基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)分配制度與保障體系建設(shè)簡論

周四丁

(湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院，湖南 岳陽 414006)

一、問題的提出

基本農(nóng)田保護過程中農(nóng)民的權(quán)益受損，以及地方政府為了自身利益破壞基本農(nóng)田同時侵害農(nóng)民權(quán)益等現(xiàn)實問題越來越成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點，學(xué)者們在如何保護農(nóng)民權(quán)益和保護基本農(nóng)田等方面開展了深入的探討。如李曉妹從基本農(nóng)田功能價值構(gòu)成與缺失以及基本農(nóng)田保護補償?shù)募夹g(shù)經(jīng)濟依據(jù)出發(fā)，建構(gòu)了由建設(shè)發(fā)展權(quán)受限補償、國家糧食安全保障價值補償和基本農(nóng)田生態(tài)服務(wù)價值補償三部分組成的基本農(nóng)田保護補償價值模式。王宏利認為基本農(nóng)田的保護從某種意義上說是保護農(nóng)民失去的追求這塊土地級差收益的權(quán)利，也就是這塊土地的發(fā)展權(quán)，并建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位來進行補償，補償?shù)膩碓丛诮诳蓮脑隽拷ㄔO(shè)用地的收益中拿出一部分來，或者從土地出讓的收益中拿出一部分來補償。[1]陳美球認為基本農(nóng)田所具有的“積極的”外部性及其“準公共物品”屬性，為基本農(nóng)田保護補償提供了理論依據(jù)。應(yīng)構(gòu)建以補償為核心的基本農(nóng)田保護機制，農(nóng)民、村集體和地方政府都應(yīng)成為基本農(nóng)田保護補償?shù)闹黧w，補償?shù)臉藴屎头绞接赏恋貎r值和經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢所決定，要分擔(dān)農(nóng)民耕地保護成本，建立和完善耕地保護社會責(zé)任監(jiān)督機制。[2]蔡銀鶯認為基本農(nóng)田保護區(qū)的設(shè)立在一定程度上使區(qū)域內(nèi)土地的發(fā)展權(quán)利受到限制，給保護區(qū)內(nèi)相關(guān)群體帶來機會及利益的損失。因此，要建立實現(xiàn)基本農(nóng)田保護供給面由非均衡性向均衡性轉(zhuǎn)變的補償移轉(zhuǎn)制度及舉措，構(gòu)建激勵相容的利益分配機制，設(shè)計基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟補償機制。[3]陳百明認為改進基本農(nóng)田損失補償制度是保護基本農(nóng)田的重要手段。[4]李邊疆基于公共物品私人供給的模型，構(gòu)建了耕地保護過程中地方政府在個體理性支配下同整體理性進行博弈的分析框架，并據(jù)此對實踐中存在的耕地保護政策失效和政府間耕地保護意愿差異的現(xiàn)象進行了解析，認為地方政府在個體理性支配下的博弈行為是耕地保護政策失效的主要原因之一。[5]

這些研究雖然探討了基本農(nóng)田保護過程中農(nóng)民的權(quán)益受損問題，并嘗試通過補償農(nóng)民、監(jiān)督政府等方式來解決問題，但如何補償才算合理，補償農(nóng)民與監(jiān)督政府如何才能落實，目前還缺乏有說服力的研究。筆者認為，只有以制度的形式賦予農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，才能使農(nóng)民的基本農(nóng)田土地權(quán)益不受損失；只有建立完善的制度才能保護農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)益。因此，創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，建立符合各方利益的、有效監(jiān)督的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度才能真正保護農(nóng)民的基本農(nóng)田土地權(quán)益、保護基本農(nóng)田。

