兩司與清末外交

苗月寧

（魯東大學(xué)歷史文化學(xué)院，山東煙臺(tái) 264025）

兩司與清末外交

苗月寧

（魯東大學(xué)歷史文化學(xué)院，山東煙臺(tái) 264025）

清末，隨著西方列強(qiáng)對(duì)中國(guó)侵略的步步深入，地方官員辦理外交事務(wù)者逐漸增多，并且范圍不斷擴(kuò)大，進(jìn)而兩司發(fā)展為近代中國(guó)獨(dú)特的地方交涉機(jī)關(guān)。兩司作為地方行政事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)，在地方外交事務(wù)中發(fā)揮了重要作用。清政府利用兩司辦理外交事務(wù)，既能貫徹其外交在外的行政方針，又能滿足其天朝上國(guó)的虛驕心理，更解決了地方無外交機(jī)構(gòu)的弊端。

清末；布政司；按察司；地方外交

布政司的長(zhǎng)官布政使俗稱藩司、藩，按察使司的長(zhǎng)官按察使俗稱臬司、臬法。［1］二者并稱省級(jí)兩司，分掌一省民政、財(cái)政及司法等事務(wù)。學(xué)界對(duì)兩司的職掌多同此說，而對(duì)其在外交事務(wù)中的作用則鮮有述及。筆者擬從清末兩司參與外交事宜入手，進(jìn)而厘清清代地方對(duì)外交涉機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變。

一、兩司辦理外交的表現(xiàn)

清人入關(guān)后，部分地方外交事務(wù)就交與兩司辦理。因越南與廣西搭界，故其國(guó)王登基冊(cè)封［2］或死后吊唁等事宜［3］多由廣西按察使辦理。隨著西方列強(qiáng)侵略的步步深入，列強(qiáng)與清政府地方官員的接觸與交涉范圍也逐步擴(kuò)大，地方官員辦理外交的現(xiàn)象不僅沒有消失，反而有所擴(kuò)大。

清朝政務(wù)結(jié)構(gòu)中，處理周邊國(guó)家或部落的糾紛是省級(jí)官員的責(zé)任。“各省封疆大吏，遇有關(guān)涉外之事，尤當(dāng)立即前往斟辦，務(wù)臻妥要，方為無忝其職?！保?］因而，在清政府未設(shè)立正式外交機(jī)構(gòu)之前，地方長(zhǎng)官實(shí)際上承擔(dān)了外交任務(wù)。兩司作為地方政務(wù)的主管機(jī)構(gòu)，所辦理的外交事務(wù)既有地方性事務(wù)又有中央委派的全國(guó)性事務(wù)。

就全國(guó)性事務(wù)而言，兩司主要參與對(duì)外協(xié)約的議定和換約。第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府與英國(guó)簽訂了《南京條約》。其后，1861至1870年間，清政府先后與普魯士、比利時(shí)、葡萄牙、丹麥、荷蘭、西班牙、意大利、奧地利、日本等9國(guó)簽訂條約。這些條約的簽約過程中，清政府除派遣欽差大臣外，地方熟悉洋務(wù)的兩司也參與其中。如同治十年（公元1870年），清政府在同日本議約通商事務(wù)時(shí)，即派曾經(jīng)在上海辦理洋務(wù)十幾年、熟悉洋務(wù)事宜的江蘇按察使應(yīng)寶時(shí)前往天津協(xié)同李鴻章同日本談判。［5］協(xié)約簽訂后，為處理通商事務(wù)，外國(guó)更提出雙方各設(shè)辦理中外交涉的領(lǐng)事官。［6］然而西方國(guó)家很快在中國(guó)設(shè)立了領(lǐng)事官和其他官員，清政府則遲遲未設(shè)辦理外交之專員。因而，每到換約之時(shí)，地方兩司還要同國(guó)外領(lǐng)事相互換約。同治年間辦理?yè)Q約事宜的主要是江蘇布政使，這是由于《南京條約》簽訂后清政府于1844年設(shè)立的五口通商大臣，成為辦理這些事務(wù)的唯一政府官員。五口分布于廣東、福建、江蘇、浙江四省，第一任五口通商大臣設(shè)于廣東，1859年以后設(shè)于江蘇；同時(shí)也因上海的地位超過廣東，辦理外交事務(wù)的省份也由廣東省移到江蘇。據(jù)《清穆宗實(shí)錄》卷104、176、222、320記載，在同治年間江蘇8任布政使中，辦理與他國(guó)換約事宜的就有劉郇膏、郭柏蔭、丁日昌和恩錫四任，分別同丹麥、比利時(shí)、澳大利亞和奧地利換約。由此可知，清政府在議約時(shí)側(cè)重于派欽差大臣前往，兩司協(xié)同辦理；換約時(shí)則直接派兩司辦理。

