教師權利國內(nèi)文獻研究綜述＊

文 川

(肇慶工商職業(yè)技術學院工商系，廣東肇慶526020)

教師權利問題，是教師法律的核心問題。這一問題伴隨著我國教育法制的構(gòu)建及健全，正日益成為教育法律關系中極需探討界定的問題。自1993年《教師法》頒布以來，學者對教師權利加強了關注。筆者就1993-2011年間的相關文獻進行了分析和研究，其結(jié)果顯示出我國學界對教師權利所進行的研究，主要集中在教師權利體系研究、教師權利保障機制研究、教師職業(yè)單項權利研究等三個方面，筆者也就從這三個方面進行梳理和分析。

一 教師權利體系研究

一般來說，權利分為應然、法定、實然三種權利。教師權利也有這三種形態(tài)?！皯粰嗬笔墙處煓嗬淖畛跣螒B(tài)，即教師作為社會主體在現(xiàn)實條件下和可以預見的范圍內(nèi)應當具有的的利益要求?！胺ǘ嗬笔墙處煓嗬牡诙N存在形態(tài)，它是通過立法對“應然權利”的規(guī)定和確認?！皩嵢粰嗬笔峭ㄟ^法律的實施、法律效果的實現(xiàn)、特定的權利義務關系的建立，而促進教師對法定權利的真正享有、對義務的確實承擔，是教師權利的實現(xiàn)和完成。論者針對三種教師權利樣態(tài)均進行了研究。

(一)應然教師權利研究

1．教師權利內(nèi)涵的研究。(1)教師權利概念。國內(nèi)學界對教師權利主要有兩種界定，一是教育工作者從教育學角度出發(fā)認為，教師權利主要是一種專業(yè)性的權力，是“教師在學校中對學生、班級和課程等教育資源所具有的權力”。［1］二是法學工作者從法律角度出發(fā)認為教師權利是“教師在教育教學活動中依法享有的權益，是國家對教師能夠作出或不作出一定行為，以及要求他人相應作出或不作出一定行為的許可和保障”。［2］(2)教師權利的本質(zhì)。教師權利的本質(zhì)，有論者認為一是教育教學產(chǎn)生的權利，二是指導評定學生發(fā)展的意志和自由。并進一步指出教師權利的實質(zhì)表現(xiàn)為三個層面:一是實施教育教學行為和指導評定學生發(fā)展的權利;二是教師要求義務人履行教育法規(guī)定的有關教育教學方面義務的權利;三是訴諸法律救濟的權利。［3］還有論者認為，教師權利的性質(zhì)，即兩個特殊的由職業(yè)特征決定的性質(zhì):權利和義務的一致性，權利的公益性。［4］(3)教師權利的特點。有論者認為，教師權利具有以下特點:一是教師權利在教育教學活動中產(chǎn)生并由教育法律規(guī)范設定;二是教師權利是與教師職務和職責緊密相連;三是權利義務的一致性。［3］

2．研究主要以權利本位為價值取向。在我國相當長的歷史時期內(nèi)，強調(diào)人的社會責任的“義務本位”和強調(diào)自上而下權力統(tǒng)治的“權力本位”占主導地位，對于教師，推崇教師的義務性，而忽視教師的權利性。在教師的權利與義務關系上，我國同樣有著義務先定的理論傳統(tǒng)。［5］1993年教師法頒布以后，論者在研究教師權利時其研究基調(diào)為權利本位。(1)權利與義務關系:同一關系。一般論者都認為，教師的權利與教師的義務具有統(tǒng)合性，在享有權利的同時必須承擔相應的義務，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。教師的權利與義務作為一種職業(yè)權利和義務，表現(xiàn)出既是權利又是義務的性質(zhì)。［6］(2)權利與權利關系:平等關系。在“權利本位”理念中，權利與權利之間具有平等性，即權利主體之間具有平等性。其中包括教師與教師之間權利的平等性和教師權利與學生權利的平等性。如有論者認為民辦學校教師專業(yè)人員的地位和職業(yè)的公共性，民辦學校與公辦學校教師也是平等的。［7］還有論者認為兒童絕不僅僅是被保護、被教育的群體，兒童也是權利主體，兒童與成人一樣，彼此平等，具有相同的價值。教師權利與學生權利之間也具有平等性。［8］(3)權利與權力關系:權力讓位權利。有論者認為權力的擴張性和強制性容易濫用權力，為了避免權力對權利的侵犯，應當堅持權利優(yōu)先于權力。其優(yōu)先性表現(xiàn)為教師專業(yè)自主權不應受到教育行政管理權力的隨意干涉，教師專業(yè)自主權應受到國家權力的保護。［9］(4)權利有一定邊界，受多種因素的制約。有論者認為大學教師權利是一個具有復雜結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，受到行政、法律的規(guī)范制約、學生的情感制約、媒體的輿論制約、專家的學術制約、傳統(tǒng)的道德制約。［10］

