農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)與路徑

吳松江，李燕凌

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

隨著改革開放的不斷深入，我國農(nóng)村正在發(fā)生新的變化，但隨之而來出現(xiàn)的許多新的矛盾也使得“農(nóng)村社會進入矛盾凸顯期”。與傳統(tǒng)矛盾的外在表現(xiàn)不同，新時期的農(nóng)村社會矛盾不再僅僅是鄉(xiāng)村農(nóng)民之間、村社之間的民間性質(zhì)的資源利益紛爭，而是逐漸轉(zhuǎn)換為農(nóng)民為了捍衛(wèi)自身權(quán)益和基層政府之間的政治性抗?fàn)?。這些矛盾所引發(fā)的各種社會沖突已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的最嚴(yán)峻問題之一。究其原因，新時期的農(nóng)村社會矛盾與沖突在總體上與我國農(nóng)村社會經(jīng)濟體制改革滯后，農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)不能滿足社會需求等存在著必然的聯(lián)系。因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，進一步強化農(nóng)村社會管理，對于化解農(nóng)村社會矛盾，解決三農(nóng)問題有著極其重要的意義。

一、農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的必要性

1．基層政府管理能力削弱

一般認(rèn)為，我國農(nóng)村社會管理體制最主要的問題是由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟影響而形成的以基層政府為核心，政府與社會高度統(tǒng)一、自上而下集權(quán)的權(quán)威控制型體制，導(dǎo)致農(nóng)村社會自我發(fā)展和管理能力缺乏。但目前該問題逐漸演變?yōu)榛鶎诱芾砟芰ο魅跖c農(nóng)村社會自我管理能力缺乏并存的局面，基層政府的資源整合能力與社會服務(wù)能力都在減弱。[1]主要表現(xiàn)在如下方面：其一，農(nóng)村行政管理體制改革推進導(dǎo)致基層政府傳統(tǒng)的控制方式失效。例如“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”或稱“收入上行，支出下行”的財政體制推行加強了基層政府支出管理，規(guī)范了支出行為，對于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收、濫用、截留財政資金，盲目投資、搞政績與形象工程起了很好的抑制作用，但在實際上，“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”是行政權(quán)力的重新分配，導(dǎo)致基層政府原有的部分權(quán)力上移，導(dǎo)致赤字不斷擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政積弱。[2]財政管理體制在某種程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的財政基礎(chǔ)、失去了傳統(tǒng)權(quán)威控制的資源基礎(chǔ)；其二，現(xiàn)代社會環(huán)境的變遷，徹底改變了人的思維方式、價值觀念、生活與行為方式，農(nóng)民的自主意識、權(quán)利意識和自我管理能力不斷增強，正如約翰·奈斯比特所說，社會變遷使“社會上仰賴等級制度而生存的集權(quán)機構(gòu)紛紛崩潰，而小的、分散的組織卻到處出現(xiàn)，它們之間非正式地聯(lián)結(jié)在一起，對正式結(jié)構(gòu)的依賴大大減少了”。[3]農(nóng)民會尋求制度外方式滿足對公共物品與服務(wù)的需求，削弱了基層政府的社會動員能力，這對傳統(tǒng)以政府為唯一主體的社會管理體制提出新挑戰(zhàn)。所以，當(dāng)前農(nóng)村社會管理體制在政府主體上，實際上存在政府一元控制與基層政府權(quán)威被削弱而至社會管理能力減弱的局面，這種情形最大的風(fēng)險就在于黨的路線、方針以及政府的政策與政令等難以貫徹執(zhí)行。