就地方事務(wù)而言，兩司主要辦理涉及與外國(guó)通商事宜。西方列強(qiáng)侵入迫使中國(guó)大門被打開，不可避免要與國(guó)外各國(guó)發(fā)生貿(mào)易交往，在涉及與西方貿(mào)易的省份，其兩司也要辦理與外國(guó)通商事宜。通商事宜主要包括勘定租界、征收商稅和處理地方交涉事件等。因與外國(guó)通商城市都設(shè)有租界，所以地方兩司首先要辦的是在本省內(nèi)劃出外國(guó)領(lǐng)事和商戶的租界。如咸豐十一年（公元1861年），江西與英國(guó)通商，先是布政使張集馨與英國(guó)參贊巴夏禮勘查后，決定在九江設(shè)立中英貿(mào)易市場(chǎng)，以“九江西門外龍開河之東，量地一百五十丈，深五十丈”為英永租地并立石為界，張、巴二人分別簽字蓋用藩司印信。此后，法、美等國(guó)在江西會(huì)議通商事宜都是張集馨辦理。［7］卷30通商之后，清政府要在通商之地設(shè)局收稅。再如光緒十一年（公元1885年）中俄通商后，因商務(wù)漸旺，新疆布政使魏光燾即奏請(qǐng)?jiān)诠茉O(shè)局收稅。［8］并規(guī)定若與通商國(guó)之間發(fā)生交涉事務(wù)，也由地方兩司參與辦理。

隨著西方列強(qiáng)的步步入侵，各地通商、傳教、租界、實(shí)業(yè)以及其他相關(guān)交涉事宜與日俱增，因而兩司也負(fù)責(zé)督辦商務(wù)局、洋務(wù)局等與外國(guó)交涉之機(jī)構(gòu)。起先，各省成立的洋務(wù)局、商務(wù)局等機(jī)構(gòu)，多委“藩臬兩司兼充總辦”，并參用道府以下人員辦理。［9］如廣東省洋務(wù)處，先是光緒四年兩廣總督劉坤一上奏曰“粵省通商日久”，因感“交涉事務(wù)較繁”，“各國(guó)領(lǐng)事動(dòng)輒糾纏”，需派一人代為調(diào)處，故奏請(qǐng)?jiān)趶V州設(shè)立洋務(wù)公所，“遴派熟悉洋務(wù)人員專辦交涉事件”，并委廣西補(bǔ)用道許其光督辦，但遇督撫交辦事務(wù)之時(shí)必須“會(huì)同藩臬二司，督飭公所文武各員查照條約，悉心覆議”，然后再稟商督撫。［10］之后，光緒十二年，廣東省設(shè)立辦理洋務(wù)處，由布政使、按察使為總辦，其下又設(shè)專職辦事人員。［11］福建、浙江、江蘇等省的洋務(wù)處也多由兩司直接督辦。［12］446