二、基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)的必要性

制度建設(shè)是規(guī)范一切行為的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)即改變土地用途或利用強度之權(quán)，這種權(quán)利的實質(zhì)是土地權(quán)利人可以通過市場來配置土地資源，通過改變土地用途來獲得市場的平均收益。我國的基本農(nóng)田的用途被限定為糧食生產(chǎn)，因而也就基本失去了改變用途的可能。從物權(quán)法的角度上分析，我國剝奪農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的過程是“國家通過嚴格限制農(nóng)民基本農(nóng)田事實處分權(quán)、基本農(nóng)田所有權(quán)處分權(quán)、基本農(nóng)田自主經(jīng)營權(quán)等三項物權(quán)權(quán)能，對基本農(nóng)田實行了最嚴格的用途管制，獨占基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)”的過程。[6]從實施程序的角度來分析，我國政府是通過“強化基本農(nóng)田用途管理控制、強化征收審批程序”獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。[7]當(dāng)然，國家獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的系列制度是為了保證糧食安全，我國以世界7%的耕地養(yǎng)活了世界20%的人口的成就，正是這些制度的價值所在。然而，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)的缺失造成的不良后果亦值得憂慮。

首先，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度缺失限制了農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的增長。目前我國的城市化率僅50%左右，仍然有一半人口依然靠土地為生，務(wù)農(nóng)收入是他們的主要收入來源。然而，我國種糧農(nóng)民的比較收益很低亦是不爭事實，“畝均凈收益僅在30 元至80元之間”；而如果基本農(nóng)田用于種植經(jīng)濟作物，“經(jīng)濟作物的畝均收入達到1 433 元”；[7]如果被征收，收入增加可達1 000 倍(盡管征收補償極低)。國家獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的制度，剝奪了農(nóng)民根據(jù)市場需求自由支配土地資源的權(quán)力，使基本農(nóng)田承包者無法達到種植經(jīng)濟作物的收入水平，也無法達到被征地者的收入水平?；巨r(nóng)田是非常重要的資源，基本農(nóng)田承包經(jīng)營者本應(yīng)有權(quán)在價格杠桿的引導(dǎo)下，種植比較收益高的農(nóng)產(chǎn)品，從而合理配置土地資源，以期從市場上獲得社會平均收益。政府對基本農(nóng)田用途的限制使基本農(nóng)田的土地資源不能流動，導(dǎo)致土地資源在糧食生產(chǎn)方面的投入過大，從而導(dǎo)致糧食生產(chǎn)供過于求，由于糧食的需求彈性較小，供略大于求就會導(dǎo)致糧食價格較大幅度的下降或者長期低價，因而極易出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的情形；同時，糧食生產(chǎn)增長刺激了對農(nóng)藥、肥料、種子的需求，導(dǎo)致這些生產(chǎn)資料的價格不斷上漲。在糧食處于買方市場，糧食生產(chǎn)資料處于賣方市場的情形下，糧食生產(chǎn)者的收益被壓擠到很低的水平，從而限制了農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的增長。

其次，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度缺失導(dǎo)致地方政府濫用征地權(quán)。基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)缺失使農(nóng)民土地權(quán)利得不到制度性保障，為地方政府侵犯農(nóng)民土地權(quán)益提供了方便，其中最嚴重的當(dāng)屬地方政府濫用征地權(quán)。現(xiàn)有的基本農(nóng)田制度安排將基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)完全劃歸國有，尤其是直接行使行政審批權(quán)、征地權(quán)的縣、市級地方政府所有。在這樣的制度安排中，地方政府可以通過合法地征地將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，并通過招、拍、掛的形式將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，以獲得經(jīng)濟利益。由于土地權(quán)利分配不合理，基本農(nóng)田被征后的增殖收益分配不公平，地方政府可以得到巨額的賣地收入，而失地農(nóng)民所獲得的補貼相對于賣地收入顯得微不足道?！罢鳛槔硇越?jīng)濟人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，具有追求自身利益最大化的傾向，政府實際上是以“參與者”與“管理者”雙重身份進入征地博弈中，政府所制定的制度、政策必然會以保護和增進政府的經(jīng)濟利益為目的。”[8]由于政府擁有基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，并且可以通過征地、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得巨額經(jīng)濟收益，因此，地方政府出于自身的經(jīng)濟利益考量自然容易濫用征地權(quán)，而不會考慮農(nóng)民的意愿，其結(jié)果不僅是與民爭利，還會大量破壞基本農(nóng)田，真正危及國家的糧食安全。這樣，地方政府因為征地處于民眾利益和國家利益的對立面。也就是說，國家獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)是制度安排，使地方政府和農(nóng)民存在直接的、零和利益沖突，在強勢政府與弱勢農(nóng)民的利益沖突中，地方政府會獲得經(jīng)濟上的勝利，但是會失去民心而在政治上遭受失敗，最終的結(jié)果是政府與農(nóng)民都失利。共贏的制度是利益平衡的制度，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)需要在國家、集體與農(nóng)民之間合理的分配，“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于構(gòu)建合理的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)益分配機制；農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及國家、集體、農(nóng)戶三者之間的利益分配，其間任何一方的利益受損都會影響到建設(shè)用地的正常流轉(zhuǎn)?！盵9]因此，只有加強基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)系列制度建設(shè)，賦予農(nóng)民一定的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，才能使失地農(nóng)民分享到改革開放的成果，在城市化進程中受益；才能對地方政府的征地權(quán)進行監(jiān)督，并抑制地方政府的征地沖動。