2．村委會自治功能薄弱

村委會是農(nóng)村社會管理體制中最重要的組成部分之一，也是我國農(nóng)村基層民主參與管理的重要手段。根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會有著廣泛的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)力。它承擔(dān)著廣泛的諸如興辦本村公共事業(yè)、維護治安、調(diào)解民間糾紛、編制本村經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、宣傳國家與政府的法律政策、發(fā)展文化、普及科技等社會管理職能，但由于法律設(shè)置本身的原因，這些功能的發(fā)揮受到嚴(yán)重制約。[4]事實上，自1982年憲法確認(rèn)“城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”開始，村民自治制度實施至今已有30年的歷史，現(xiàn)在越來越呈現(xiàn)“村委會自治制度偏離現(xiàn)象”，如“群眾自治變異、鄉(xiāng)村關(guān)系扭曲、村兩委關(guān)系形變、民主選舉虛化”等。[5]這使得村委會偏離了服務(wù)于村莊、維護村民合法權(quán)益的核心功能，最嚴(yán)重的情況甚至導(dǎo)致村委會失去其自身價值，乃至異化為少數(shù)人謀取私利的工具。[6]據(jù)李燕凌主持的農(nóng)村公共危機國家社科基金重大項目課題組在湖南省張家界、湘西自治州、長株潭地區(qū)、貴州省銅仁、江西省贛州等3省19 個縣(區(qū))調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，村委自治功能缺失情況主要表現(xiàn)為三種：1)村委組織純粹成為基層政府的工具和附庸，而不見“自治”；2)村委會組織演變成了宗族利益與資源爭奪、村民派系權(quán)力競爭的場所，淪落為少數(shù)人謀取私利的工具，更為嚴(yán)重者甚至被淪為社會黑惡勢力操縱的對象，而引發(fā)嚴(yán)重的社會問題；3)村級組織運行陷入癱瘓或是半癱瘓狀態(tài)，有的村委會甚至名存實亡，很多村民未能感覺出村委會對他們生活有實質(zhì)性的影響。

3．農(nóng)村社會組織發(fā)育不完善

農(nóng)村社會組織是介于政府官方組織和村委會群眾性自治組織之間的第三類農(nóng)村社會管理的重要參與者，它的出現(xiàn)不但拓展了公共生活的空間，而且在加強農(nóng)民之間的組織性互助、共同應(yīng)對生產(chǎn)與生活的風(fēng)險、連接社會私人利益和公共利益之間發(fā)揮積極的作用，誠如社會學(xué)家帕森斯所言，“組織的發(fā)展已成為高度分化社會中的主要機制，通過這個機制，人們才有可能‘完成’任務(wù)，達到對個人而言無法企及的目標(biāo)”，[7]它在農(nóng)村社會管理領(lǐng)域中的作用是不容忽視的，甚至已成為農(nóng)村社會管理主體中除政府、村民自治組織之外的“第三種權(quán)力”。但是，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村社會組由于長期受傳統(tǒng)小生產(chǎn)方式，以及以血緣關(guān)系為聯(lián)系紐帶等因素的影響，成長非常緩慢。其問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面：1)農(nóng)民組織化程度低，數(shù)量上嚴(yán)重不足。我國大約有2.5 億農(nóng)戶、分布在約70 萬個行政村中。據(jù)農(nóng)業(yè)部2010年數(shù)據(jù)顯示，“預(yù)計到‘十一五’末，農(nóng)民專業(yè)合作社超過35萬家，實有入社農(nóng)戶約2800萬，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的10%?！盵8]2)自主性不足。我國的農(nóng)村社會組織的形成路徑主要有三種：第一種是農(nóng)民基于自身需求而自發(fā)形成的草根組織；第二種是政府根據(jù)某種需要引導(dǎo)農(nóng)民結(jié)合成組織；第三種是因為政府行政體制改革后退出某一領(lǐng)域而給農(nóng)戶留出的組織。但不管是哪一種，由于其建立于傳統(tǒng)血緣關(guān)系與小農(nóng)生產(chǎn)生活方式環(huán)境中，無論是在社會認(rèn)同，還是行為規(guī)范以及價值維護上均缺乏堅實的基礎(chǔ)，只能依靠行政推動。在總體上，政府在組織化進程中起著主要作用，大部分農(nóng)村社會組織，要么具有“官方”特征、要么就是直接按照政府組織模式及其章程運作；3)農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)單一，社會服務(wù)性組織明顯不足。在已登記的農(nóng)村社會組織中，主要有四類：包括以供銷社為系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，以現(xiàn)代公司為系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性組織，純粹的市場盈利類組織，以及市場中介類組織。這些都是經(jīng)濟類的組織，服務(wù)社會領(lǐng)域的公共事務(wù)類社會組織發(fā)展不足。很顯然，數(shù)量不足、自主性弱、結(jié)構(gòu)單一的農(nóng)村社會組織格局很難與政府等其他組織互動，發(fā)揮協(xié)同作用。

