行政處罰法》的兩人以上的規(guī)定?！兜缆方煌ò踩▽嵤l例》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》都屬于《行政處罰法》的下位法，只能適用上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則。要構(gòu)成《行政處罰法》的特別法，必須是同一位階的《道路交通安全法》自身，而不能是作為《道路交通安全法》具體化的行政法規(guī)和規(guī)章。

(二)道路交通安全法與簡易執(zhí)法程序

法院似乎也明白這一點，它努力在《道路交通安全法》中尋找根據(jù)。法院的論證過程是這樣的:

⑤道路交通安全管理具有其特殊性……交通警察發(fā)現(xiàn)交通違法行為后應(yīng)當(dāng)及時糾正，如果必須先取證再糾正違法，則可能既無法取得足夠的證據(jù)，也無法及時糾正違法行為，甚至還可能在現(xiàn)場影響車輛、行人的通行。⑥考慮到上述因素，為了遵循道路交通安全法第三條確立的依法管理，方便群眾，保障道路交通有序、安全、暢通的原則，道路交通安全法第七十九條規(guī)定:“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的職權(quán)和程序，簡化辦事手續(xù)，做到公正、嚴格、文明、高效。”第一百零七條規(guī)定:“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下的罰款，交通警察可以當(dāng)場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書”。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第八條規(guī)定:“公安機關(guān)交通管理部門按照簡易程序作出處罰決定的，可以由一名交通警察實施”。因此，交通警察一人執(zhí)法時，當(dāng)場給予行政管理相對人罰款200元的行政處罰，是合法的具體行政行為?！?8〕圓圈序號為筆者所加。

前文業(yè)已述及，⑤是用來說明道路交通執(zhí)法與取證之間的關(guān)系的，系用來證明事后補充證據(jù)的正當(dāng)性，而非用來說明一人執(zhí)法的正當(dāng)性。故而，⑥中雖然提到“考慮到上述因素”，但僅與《道路交通安全法》第3條道路安全管理的原則相關(guān)，而與后文論證一人執(zhí)法的合法性并無關(guān)聯(lián)。第107條也僅就簡易程序的適用情形(對道路交通違法行為人予以警告、200元以下的罰款)作出規(guī)定，而并未就執(zhí)法人數(shù)作出特別規(guī)定。所以，法院不得不從《道路交通安全法》第79條的規(guī)定中尋找根據(jù):“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的職權(quán)和程序，簡化辦事手續(xù)，做到公正、嚴格、文明、高效?！狈ㄔ壕o接著引用《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第8條規(guī)定，其意思如果是說該規(guī)定的第8條是對《道路交通安全法》第79條的具體化，則是努力在向沖突規(guī)范的基本規(guī)則靠近，符合解釋的基本要求。如果法院是基于這樣的理解，而不是將相關(guān)的規(guī)章、行政法規(guī)都納入《道路交通安全法》的法律范疇，都作為《行政處罰法》的特別法，則是極為值得稱道的。

但《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第8條能否成為《道路交通安全法》第79條的具體化呢?這將面臨體系解釋的障礙。章節(jié)下面的條文一般不能超出章節(jié)標(biāo)題所涵蓋的內(nèi)容。第79條所在的章節(jié)是“第六章執(zhí)法監(jiān)督”，而執(zhí)法程序第107條的規(guī)定則處于“第七章法律責(zé)任”，這根本是兩個不同內(nèi)容的章節(jié)。執(zhí)法監(jiān)督重點在于如何確保執(zhí)法的合法性、規(guī)范性和公正性，而且第六章的條文設(shè)計均可證明這一點。故而，無法從第79條中解釋出有關(guān)執(zhí)法程序的內(nèi)容。即便不考慮體系的問題，第79條也很難解釋出一人執(zhí)法的可能性。這里不妨再來看一看該條的規(guī)定:“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的職權(quán)和程序，簡化辦事手續(xù)，做到公正、嚴格、文明、高效?！?著重號系筆者所加)