三、基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的分配制度建設(shè)

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)的實質(zhì)是賦予農(nóng)民一定的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，其根本目的是保障農(nóng)民的土地權(quán)益，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

首先，制定基本農(nóng)田用途管理制度。目前，基本農(nóng)田的用途被限定為糧食生產(chǎn)，一方面是為了保護基本農(nóng)田不被破壞，另一方面是為了保證糧食供給。保護基本農(nóng)田不被破壞依然非常重要，但是保護糧食安全的具體做法，需要進一步完善。換言之，需要在保護基本農(nóng)田的前提下，優(yōu)化基本農(nóng)田的種植結(jié)構(gòu)，滿足人們多樣化的農(nóng)產(chǎn)品需求，提高農(nóng)民的收入。在經(jīng)濟落后的背景下，人們對糧食的依賴性很高。隨著人們生活水平的提高，人們的農(nóng)產(chǎn)品需求日益多元化，對特色農(nóng)產(chǎn)品的需求上升，對主糧的需求反而下降。這也是人們生活水平提高后飲食結(jié)構(gòu)更加均衡的表現(xiàn)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要著眼于人們需求的變化，合理利用土地資源，滿足人民群眾日益豐富的農(nóng)產(chǎn)品需求。這客觀上要求在制度的規(guī)范下對基本農(nóng)田的用途進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，允許農(nóng)民利用基本農(nóng)田生產(chǎn)不破壞基本農(nóng)田的經(jīng)濟作物。市場經(jīng)濟的價格機制會引導(dǎo)人們在經(jīng)濟作物生產(chǎn)與糧食生產(chǎn)之間進行土地資源的配置，這樣既能提高糧食的市場價格，又能豐富經(jīng)濟作物的供給，既能提高農(nóng)民的收入，又可豐富農(nóng)產(chǎn)品市場。第一，定期適時調(diào)查了解糧食需求的變化，并將該措施制度化。糧食需求多樣化的滿足原本可以通過市場來解決，但是政府將基本農(nóng)田置于市場之外，市場就無法自發(fā)滿足糧食需求的多樣性，基本農(nóng)田的用途被限定后，基本農(nóng)田對糧食需求的多樣性不敏感，需要政府彌補這方面的不足。第二，實行基本農(nóng)田耕種狀況調(diào)查制度。鑒于目前大量存在的基本農(nóng)田拋荒現(xiàn)象、被占用現(xiàn)象、雙季改單季現(xiàn)象，政府應(yīng)通過制度化的調(diào)查研究，及時了解糧食生產(chǎn)過程中基本農(nóng)田的使用率。第三，完善土地流轉(zhuǎn)制度。通過土地流轉(zhuǎn)，可以引入外部資本，可以將拋荒地及低效率使用的基本農(nóng)田集中起來提高使用效率。如湖南瀏陽淳口鎮(zhèn)的煙葉種植基地，通過土地流轉(zhuǎn)的方式集中了大片基本農(nóng)田，采用煙葉+晚稻的種植模式，既保護了基本農(nóng)田，又豐富了農(nóng)產(chǎn)品市場。第四，實現(xiàn)基本農(nóng)田用途審定制度化。對于滿足糧食需求之外富余的基本農(nóng)田，可以通過用途審定，在不破壞基本農(nóng)田的前提下種植經(jīng)濟作物；但是經(jīng)濟作物的生產(chǎn)應(yīng)處于政府制度化的監(jiān)督之下，以確保基本農(nóng)田使用符合規(guī)范。