(二)法定教師權利研究

在國外，各國法律對教師權利的界定主要有如下三種形式:一是大陸法列舉式，這主要是指大陸法系國家教育法采取列舉的方法來界定教師權利的范圍，如羅馬尼亞教育法列舉了教師的8項權利，蒙古教育法列出了6項，捷克斯洛伐克高等教育法列出了4項。二是判例法概括式，這主要英美等實行判例法的國家，其教育法律并沒有明確規(guī)定教師權利的具體內(nèi)容，只是抽象概括了若干判例原則，如學術自由、言論自由等。三是分層概括式，這是聯(lián)合國教科文組織《關于教師地位的建議書》中采取的做法，即從教師所應享有的基本權利和教師所應享有的職業(yè)權利兩個層面來界定教師權利的具體內(nèi)容。我國目前的教育法律法規(guī)還沒有對其進行明確規(guī)定。多數(shù)論者沿用分層概括式對其進行界定。如有論者認為，教師權利包括兩個方面:公權利即職業(yè)權力，包括教育環(huán)境創(chuàng)設權、對學生的管理權、對家長的平等協(xié)商權和教學改革實驗權;私權利指社會生活權利，包括教師的生存和發(fā)展權、教師參與民主管理的權利和教師的人格權。［11］還有論者認為，教師權利包括一般的公民權利和特殊的教育權利，前者包括公民基本權利:平等權、自由權、生存權、工作權、財產(chǎn)權、參政權以及文化教育權、婚姻家庭權等;后者包括教育教學權、開展科學研究和學術活動權、管理學生權、獲取報酬待遇權、參與學校民主管理權、進修培訓權、改善工作條件和生活條件權、享有與職務聘任、考核獎懲、退休等相應的權利、申訴權、享有法定節(jié)日權、其他特殊權利等。［4］大多數(shù)論者認可教育教學權和評定學生發(fā)展權是最核心的是兩項法定權利。