這里出現(xiàn)了“程序”和“手續(xù)”兩個詞。寬泛地說，這兩個詞并無差別，例如，日文的“行政手續(xù)法”翻譯成中文就是“行政程序法”。但兩者同時出現(xiàn)在這一個條文中，卻只能說其內(nèi)涵是有差別的?！俺绦颉睂?yīng)的是“法定”，而“手續(xù)”對應(yīng)的是“辦事”。法定程序是執(zhí)法的“依據(jù)”，不能變更;而辦事手續(xù)則是需要根據(jù)便民的要求進行“簡化”的。法定程序追求的目標(biāo)是“公正”，而辦事手續(xù)追求的目標(biāo)則是“高效”?！皥?zhí)法人員不得少于兩人”，這是《行政處罰法》規(guī)定的法定程序，就是為了實現(xiàn)相互監(jiān)督，促進公正，而防止偏私(當(dāng)然從客觀上說，還有保護執(zhí)法人員人身安全的效果)。故而，即便從《道路交通安全法》第79條出發(fā)，也不能容許一人執(zhí)法的情形出現(xiàn)。

法院在判決書的最后一段指出:“綜上所述，原告廖宗榮違反禁令行車的事實可以認定?！笨梢钥闯觯ㄔ簩嶋H上很清楚，即便是分析一人執(zhí)法的程序合法性，也是在論證違反禁令行車的事實，因為一人執(zhí)法是收集證據(jù)的重要程序。但令人遺憾的是，一人執(zhí)法的合法性恰恰是無法證明的，故而，即便承認行政處罰決定書所記載的事實具有優(yōu)勢證據(jù)的地位，也因該證據(jù)不具有合法性而無法最終認定廖宗榮違反禁令行車的事實。

四、一對一證據(jù)收集的合法化之路

分析至此，從規(guī)范上否定了一人執(zhí)法的合法性，進而否定了一對一證據(jù)情形下的司法認定。面對法律規(guī)范，法院很難支持一人執(zhí)法;但面對執(zhí)法現(xiàn)實，法院否定一人執(zhí)法恐怕更難。

(一)結(jié)果導(dǎo)向的解釋可否應(yīng)用

否定一人執(zhí)法的合法性，將要遭遇一個更為嚴重的社會現(xiàn)實。在目前警力有限、違章頻頻發(fā)生的情形下，要求兩人以上執(zhí)法，將會給交通執(zhí)法帶來巨大的沖擊，進而破壞交通秩序，危及人民的財產(chǎn)和生命安全。應(yīng)當(dāng)說，如此判決很可能造成這一直接結(jié)果。法院很可能考慮到了這一現(xiàn)實，故而想方設(shè)法去尋找合法的根據(jù)。問題在于，這種結(jié)果要不要考慮?如果要考慮，這種結(jié)果導(dǎo)向的思考又如何進入法院的規(guī)范分析之中呢?

結(jié)果導(dǎo)向的解釋是一種重要的解釋路徑，也具有正當(dāng)性。結(jié)果導(dǎo)向的解釋，是指存在多種解釋的可能性時，分析這些不同解釋分別會產(chǎn)生哪些實際的后果，權(quán)衡這些后果中哪些應(yīng)合乎正義地得到優(yōu)先考慮?！?9〕參見〔德〕齊佩利烏斯:《法學(xué)方法論》，金振豹譯，法律出版社2009年版，第84頁。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》〔20〕法［2004］96號，最高人民法院2004年5月18日發(fā)布。曾指出:“人民法院在解釋和適用法律時，應(yīng)當(dāng)妥善處理法律效果與社會效果的關(guān)系，既要嚴格適用法律規(guī)定和維護法律規(guī)定的嚴肅性，確保法律適用的確定性、統(tǒng)一性和連續(xù)性，又要注意與時俱進，注意辦案的社會效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護國家利益和社會公共利益?！逼淝疤崾菄栏襁m用法律規(guī)定，在此基礎(chǔ)上再注意辦案的社會效果。這與結(jié)果導(dǎo)向的解釋有異曲同工之處。結(jié)果導(dǎo)向的解釋仍然處于規(guī)則所涵蓋的范圍之內(nèi)，而非對規(guī)則的破壞。它是在多種解釋的可能性中權(quán)衡各種利害關(guān)系，選取那種對社會最為有益、有助于實現(xiàn)效益最大化的解釋。

顯然，法院考慮判決可能造成的后果，設(shè)法尋找可支持的法律規(guī)范，這種做法本身具有合理性。但是，結(jié)果導(dǎo)向解釋的前提是必須存在多種解釋的可能性，否則只能按照既有的解釋判決。這是結(jié)果導(dǎo)向解釋的合法性來源。〔21〕對于結(jié)果導(dǎo)向憲法解釋的界限，可參見劉飛:《憲法解釋的規(guī)則綜合模式與結(jié)果取向——以聯(lián)邦德國憲法法院為中心的憲法解釋方法考察》，載《中國法學(xué)》2011年第2期。然而，本案中，固然可以根據(jù)交通執(zhí)法的特殊性，承認收集證據(jù)、證據(jù)形式的特別處理，但對于一人執(zhí)法，在《行政處罰法》乃至《道路交通安全法》均無其他合法解釋的可能性時，突破解釋的基本規(guī)則，尋求結(jié)果導(dǎo)向的解釋，則是于法無據(jù)的行為，不能得到支持。