4．農(nóng)村社會管理組織關(guān)系不順

中共十八大報告強調(diào)：“加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。在目前的農(nóng)村社會管理體制格局中，黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會起著實質(zhì)性作用，它們之間關(guān)系是否順暢，直接影響農(nóng)村社會管理體制的運行效率。然而，不管是制度的設(shè)計，還是農(nóng)村社會管理體制的實際運行，農(nóng)村社會管理主體關(guān)系不順已成為制約我國農(nóng)村管理體制效率發(fā)揮的關(guān)鍵性問題。

首先，黨委與村委會的關(guān)系權(quán)責(zé)不清。農(nóng)村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題日益凸顯，事實上已經(jīng)構(gòu)成了我國村級治理的關(guān)鍵問題之一。[9]根據(jù)《村委會組織法》第四條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。但《村委會組織法》及其他相關(guān)法律政策并沒有就黨的組織與村委會組織的權(quán)限范圍作出清晰明確的規(guī)定。在哪些方面領(lǐng)導(dǎo)，具體的領(lǐng)導(dǎo)方式是什么等問題大部分規(guī)定都只是一些缺乏可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在實踐中的狀況大部分演變?yōu)槿N關(guān)系狀態(tài)：1)黨說了算。黨支部的領(lǐng)導(dǎo)直接變成對村內(nèi)公共事務(wù)作出決策，代替村委會的工作，這樣的村委會實際上是形同虛設(shè)。2)村委會說了算，使黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)地位被削弱；3)村主任“助手化”。受傳統(tǒng)體制和基層工作復(fù)雜性的影響，很多村黨支部書記成為了“一把手”，村主任成為助手，喪失了村委會的獨立地位。這三種關(guān)系狀態(tài)都存在著問題，不利于農(nóng)村社會管理。因此，如何處理好農(nóng)村黨支部和村委會的關(guān)系，既充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)確保黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，又保持村委會的獨立自治性是當(dāng)前我國農(nóng)村社會管理需要深入思考的問題。

其次，政府與村委會的關(guān)系模糊。這種模糊主要指的是村委會“行政化”傾向明顯，村委會成了政府在農(nóng)村的延伸部分，削弱了村民自治程度。[10]有學(xué)者根據(jù)北京地區(qū)的調(diào)查資料發(fā)現(xiàn)，“由于一個時期以來對社區(qū)地位和功能定位不夠準(zhǔn)確，政府職能部門習(xí)慣把社區(qū)作為政府的‘腿’，將各種行政性工作任務(wù)下派到社區(qū)……成為了一種普遍現(xiàn)象”。[11]其原因主要來源于制度方面。根據(jù)《村委會組織法》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，從該法律條文來看，基層政府與村委之間的關(guān)系是清晰的指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助關(guān)系。但問題恰恰在于法律并沒有就指導(dǎo)、支持、幫助、協(xié)助關(guān)系作出詳盡的解釋。從實際運行的狀況來看，這種解釋權(quán)通常由基層政府掌握，或干預(yù)村委會的運作，或使村委會成為基層政府的下一級部門，直接左右村級公共事務(wù)。

二、農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)

如上所述，政府的一元化管理與基層政府管理權(quán)威被削弱、村委會自治功能薄弱、農(nóng)村社會組織發(fā)育不完善、農(nóng)村社會管理主體關(guān)系不清等一系列的問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會管理體制的效能。為此，要按照十八大報告所提的“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，在農(nóng)村社會管理體制的各組成部分，包括管理理念、職能、組織體制與運行方式上進行創(chuàng)新，形成符合當(dāng)前農(nóng)村社會建設(shè)與社會管理需求的有中國特色的農(nóng)村社會管理體制。