其次，完善基本農(nóng)田征用制度。我國現(xiàn)有的相關(guān)土地法律法規(guī)將變更土地性質(zhì)的權(quán)利完全賦予給國家，“農(nóng)民集體既無權(quán)主動將基本農(nóng)田所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國家，又無權(quán)在國家有需要時拒絕轉(zhuǎn)讓其基本農(nóng)田所有權(quán)”，[6]并且政府在征地過程中可以獲得巨額的經(jīng)濟利益，所以，政府會濫用其征地權(quán)，以公共利益為幌子，隨意擴大征地范圍。雖然國家有耕地占補平衡的相關(guān)法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)只是確保耕地的總面積不變，而無法保證耕地的質(zhì)量不受損失，更無法觸及耕地地理位置差異所蘊含的經(jīng)濟價值的差異，而且占補平衡中，政府的謀利行為不受任何制約。因此，國家需要進一步細化征地的法律法規(guī)，規(guī)范政府的征地行為，使地方政府對土地資源的開發(fā)利用符合國家的總體戰(zhàn)略。第一，健全土地使用規(guī)劃公示制度。政府的土地利用規(guī)劃要向農(nóng)民全程公示，使農(nóng)民知曉規(guī)劃以防止地方政府以法規(guī)的名義欺騙農(nóng)民，也可以使農(nóng)民能主動抵制非法征地。第二，完善征地監(jiān)督制度。對征地過程要全程監(jiān)督，上級政府、媒體對當(dāng)?shù)卣恼鞯匦袨橐瘫O(jiān)督，要使政府的行政行為全程處于陽光之下。只有制度化的監(jiān)督，才能使監(jiān)督更有效力，才能使地方政府消除僥幸心理。第三，完善檢查制度。要加強對地方政府土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況的檢查，并明確違規(guī)處罰方案。只有讓地方政府承擔(dān)相應(yīng)的違規(guī)代價，才能從根本上抑制地方政府濫用征地權(quán)的問題。只有從健全法律法規(guī)入手規(guī)范地方政府的征地權(quán)，才能為保護農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)提供制度基礎(chǔ)。

再次，制定土地出讓金分配制度。地方政府濫用征地權(quán)的根本動力是征地過程所獲得的利益，因此，合理分配土地出讓金，一方面可以降低地方政府政府濫用征地權(quán)的愿望，另一方面也可以促進社會公平。分配土地出讓金的總體原則是要保障農(nóng)民獲得基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。第一，提高征地補償標準并使補償制度化?，F(xiàn)在的征地補償標準只是補償了農(nóng)民的土地使用權(quán)，而并沒有補償農(nóng)民的集體土地所有權(quán)?；巨r(nóng)田是農(nóng)村集體所有，也就是由農(nóng)村集體中的農(nóng)民按份共有，征地需要對農(nóng)民的基本農(nóng)田集體所有權(quán)進行適當(dāng)?shù)难a償，這是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的最直接的表現(xiàn)形式。補償?shù)闹贫然峭ㄟ^制度的形式規(guī)范補償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)，使補償能落到實處。第二，要將部分土地出讓金上交給中央政府，以供中央政府建立專項基金用于提高糧食收購價格、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，從而提高糧食生產(chǎn)者收入，這也是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的表現(xiàn)形式之一。第三，應(yīng)將地方政府土地出讓金的使用納入地方公共財政，編入地方財政預(yù)算，接受地方各級人大的監(jiān)督；同時，地方政府應(yīng)提高土地出讓金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例，使農(nóng)民真正享受到社會發(fā)展的成果。目前我國的財政支出正在由經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共財政轉(zhuǎn)變，這兩種財政支出的區(qū)別在于經(jīng)濟建設(shè)型財政的主要支出是用于經(jīng)濟建設(shè)，而公共財政的主要支出用于教育、社保、醫(yī)療等民生領(lǐng)域。但是目前各級地方政府的土地出讓金不納入地方財政的預(yù)算與決算，由地方政府用于經(jīng)濟建設(shè)。如果能將土地出讓金納入公共財政，可以為彌補地方政府公共財政的不足，為促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供財政支持，這也是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的間接體現(xiàn)。

四、基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)實施保障體系建設(shè)