(三)實然教師權利研究

1．教師權利保護現(xiàn)狀及所面臨的問題。我國《教育法》《教師法》以及相關法規(guī)的頒布與實施，使教師的權利得到了有效的保障，包括實體法對教師權利的保護和程序法對教師權利的保障，也使教育行政主管部門和學校對教師的管理做到了有法可依。但是，由于各種原因的制約及其影響，在我國教師權利在一定程度上受到多重因素的干擾，其現(xiàn)狀令人擔憂。(1)權利上的不平等。論者主要從公立學校內(nèi)部中存在在編和不在編教師權利上的不平等，公立學校的教師與私立學校的教師權利享有上也存在差異。如有論者認為公立學校的教師與私立學校的教師間同等的法律地位卻實行不同的保障機制;理論上的平等關系，現(xiàn)實中的不平等。［12］(2)權利難以得到救濟，權益受損申訴無門，法律救濟渠道不暢。目前學界中普遍認同的主要有以下幾點:教師申訴的受理部門不夠明確;教師申訴制度部分程序規(guī)范缺失;與行政復議、行政訴訟的關系不清晰。［13］(3)權利因多種因素遭受侵害、剝奪和壓制。有論者認為法定權利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權利中，由于受到主客觀條件的制約，仍然存在著學術自由權不彰、專業(yè)自主權紊亂、培訓進修權受限等問題。［14］還有論者認為教師專業(yè)自主權一定程度上受到教育行政管理權力的隨意干涉，教育行政管理權力的越位行使造成教師專業(yè)自主權的缺位，使教師習慣性地聽從指令，成為“技術操作工人”;在現(xiàn)實社會中權力經(jīng)常侵犯權利，尤其是權力中的行政公權力對私權利侵犯和踐踏尤為嚴重。［8］有論者認為高校教師權利受侵害范圍較為廣泛，其中所涉及到的法律關系也錯綜復雜。例如，對民主管理參與權侵害，對物質(zhì)待遇保障權侵害，取得專業(yè)技術職稱評定權侵害，獲得救濟權侵害等。［8］還有論者認為現(xiàn)實中的大學教師專業(yè)自主權尚存在以下問題:大多數(shù)教師課程編制無參與權，教學安排無選擇權，教育決策無知情權，專業(yè)發(fā)展無自主權及教學自由受干預等［14］。從教師權利受侵害的內(nèi)容來看，被侵害最嚴重并帶有普遍性的方面是經(jīng)濟利益的侵權。侵權性質(zhì)最為嚴重的是對教師的人身傷害，如毆打辱罵使其致傷致殘等。(4)權利與義務的不對等。表現(xiàn)為社會對教師道德性義務的要求多于對教師專業(yè)性權利的提倡;社會對教師職業(yè)性義務的強調(diào)侵占了教師作為個體人權利存在的空間。［8］還有論者認為教師聘用合同管理不規(guī)范、不統(tǒng)一，且缺乏統(tǒng)一監(jiān)管。行政機關與學校不依法行政或不按法定程序辦事而造成的教師權利受侵犯，一定程度上為作為強勢的學校在設置相關權利義務時所體現(xiàn)的權利與義務的不對等。［15］

2．教師權利保障缺失的原因。(1)立法因素。論者認為隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，教育主體與其他社會主體之間的關系發(fā)生微妙的變化，以往制定的教育法律隨著時代的進步漸漸顯露出不足之處，對保護教師的合法權益所起到的作用相對有限。主要表現(xiàn)在:教育立法數(shù)量少、層次不高;教師法律身份表述模糊，缺乏身份保障條款;教師聘任主體不清晰;事前正當程序法律條款嚴重缺失;教師申訴制度操作性不強，且與其他救濟渠道銜接不暢;我國法律中尚無對教師進修權、教師之學術自由權等職業(yè)性權利進行明確規(guī)定等。［16-17］(2)學校因素。由于教師法律地位模糊，申訴機制和監(jiān)督機制不完善，教代會、工會等組織作用未得到充分發(fā)揮，有法不依現(xiàn)象嚴重等。如有論者認為教師聘用制的實施后學校的領導控制著學校內(nèi)的一切資源與分配，因此他們擁有對教師的絕對權力。從決策的角度來看，教師在學校決策過程中的地位完全被邊緣化。還有論者認為行政權力的泛化導致了學術權力的萎縮。高度行政化的大學儼然成了一座官僚化機構(gòu)的殿堂，于是出現(xiàn)了不懂學術的行政人員領導學術人員的現(xiàn)象，不懂學術的外行完全沒有按照學術自身發(fā)展的內(nèi)在要求去做，這勢必造成學術問題非學術方式處理［18］(3)教師自身因素。教師維權意識薄弱，”無訴”、”厭訴”現(xiàn)象突出，維權能力貧困。如有論者認為面對國家的解聘、降級等懲罰性約束，教師替代性選擇的可能性降低，決策自主性縮小，他們被無情地拋入制度的設計中，只能接受強勢方所提出的額外的約束性條款。保持理性的無知與沉默是教師在對成本—收益比較后的現(xiàn)實選擇。［19］(4)行政機關因素。如有論者認為地方政府是教師權利最主要的侵權主體，主要體現(xiàn)為行政權力監(jiān)督機制缺失、執(zhí)法不嚴，地方教師權益保障法律政策不健全是高校教師權利實現(xiàn)的主要障礙。［9］還有論者認為各級教育行政部門對教師教學工作進行了過多的介入或不當干預，不僅影響了教師的專業(yè)自主，也影響了實際的教育教學效果，進而影響到學生的學習效率。［14］(5)學生的因素。有論者認為在新課程改革中，師生關系被放到了改革的首要方面，在教學中堅持以學生為本，消除傳統(tǒng)教學中的教師權威以達到一種民主、平等、和諧的新型師生關系。但也應看到，不僅存在老師被學生毆打等人身傷害情況，精神傷害卻是傷害教師事件中最為常見的形式。如當課堂上教師的講解有了某些差錯，學生便譏笑教師;給教師起侮辱性的外號、辱罵、造謠污蔑等。另外，在隨著學校對教師考核注重學生評價后，學生權力也是影響教師權利的重要因素。［20］