1．創(chuàng)新農(nóng)村社會管理理念

科學(xué)發(fā)展觀是堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，強調(diào)促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和人的全面發(fā)展。十八大報告指出，“科學(xué)發(fā)展觀同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想一道，是黨必須長期堅持的指導(dǎo)思想。必須把科學(xué)發(fā)展觀貫徹到我國現(xiàn)代化建設(shè)全過程、體現(xiàn)到黨的建設(shè)各方面”。理所當(dāng)然，科學(xué)發(fā)展觀是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的根本指導(dǎo)思想，應(yīng)樹立如下基本理念：1)以人為本。20 世紀(jì)80年代以來，“人不是手段，而是目的”的人本理念開始深入人心，在管理中尊重人的客觀存在、實現(xiàn)人的全面發(fā)展成為管理領(lǐng)域的一種基本追求。農(nóng)村社會管理體制構(gòu)建過程中，要尊重人性發(fā)展的需求，農(nóng)村社會管理不僅僅是技術(shù)和方法的問題，它的最終目的是使廣大農(nóng)民群眾生存狀態(tài)得到改善。2)正義與公平。公平與正義問題是社會與公共領(lǐng)域核心價值，它是衡量社會主體在利益分化過程中關(guān)系狀態(tài)是否和諧的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村社會管理體制的構(gòu)建在本質(zhì)上是不同社會管理主體之間——黨委、政府、村民自治組織、農(nóng)村社會組織，及其他組織之間關(guān)系的調(diào)整過程，必須堅持用公平公正的理念指導(dǎo)各主體關(guān)系的建立。3)效能的理念。效能的理念要求農(nóng)村社會管理體制履行社會管理職能能實現(xiàn)效率和效益的統(tǒng)一，正確處理效率和公平的關(guān)系。4)以追求和諧為目標(biāo)。和諧指的是人與人、人與社會、人與自然、人與自我的和平共存與協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系狀態(tài)，它意味著承認(rèn)人際和諧、差別與個性、強調(diào)均衡與穩(wěn)定。黨的十六屆四中全會已將構(gòu)建社會主義和諧社會作為全社會之奮斗目標(biāo)，當(dāng)今農(nóng)村社會建設(shè)與管理就是發(fā)生在這種和諧情境中的歷史任務(wù)，推進農(nóng)村社會管理體制改革必須堅持這種理念。

2．確定農(nóng)村社會管理的主要與關(guān)鍵職能

確定農(nóng)村社會管理的職能是進行管理體制改革的首要任務(wù)。伍德羅·威爾遜在其《行政之研究》一文中指出，“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。”由此看來，界定農(nóng)村社會管理體制所承擔(dān)何種職能是管理體制模式選擇的基礎(chǔ)，它為社會管理權(quán)力的劃分、社會管理組織的設(shè)計、以及組織主體間關(guān)系的確立、運行機制的安排提供了標(biāo)桿。同時，農(nóng)村社會管理領(lǐng)域的復(fù)雜性使得職能的界定不是一件容易的事情，它同時受到社會對其職能需求和自身供給能力的限制，在某一特定的時期內(nèi)不可能解決所有存在的問題。因此只能確定其在某一階段內(nèi)的關(guān)鍵和主要職能。從目前我國農(nóng)村社會建設(shè)與管理的現(xiàn)狀來看，農(nóng)村社會管理應(yīng)著力解決如下幾個方面的問題：1)維持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。鄧小平同志曾說“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”，改革開放以來，我國農(nóng)村社會也發(fā)生了巨變，社會利益格局的變化也是前所未有的，許多社會矛盾凸顯。這是目前農(nóng)村社會管理工作的重中之重。2)著力為提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活水平服務(wù)。3)發(fā)展農(nóng)村教育，促進教育公平，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，提高農(nóng)民的就業(yè)素質(zhì)和自我發(fā)展的能力。4)按照廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，完善五保供養(yǎng)政策，做到老有所養(yǎng)。完善農(nóng)村最低生活保障制度、受災(zāi)群眾救助制度。做好被征地農(nóng)民社會保障工作。5)鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與農(nóng)村醫(yī)療救助制度，促進惠及全體農(nóng)民的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。6)做好新階段的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。7)繁榮發(fā)展農(nóng)村文化，滿足農(nóng)民群眾日益增長的精神文化需求。8)加強農(nóng)村公共危機管理能力建設(shè)。