(二)一對一證據(jù)收集的完善

既然無論如何解釋都無法推導(dǎo)出一人執(zhí)法的合法性，那么，行政機關(guān)在調(diào)查取證的時候也只能按照法律的規(guī)定，至少要由兩人去實施。在法律未明確授權(quán)之前，按照法治的要求，就只能擴充警力，加強執(zhí)法，合法取證。

值得注意的是，同樣是公安部的規(guī)章，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》〔22〕公安部令第73號，2004年6月9日發(fā)布，自2004年9月1日起施行。2009年4月30日修訂(公安部令第107號)，自2009年5月1日起施行。修訂前后，第14條均未作改動。第14條第1款規(guī)定:“公安機關(guān)消防機構(gòu)實施消防監(jiān)督檢查時，檢查人員不得少于兩人?！彼磪^(qū)分簡易程序和一般程序，排除了一人執(zhí)法的空間。在其他領(lǐng)域，諸如《上海市食品藥品監(jiān)督管理局食品衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰簡易程序若干規(guī)定(試行)》第5條明確規(guī)定，“現(xiàn)場執(zhí)法人員不得少于兩人”;再如，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》、〔23〕參見《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第23條第1款。《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》〔24〕參見《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第27、28條。和《湖南省行政程序規(guī)定》〔25〕參見《湖南省行政程序規(guī)定》第66條第2款。與此類似的有《涼山州行政程序規(guī)定(試行)》第57條第2款、《汕頭市行政程序規(guī)定》第61條第2款、《山東省行政程序規(guī)定》第69條第2款。雖然規(guī)定了一般程序和簡易程序，但僅在調(diào)查部分規(guī)定不得少于兩人，而未對簡易程序作出特別規(guī)定。

另外，前文述及，按照先取證后裁決的要求，只能將行政處罰決定書所記載的事實視為現(xiàn)場筆錄。但從完善簡易程序的立法出發(fā)，應(yīng)當(dāng)要求在行政處罰決定書作出之前制作現(xiàn)場筆錄。如此，就避免了行政處罰決定書——一個合法性有待證明的文書——與行政處罰的證據(jù)合為一體的外在表現(xiàn)。當(dāng)然，在交通要道或繁華地段安裝攝像頭，由攝像頭拍攝下來的照片也可以作為證據(jù)來使用，這時可以免去制作現(xiàn)場筆錄的要求。

五、結(jié)語

類似本案交警一人作出處罰決定的情形是大量發(fā)生的，這種一對一證據(jù)的難題可能也是法院時常面對的。針對這一案情簡單的案件，法院綜合運用了各種解釋方法和證據(jù)學(xué)中的種種原理?？梢韵胂蠓ㄔ涸诜梢?guī)范和社會現(xiàn)實之間左右為難之狀，其判決不可謂不用心良苦。法院從證據(jù)的認定、證據(jù)的證明力和證明標(biāo)準等幾個方面認定了被告陳述的優(yōu)勢證據(jù)地位;從一般法與特別法的關(guān)系角度，將部門規(guī)章、行政法規(guī)納入到《道路交通安全法》這一法律的范疇之中，又從立法目的的角度論證了簡化執(zhí)法程序的必要性，力圖證明上述優(yōu)勢證據(jù)的收集程序合法。法院前半部分的審查和認定雖然存在一定的疏漏，但結(jié)論尚可維持;后半部分對于程序合法性的論證卻超出了司法者應(yīng)有的解釋規(guī)則，其結(jié)論難以得到肯定。法律在整個社會治理的過程中只是一個功能環(huán)節(jié)，法院固然可以在法律和社會之間作出一定的溝通和協(xié)調(diào)，但法院畢竟是司“法”者，很難突破法律去裁判。在現(xiàn)行法之外，究竟要在執(zhí)法的公正與效率之間如何作出進一步的抉擇，適格者應(yīng)當(dāng)是立法機關(guān)。

*王貴松，中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

(責(zé)任編輯:陳越峰)