二 教師權利保障機制研究

盡管教師權利缺失的原因是多方面的，但其根本原因還在于缺乏有效的保障機制。理論界提出了有關保障教師權利的相關舉措:

(一)完善教師立法

論者主要從宏觀和微觀角度對教師權利方面的立法問題進行了研究。

1．宏觀上。有論者認為在教師立法的問題上應遵循如下原則:立法力求全面和具體，建立和完善與教師有關法律相匹配的實施細則、配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，合理地確定教師的權利和義務。［21］針對大學教師職業(yè)權利的單獨立法缺失，有論者建議國家應盡快出臺《大學教師職業(yè)權利保障法》，明確大學教師的職業(yè)特性與職業(yè)權利的性質(zhì)與種類，把大學教師所應享有的職業(yè)權利，應承擔的義務，學校及教育行政部門的權責界定清楚等。［14］

2．微觀上。(1)有學者針對教師學術自由權受限，建議國家在憲法中應增設“學術自由”的單行條款，使得學術自由的保障內(nèi)化到憲法性條款中，并使其在司法實踐中作為判案的依據(jù)，以更好地保障大學教師學術自由的應有權利。［14］(2)針對教師的權利配置一直游離于公務員法和勞動法這兩種法律框架之外，有論者提出為體現(xiàn)教師職業(yè)的公務性質(zhì)，國家可以有三種不同的政策選擇，即納入公務員隊伍、建立獨立的教育公務員制度或規(guī)定為國家工作人員。［22］(3)針對相關法律對教師權利救濟渠道不完善的情況，有論者建議健全大學教師權利救濟制度。應從校內(nèi)申訴和校外行政申訴兩個方面健全申訴制度，完善仲裁制度，引入聽證制度，構(gòu)建行政復議制度，確立司法救濟制度等等。［23］還有論者還認為只有將《教師法》第三十九條第二款規(guī)定的“申訴”改為“申請行政復議”，才能切實有效地保護教師的合法權益。［24］(4)制定與《教師法》有關的配套法規(guī)。如有論者認為要確立和完善教師資格制度、教師考核制度、教師職務資格評審制度和聘任制度、教師培養(yǎng)和培訓制度、教師獎懲制度、教師待遇保障制度等作為與《教師法》的配套法規(guī)。［17］

(二)限制學校行政權力

1．關于教師與學校關系定位研究。針對教師聘任制存在的問題，有論者認為我國高校教師聘任制應該納入勞動法調(diào)整范圍，并在權利義務的配置、高校解聘教師的程序和健全社會保障制度等方面實現(xiàn)對教師的傾斜性保護，以平衡高校和教師兩者之間的利益關系。［22］

2．加強學校行政權力的監(jiān)督。多數(shù)論者認為應充分發(fā)揮高等學校工會、教代會的作用，做教師利益的“代言人”和“維護者”以加強對學校行政權力的監(jiān)督。