3．創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的方式

農(nóng)村社會管理體制是農(nóng)村社會管理職能的物質(zhì)載體，職能實現(xiàn)最終要靠體制去完成，因此，職能實現(xiàn)的方式也深刻影響社會管理體制構(gòu)建與運行。為創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制之目的，農(nóng)村社會管理職能實現(xiàn)方式目前最重要的是要實現(xiàn)：1)從以管理為主到以管理服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變。這也是服務(wù)型政府建設(shè)的要求。2)由權(quán)威控制走向廣泛參與。民主已經(jīng)成為一種普遍的社會價值為絕大多數(shù)人所認(rèn)可與接受，并作為一種基本的社會管理體制而存在，權(quán)威式的社會管理方式已不為公眾所接受，因此，滿足新階段農(nóng)村社會管理的需求，必須采用開放與參與的體制。3)以政府單向管理為主導(dǎo)逐漸向社會化的網(wǎng)絡(luò)式供給為主。我們面臨的新沖突是農(nóng)村社會整合對公共服務(wù)的數(shù)量要求超出了傳統(tǒng)以單一權(quán)力為中心的治理體制的提供能力。這種沖突要求改變單一權(quán)力中心的體制，由許多的權(quán)力主體和決策的結(jié)構(gòu)來分享有限的且相對自主的專有權(quán)，要建立政府、農(nóng)村社會組織及其他非營利組織、企業(yè)、社區(qū)乃至家庭和個人的合作伙伴關(guān)系形成農(nóng)村公共物品的網(wǎng)絡(luò)化供給體系。

三、農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的路徑

體制是圍繞權(quán)力劃分配置與運行這一核心而形成的組織部門構(gòu)成及其關(guān)系的綜合體。因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制實際上就是鄉(xiāng)村權(quán)力資源重新配置、鄉(xiāng)村組織重構(gòu)、組織關(guān)系重塑的過程。

1．正確認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)村社會權(quán)力格局的變化

權(quán)力是管理靈魂，也是決定管理體制設(shè)計的最基本要素。新的社會變遷對社會管理體制的影響首先就是改變了傳統(tǒng)社會管理體制賴以存在的單一權(quán)力結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)社會里，許多條件促成了社會權(quán)力集中于政府組織，如作為權(quán)力來源的重要社會資本——知識與信息基本被權(quán)威組織所控制，但是現(xiàn)代社會人的自主性的加強、科學(xué)信息傳播技術(shù)的發(fā)展等因素使知識不再成為某一權(quán)威集團的特權(quán)，也因此大大拓展了社會的權(quán)力空間，這在客觀上有助于形成眾多的權(quán)力中心。在社會管理領(lǐng)域，這一現(xiàn)象也正在潛移默化，如詹明信所說“社會秩序在信息方面更豐富，更重視知識……無論是在后現(xiàn)代社會的文化生產(chǎn)還是政治家當(dāng)中，新秩序都不再需要先知和預(yù)言家，也不需要高度的現(xiàn)代主義者和超凡魅力型領(lǐng)袖……在這個時代，我們毫不遺憾地對他們說再見，并為那些需要天才人物、先知、偉大作家和造物主的國家感到悲哀”。 詹明信之言表明了在新的時代下，知識賦予了他們自我解決問題的能力，普通公民的自主性和自我治理的能力不斷增加。也就是說傳統(tǒng)以政府等具有絕對權(quán)威組織為中心的單一權(quán)力格局已被突破。社會變成了一個由更多組織互動與聯(lián)結(jié)的綜合體。這種變化為催生更多的公共組織主體提供了物質(zhì)和組織的基礎(chǔ)。事實上，改革開放30 多年以來，我國農(nóng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，國家、政府、農(nóng)民自發(fā)形成的權(quán)力中心、農(nóng)村政治精英交錯形成一個新的復(fù)雜的權(quán)力場。這種社會權(quán)力格局的變化，意味著在農(nóng)村社會繼續(xù)維持政府自上而下的單一線性權(quán)力缺乏了以往的社會基礎(chǔ)，勉強維持亦是徒勞，而是要順應(yīng)權(quán)力多中心的趨勢，激發(fā)或是引導(dǎo)各種權(quán)力走向社會合作。