二、兩司辦理外交的原因

首先，是為了滿足清王朝“天朝上國(guó)”的虛驕心理。由于長(zhǎng)期閉關(guān)鎖國(guó)，清帝對(duì)國(guó)外情況并無正確認(rèn)識(shí)，仍然沉浸在天朝上國(guó)的美夢(mèng)之中。雖然兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)給清政府以沉重打擊，但并沒有從根本上革除人們頭腦中的上國(guó)觀念。且清政府始終奉行外交在外的方針，為使外交事務(wù)盡快解決，盡可能不讓外國(guó)人進(jìn)京擾圣。因而，地方官員辦外交，在一定程度上迎合了清朝統(tǒng)治階級(jí)以傳統(tǒng)的“天朝上國(guó)”觀念為基礎(chǔ)的虛驕心理。同時(shí)，“上國(guó)”心理要求與外洋交涉的品級(jí)必須相近，清帝認(rèn)為“外國(guó)總領(lǐng)事之職，應(yīng)與藩臬同品”。［7］卷335故凡遇與外洋交涉事務(wù)，清政府即派與之同品的兩司辦理，若外國(guó)有越過兩司遞交督撫者即予駁回。如同治四年中英兩國(guó)換約，起先英國(guó)領(lǐng)事將照會(huì)發(fā)到督撫衙門，但清廷以“徑遞本衙門照會(huì)與體制不合”，而將此事交與署江蘇布政使薛煥辦理。［12］534在外交中過分講究禮儀、品級(jí)而忽視了對(duì)實(shí)質(zhì)問題的爭(zhēng)辯，正是反映清政府虛驕心理的有力證明。

其次，清政府并未有專門辦理外交事務(wù)的機(jī)關(guān)。19世紀(jì)中期以前，基于以中國(guó)為中心的天下觀念和華夷尊卑的文化優(yōu)越感，傳統(tǒng)中國(guó)的對(duì)外關(guān)系不是建立在對(duì)等關(guān)系上，而是建立在“主屬關(guān)系”上。［13］其處理對(duì)外關(guān)系的模式，是以宗藩關(guān)系為基點(diǎn)的朝貢制度。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清政府仍然沿襲這一傳統(tǒng)體制，由禮部、理藩院等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)外事務(wù)，地方督撫和兩司僅負(fù)責(zé)查明入貢使節(jié)身份和照料外使入京等任務(wù)。［14］清廷還認(rèn)為對(duì)外關(guān)系“無所謂外交也，禮藩而已”。［7］卷337在這種外交方針指導(dǎo)下，清政府并不重視與外國(guó)之間的關(guān)系。西方勢(shì)力打開中國(guó)大門之后，清政府始大量任用地方官員辦理外交事務(wù)，以解決紛繁復(fù)雜的外交問題。地方兩司和其他官員辦理外交，一定程度上緩解了清政府在無外交機(jī)關(guān)的情況下與各國(guó)交涉事務(wù)的難題，同時(shí)也促進(jìn)了地方交涉機(jī)關(guān)的最終形成。以廣東為例，最初辦理與外洋交涉事務(wù)的為兩廣總督或者皇帝派欽差大臣管理，光緒四年清政府于廣東設(shè)立洋務(wù)公所，由藩臬二司兼充總辦，光緒十二年設(shè)立由兩司督辦的洋務(wù)局，并最終在宣統(tǒng)元年（公元1909年）由兩廣總督袁樹勛奏請(qǐng)，在廣東設(shè)立專辦交涉事務(wù)的交涉局。［15］直至此時(shí)，廣東兩司對(duì)交涉事務(wù)的兼管才取消，但仍然參與有關(guān)省內(nèi)對(duì)外事務(wù)的商討。

其三，外國(guó)越職辦理現(xiàn)象突出。辦理中外事務(wù)的交涉過程，清政府經(jīng)歷了由道員辦理到兩司督辦再到專門設(shè)立交涉使司辦理的三個(gè)階段。在道員辦理時(shí)，因西方各國(guó)多越職上報(bào)督撫，而督撫無暇顧及，為求折衷，清政府即派布、按二司辦理地方交涉事務(wù)。如廣東一省，中外交涉事繁，本設(shè)糧道辦理中外交涉事件，但是外國(guó)領(lǐng)事多不經(jīng)糧道而直接上報(bào)督撫，無奈之下改委藩司龔易圖辦理后，與外國(guó)事務(wù)得以順利解決。因而，廣東1883年在汕頭和沙面兩次較大的交涉中，兩廣總督張樹聲便派廣東布政使龔易圖前往查處，此后重要交涉均由其處理。［16］