3．完善學校內(nèi)部管理體制。有論者認為學校必須樹立”教師權利本位、行政服務本位”觀念，加強對行政權力的監(jiān)督和制約，健全和完善教師權益保障體制建設。［9］還有論者認為進行規(guī)章制度建設。作為用人單位的學校，其規(guī)章制度的法律效力來自于法律的規(guī)定，應在教師與學校因履行聘用合同所產(chǎn)生的爭議中予以適用，但被適用的學校規(guī)章制度必須具備相應的要件才能有效［25］

4．增加民主，擴大大學教師參與政策制定與審議的力度。首先，學校在制定政策的過程中，應積極征詢大學基層教師的意見與要求，并以此種意見為制定學校政策的基礎與導向。其次，為保證學校政策制定的科學化與民主化，學校應建立以無任何行政頭銜的教授與基層大學教師為主的各種委員會加強政策的審議。［14］

5．校內(nèi)救濟制度。我國高校教師權利校內(nèi)救濟制度中同時存在校內(nèi)教師申訴制度和人事勞動爭議調(diào)解制度，在功能上均為高校在校內(nèi)建立的一種糾紛解決的自我糾錯制度，是保障教師權利的第一道防線。并認為在高校對教師權利校內(nèi)救濟重視不夠、救濟力量投入不足的情況下，避免功能一樣的高校教師權利校內(nèi)救濟制度重復設置造成資源內(nèi)耗與浪費，通過吸收高校校內(nèi)勞動人事調(diào)解制度的相關優(yōu)點，單獨采用并進一步完善與校內(nèi)學生申訴制度并行的高校校內(nèi)教師申訴制度，是構(gòu)建完善的高校教師權利校內(nèi)救濟制度的關鍵。［26］

6．正確對待學生評教問題。有論者提出教師評價是高校管理的重要內(nèi)容，是影響學校發(fā)展的一個重要因素。搞好教師評價是每一所學校在管理中要重點解決的問題。合理而公正的評價方法，不僅能全面公正地反映教師工作的基本情況，而且還能充分尊重教師的權利，具有激勵和促進教師發(fā)展的作用。［27］

(三)提升政府機關的管理水平

1．加強執(zhí)法檢查監(jiān)督。多數(shù)論者認為對于教師權利的保障是政府的一項責任，政府應當嚴格按照法律規(guī)定和法律程序辦事，有效保障教師的各項權利。有論者認為除了主管的教育法制部門隨時檢查監(jiān)督外，還應由人大、政協(xié)、教育和司法部門協(xié)調(diào)組織定期檢查，并公布檢查結(jié)果，以達到全面監(jiān)督各部門的目的。［17］還有論者認為建立政府與高校間雙向的傳達與反饋結(jié)合的管理模式;建立以學術為主的評價體系，通過評價等形式監(jiān)督高校逐步重視學術;政府對高校管理與運行情況進行問責，建立責任追究制度，防止高校行政權力的泛化等。［28］

2．體制建設。對于民辦教師權利保障問題，有論者認為政府應當保障民辦學校教師在戶口、事業(yè)編制、養(yǎng)老保險、教師在公辦學校與民辦學校之間合理流動等方面享有與公辦學校教師同等權利以及為民辦學校教師提供財政資助，逐步縮小民辦學校教師與公辦學校教師的收入差距。［7］

3．加強校外救濟制度建設。將校外申訴制度與行政復議合一;拓寬行政復議、行政訴訟的被受理對象和審查事項范圍，完善其具體受案范圍;完善申訴、行政復議、行政訴訟的銜接是保障教師合法權益的可行之道。［29］還有論者認為應借鑒國外的做法，建立一種適合我國國情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度，在尊重學校管理權的前提下，既保護教師的合法權益，又能發(fā)揮國家教育主管部門的監(jiān)督管理與指導效能。［30］還有論者認為在法院里設立專門的審理與教育有關案件的教育法庭。［29］等等。