創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)是農(nóng)民持續(xù)增收的制度保障，但是這種制度需要有力量推動，地方政府就是這種無法回避、可以依賴的力量。這考驗著制度制定者的智慧，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度既要限制地方政府的私利、保護農(nóng)民利益，又要使地方政府有積極性地保護農(nóng)民的利益，使地方政府由農(nóng)民利益的損害者變成農(nóng)民利益的保護者?；巨r(nóng)田發(fā)展權(quán)制度的制定意味著調(diào)整利益分配格局，使地方政府和農(nóng)民由利益沖突雙方變成互利共贏的雙方。“利益沖突相當(dāng)于觸發(fā)機制，正是在公權(quán)與私利出現(xiàn)沖突的背景下才會導(dǎo)致私欲膨脹、權(quán)力異化和機會漏洞。我國公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象、不正之風(fēng)、官僚主義等問題的背后實際上都有一個共同的根源，即利益沖突，”[10]制度建設(shè)就是要消除利益沖突，尋求共同利益。韓非的“目標——交易”管理模式可以為如何建立地方政府與農(nóng)民同利的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度提供啟示，該模式對現(xiàn)代管理的啟發(fā)有三點：“領(lǐng)導(dǎo)者制定并堅守目標；通過交易的方式聚集實現(xiàn)目標所需的資源，建立交易規(guī)則；交易規(guī)則的破壞者主要是作為交易規(guī)則執(zhí)行者的官員，需要以法術(shù)來監(jiān)察官員以維護交易規(guī)則。”[11]該模式對基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)保障體系建設(shè)有一定的借鑒意義。

首先，中央政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展目標體系。十六屆五中全會對建設(shè)社會主義新農(nóng)村提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，其中發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民生活水平是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的宗旨。胡錦濤在2012年APEC 峰會上提出：“我們應(yīng)該加大農(nóng)業(yè)投入，促進農(nóng)業(yè)投資，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，擴大糧食產(chǎn)能。要加強糧食交易市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造現(xiàn)代糧食物流體系，降低糧食儲存、運輸、消費環(huán)節(jié)全程損耗水平。要加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)的投入，推廣應(yīng)用新技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證食品安全和質(zhì)量。我們應(yīng)該穩(wěn)定糧食等大宗商品價格，防止過度投機和炒作，改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境?！边@是對農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的進一步解釋和定位，其核心是發(fā)展糧食生產(chǎn)、降低損耗和成本、提高農(nóng)民收入。這從某種意義上說就是保護農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。圍繞這一總目標，需要制定落實該目標的目標體系。該目標體系應(yīng)該由三個指標體系構(gòu)成：第一，糧食生產(chǎn)指標體系。包括各地耕地、基本農(nóng)田總面積，用于糧食生產(chǎn)的總積，用于可不破壞基本農(nóng)田的經(jīng)濟作物生產(chǎn)的總面積；拋荒面積，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與目標，糧食總產(chǎn)量等等。該指標體系可以計算出某個地方在一定時期內(nèi)可用于集中生產(chǎn)經(jīng)濟作物的基本農(nóng)田的數(shù)量。第二，農(nóng)業(yè)成本和農(nóng)民收入指標體系。包括農(nóng)藥、肥料、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格控制，糧食儲存、運輸、消費環(huán)節(jié)全程損耗控制，糧食價格增長指標等等。第三，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標。包括農(nóng)業(yè)科技的投入與產(chǎn)出，農(nóng)業(yè)流通體系建設(shè)，農(nóng)田水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標，基本農(nóng)田提質(zhì)改造等等。只有中央政府制定出相對具體的發(fā)展規(guī)劃，地方政府才能在規(guī)劃的指引下積聚力量發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進而保護基本農(nóng)田。