2．提升政府在農(nóng)村社會管理中的主導(dǎo)能力

行政管理體制只有當(dāng)它與所處的環(huán)境相適應(yīng)時才會有更高的效率。權(quán)力集中于政府的官僚制行政管理體制模式在以往高度融合而單一、相對穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)中是有效率的。如威爾遜指出“那時候政府的職能很簡單，因為生活本身就很簡單。政府靠行政命令行事，驅(qū)使著人們，從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊庖姟Ｄ菚r候沒有使財政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財政人員。所有掌握權(quán)力的人員都不會對怎樣運用權(quán)力長期茫然不解。唯一重大的問題是：誰將掌握權(quán)力？”[12]但是在我國，20 世紀(jì)70年代末以來的30 多年的時間內(nèi)，整個社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)換——單一高度融合的社會日益分化為多元并存的結(jié)構(gòu)，科學(xué)技術(shù)取得突破性進展改變了人們生存的方式，社會不斷朝著理性化的方向發(fā)展，傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)化，城市化進程不斷加快，城鎮(zhèn)人口總數(shù)已經(jīng)超越了農(nóng)村人口的數(shù)量，社會公眾的思維方式、價值觀念、生活與行為方式都發(fā)生了極大的變化。與此同時，現(xiàn)代化帶來的各種問題也層出不窮，“經(jīng)濟體制改革引發(fā)社會利益關(guān)系的重大調(diào)整和重組；多種所有制經(jīng)濟發(fā)展和市場競爭導(dǎo)致收入差距擴大和社會分化；二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型伴隨著大規(guī)模的人口流動，使千百年來處于停滯狀態(tài)的農(nóng)民生存方式發(fā)生革命性變化；經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化增加了就業(yè)的復(fù)雜性”等問題日益凸顯。[13-20]由此可見，化解新的社會矛盾需要政府提供更多的公共服務(wù)。顯然，以傳統(tǒng)特征為主的行政管理體制已無法滿足社會日益增長的對公共服務(wù)的需求。

所以，必須深化農(nóng)村行政管理體制改革，建立分權(quán)的體制。分權(quán)的行政體制有利于親臨一線的社會管理者及時對所碰到的問題作出反應(yīng)，因而繞開了傳統(tǒng)體制中的層層報告、協(xié)商與反饋等繁瑣的無效流程。同時，以分權(quán)方式運行，實際上體現(xiàn)了對分權(quán)主體的信任，能產(chǎn)生一定的心理激勵效應(yīng)，因而能激發(fā)更高的士氣和創(chuàng)新。這些都有利于管理效率提高。而政府要做的并不是依靠統(tǒng)包統(tǒng)攬社會更多的事務(wù)來證明自己的能力，關(guān)鍵是抽身于復(fù)雜紛繁的事務(wù)，利用自身特殊的地位，保持把握整體大局的能力，或許就如戴維·奧斯本所言，建立起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳，提升政府在社會管理中的主導(dǎo)能力。

3．形成農(nóng)村社會管理的網(wǎng)絡(luò)式主體結(jié)構(gòu)

權(quán)力的多中心化為更多社會組織參與農(nóng)村社會管理提供了技術(shù)準(zhǔn)備，正如弗雷德里克森所說“我們生活在一個權(quán)力分享的世界里，在這個世界，政府組織、準(zhǔn)政府組織、非營利組織、私人組織共同產(chǎn)于政策的制定和政策的執(zhí)行……現(xiàn)代公共行政是一個由各種類型的公共組織縱橫聯(lián)結(jié)所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，包括政府組織、非政府組織、準(zhǔn)政府組織、營利組織、非營利組織、志愿者組織”。在這一社會組織網(wǎng)絡(luò)體系中，它們分別根據(jù)自身的獨特條件營造和維護有序的社會治理秩序。如政府組織提供需要具有足夠權(quán)威主體才能提供的公共產(chǎn)品，承擔(dān)公共物品生產(chǎn)的組織與監(jiān)督職能。非政府組織更是可以創(chuàng)造一種新的力量，提供許多政府和其他組織不能或者不愿意提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品。志愿者組織在滿足情感慰藉等社會服務(wù)方面有天生的優(yōu)勢。這些正如溫家寶總理在2012年3月19日第十三次全國民政會議上的講話所指：“政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量”。

創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，政府還必須創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，從政策上支持三類組織的發(fā)展：一是專業(yè)合作社等經(jīng)濟合作組織，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟；二是社會性公益性組織，以促進社會建設(shè)；三是文化性組織，以豐富農(nóng)村的精神生活。同時廣泛引導(dǎo)或動用社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、社會精英人物等社會資源參與農(nóng)村社會服務(wù)與管理。

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