(四)提升教師自身的維權意識和能力

有論者認為，增強教師權利意識，提升教師權利能力。如提高教師自身素養(yǎng)，包括培養(yǎng)法律知識和意識、拓展專業(yè)素養(yǎng)、提高科研能力。教師要強化法律意識，增強法制觀念，學會和利用法律法規(guī)來維護和保障自己的權利。同時，教師也要規(guī)范好自己的行為，正確、科學辯證地處理好權利與義務的關系，盡好各項義務，也只有盡好教育教學、管理等方面的義務，才能盡享教師的各項權利。［21］

三 教師單項權利研究

論者針對現(xiàn)實中問題較為突出的以下教師單項權利進行了研究:

1．教師學術自由權研究。如有論者認為學術自由是高校存續(xù)的根據(jù)和價值所在。提出高校內(nèi)部學術自由保障機制的重構(gòu)，關鍵在于建立健全各級各類教學和科研委員會并讓它們擔當起決策和督察職能。［31］

2．教師教育權(教育自主權)研究。如有論者指出教師教育權，特指教師在教育教學活動及其他相關活動中所享有的自主性權利，是教師職業(yè)特定的權利。主要包括教育教學權、指導學生權、評價學生權、懲戒權等，建議應盡快出臺教師任用條例及其他相關法規(guī)，依法規(guī)范教師任用合同，完善教師申訴制度，拓寬教師權利的救濟途徑。［32］

3．教師懲戒權研究。有論者認為教師懲戒權不僅是教師的一種權力，同時也是一種權利，其具有雙重的復合屬性［33］;有論者依據(jù)高等教育的”非義務性”，我國逐年呈現(xiàn)出高校教師對教育懲戒的不作為、成年學生對教師懲戒權的漠視等現(xiàn)象，但教師懲戒權立法在我國現(xiàn)行的教育法律法規(guī)體系中仍屬空白，認為應當借鑒國外教師懲戒權立法的探索與踐行，我國立法部門應當對教師懲戒權進行單獨立法，同時對教師懲戒權行使規(guī)范的相關問題進行立法［34］;還有論者教師懲戒權是教師權利的重要組成部分，但是我國目前的教育法律法規(guī)還沒有對其進行明確規(guī)定。在借鑒其他國家關于教師懲戒權的研究和實踐的基礎上，對行使懲戒權的主體、懲戒形式、懲戒對象和行為、懲戒的程序等進行探討。［35］

4．教師民主管理權研究。有論者采取問卷調(diào)查的方式，以中小學教師為調(diào)查對象，從學校領導關于教師參與民主管理的意識及決策、教師自身參與民主管理的意識及行為表現(xiàn)、學校教師參與民主管理的機構(gòu)設置和制度保障等三個維度來了解教師參與學校民主管理的情況，并提出了合理化建議;［36］還有論者認為目前教師行使民主權利還存在許多不足之處。要使教師的民主權利得以實現(xiàn)，可以從立法機關修訂法律，教育主管部門制定細則，教師增強民主意識、積極行使民主權利三個層面加以努力。［37］

5．教師進修培訓權研究。有論者針對當前中小學教師進修培訓權的實現(xiàn)受到各種因素的限制的情況，分析我國中小學教師進修培訓權法律保障存在的問題，并探討了對中小學教師進修權法律保障的途徑。［38］

6．教師辭職權研究。有論者認為高等學校的教師辭職是我國法律中的一個盲點問題。通過對聘用合同的性質(zhì)研究，結(jié)合《勞動合同法》的相關制度，對教師辭職權問題予以了分析。［39］

縱觀當前國內(nèi)研究狀況，理論界對教師權利的權利體系、保障機制和單項職業(yè)權利進行了大量的理論與實證研究，成果顯著。但同時也應看到現(xiàn)存文獻的不足之處:一是對其研究過多傾向于教育學領域，其他學科角度卻較少涉足，尤其缺乏從法學、社會學等角度透析其權利本質(zhì)和保障措施。二是策略研究呈零散狀，以科學理論體系為指導的系統(tǒng)保障機制匱乏。三是理論與實踐緊密結(jié)合的綜合性研究成果相對較少。因此，如何以多學科的理論基石為指導，拓展研究思路，探索系統(tǒng)的教師權利及其保障機制是今后理論界與教育實務界研究的取向之一。

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