三、結(jié)語

綜上所述，清政府任用地方官員辦理外交事務(wù)，對(duì)清代外交官員的培養(yǎng)和地方外交衙門的形成有積極影響。一方面，兩司和地方其他官員辦理外交，在一定程度上為清政府培養(yǎng)了一批外交人才。因中國(guó)一直采取閉關(guān)自守的對(duì)外政策，因而當(dāng)西方勢(shì)力進(jìn)入中國(guó)后，地方官多為就任后才留心洋務(wù)事宜，［17］地方兩司因多次參與對(duì)外交涉，不但深諳交涉之道，而且養(yǎng)成了良好的外交素養(yǎng)。由于兩司對(duì)洋務(wù)非常熟悉，因而早期興辦洋務(wù)者和出使外洋者多為地方兩司。如光緒年間，江蘇按察使陳欽名、安徽按察使徐壽朋都曾任各國(guó)使臣。［18］另一方面，兩司辦理外交事務(wù)，既解決了地方無外交機(jī)構(gòu)的弊端，也有利于對(duì)外事務(wù)的及時(shí)辦理，避免了不必要的爭(zhēng)端。

［1］欽定歷代官制考［M］//續(xù)修四庫(kù)全書：卷52.上海：上海古籍出版社，1995：603.

［2］清高宗實(shí)錄：卷37［M］.北京：中華書局，1985：18.

［3］清仁宗實(shí)錄：卷115［M］.北京：中華書局，1985.

［4］故宮博物院文獻(xiàn)館.史料旬刊：卷3［Z］.1930：99.

［5］［清］李鴻章：李文忠公奏稿［M］//續(xù)修四庫(kù)全書：卷18.上海：上海古籍出版社，1996：602.

［6］王鐵崖.中外舊約章匯編［G］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1957.

［7］［清］劉錦藻.清續(xù)文獻(xiàn)通考［M］.杭州：浙江古籍出版社，1988.

［8］［清］魏光燾.勘定新疆記：卷6［M］.清光緒刻本：78.

［9］宣統(tǒng)政紀(jì)：第60冊(cè)［M］.北京：中華書局，1985：672.

［10］［清］劉坤一.新設(shè)洋務(wù)公所委員會(huì)辦片［M］//沈云龍.近代中國(guó)史料叢刊：劉忠誠(chéng)公遺集.臺(tái)北：文海出版社，1966：72-73.

［11］吳義熊.清末廣東對(duì)外交涉體制之演變［J］.學(xué)術(shù)研究，1997，（9）：72-77.

［12］［清］顏世清.約章成案匯覽：總署咨領(lǐng)事署欽差應(yīng)以領(lǐng)事相待文［M］.上海：上海古籍出版社，1995.

［13］王曾才.中國(guó)對(duì)西方外交制度的反應(yīng)［M］//清季外交史論集.臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1978：3.

［14］周海生.清季使臣制度研究［D］.天津：南開大學(xué)，2006：26.

［15］洋務(wù)處改設(shè)交涉局辦法［N］.申報(bào)，1909-11-24（3）.

［16］［清］張之洞.張文襄公奏議［M］//續(xù)修四庫(kù)全書：奏議十一：請(qǐng)派瑞璋兼辦洋務(wù)片.上海：上海古籍出版社，1996：193.

［17］王之春.條陳洋務(wù)事宜疏［M］//沈云龍.近代中國(guó)史料叢刊：皇清道咸同光奏議.臺(tái)北：文海出版社，1966：816

［18］清德宗實(shí)錄：卷268［M］.北京：中華書局，1985：589.

Roles of Adm inistrative Comm issioner and Provincial Judge in Dip lomacy of the late Qing Dynasty

MIAO Yue-ning

（School of History and Culture，Ludong University，Yantai264025，China）

The late Qing Dynasty，with theWestern powers aggression against China in depth step by step，saw gradual increase in local officials dealing with foreign affairs，then leading to establishment of local authorities with Chinese unique characteristics——administrative commissioner and provincial judge.As the authorities in charge of local administrative affairs，they play an important role in the course.They can both carry out diplomatic and administrative policy by Qing government，and satisfy the rulers’superficial and conceited feelings，eliminating the defect of no diplomatic institution at the local level.

the late Qing Dynasty；administrative commissioner；provincial judge；local diplomacy

K251

：A

：1672-3910（2012）04-0023-03

2012-04-16

魯東大學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（WY2011007）

苗月寧（1978-），女，山東淄博人，博士，主要從事清代制度研究。