其次，中央政府應(yīng)當(dāng)建立地方政府農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展考核制度體系?！巴乒Χ舻摚Q能而官事”(《韓非子·人主》)是根據(jù)官員的貢獻而給予職務(wù)上的升遷和物質(zhì)上的獎勵，基本公平的分配制度才能激發(fā)地方官員完成中央政府目標體系的積極性?！胺蛴泄φ弑刭p，則爵祿厚而愈勸；遷官襲級，則官職大而愈治。夫爵祿大而官職治，王之道也。”(《韓非子·顯學(xué)》)分配制度與目標體系相配套，努力實現(xiàn)中央目標的地方官員得到相應(yīng)的提拔和獎賞，那么，中央政府建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標就會早日實現(xiàn)?！胺蚴ト酥螄?，不恃人之為吾善也，而用其不得為非也，”(《韓非子·顯學(xué)》)公平可信、有利可圖的分配制度為人們提供實現(xiàn)個人富貴的理想途徑，是人們“不得為非”的根本保證。因此，中央政府應(yīng)將地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標完成情況納入地方政府考核的指標體系當(dāng)中，并將該目標體系的權(quán)重提高到能影響官員個人升遷與獎賞的程度。這就要求改變單純注重經(jīng)濟總量增長背景下的GDP 績效觀為在科學(xué)發(fā)展觀背景下的綜合績效考核體系。自改革開放以來，我國在很長的時間內(nèi)都強調(diào)經(jīng)濟增長，將GDP 增長速度作為考核地方政府官員的核心指標，這種政績觀在一定時期內(nèi)有其價值，在未來很長的時間內(nèi)，GDP 增長依然是科學(xué)發(fā)展的一個重要指標，將GDP 增長速度作為對地方政府官員考核的重要指標依然很科學(xué)，但是，不能再將GDP 增長速度作為最核心的指標，而應(yīng)當(dāng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，建立與科學(xué)發(fā)展觀相配套的績效考核體系，應(yīng)科學(xué)合理分配各個考核指標的權(quán)重。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中處于基礎(chǔ)性地位，雖然為GDP 增長做出的貢獻比不上工業(yè)、服務(wù)業(yè)，但是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位不能低估、農(nóng)業(yè)發(fā)展對保障農(nóng)民民生的重要意義不能低估，保障糧食安全、鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需付出的努力也不能低估，地方官員為此所付出的代價也不能低估，因此其在政績考核體系中的地位也不能低估。只有政府官員為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)所付出的努力能得到相應(yīng)的認可與回報，才能改變農(nóng)民與地方政府利益沖突的現(xiàn)狀，使地方政府與農(nóng)民的利益緊密結(jié)合在一起，才能使地方政府成為農(nóng)民利益的有力守護者。

再次，中央政府應(yīng)當(dāng)建立地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展監(jiān)督制度體系。盡管建立了與農(nóng)民同利的績效考核體系，但是地方政府利益最大化的本性不會更改，只要有可能，地方政府依然有可能為了擴大自身利益而利用自身的行政權(quán)力欺上瞞下，最終侵害農(nóng)民利益，比如，在耕地占補平衡中以次充好，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中虛報成績，在農(nóng)業(yè)科技成果推廣中加重農(nóng)民負擔(dān)等等。這需要政府加強監(jiān)督，建立與中央政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標體系、地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展績效考核體系完全配套的地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展監(jiān)督體系。第一，加強民眾對地方官員的監(jiān)督。農(nóng)民是地方政府的服務(wù)對象，也是地方政府謀私利的侵害對象，因此，要賦予農(nóng)民監(jiān)督政府的權(quán)利。中央政府應(yīng)將中央政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標體系與地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展績效考核體系廣布農(nóng)村，使農(nóng)民知曉政府的合法行為與不合法的行為，然后鼓勵農(nóng)民依法監(jiān)督政府，“而告私奸者眾也，故民莫犯，其刑無所加。”(《韓非子·奸劫弒臣》)當(dāng)全體民眾都監(jiān)督地方政府官員，就會增加地方政府官員的違法風(fēng)險。第二，通過審核檢驗地方政府的政績?！奥犉溲远笃洚?dāng)，任其身而責(zé)其功，則無術(shù)不肖者窮矣?！?《韓非子·六反》)為了防止地方政府官員虛報政績，需要通過各種方式對官員的業(yè)績陳述進行核查，不能讓地方政府成為本地方發(fā)展數(shù)據(jù)的唯一生產(chǎn)者和最后生產(chǎn)者，當(dāng)下我國“數(shù)字出官”的不良現(xiàn)象正是對地方政府陳述的績效信息缺乏必要審核的后果。第三，加大處罰力度。“故明主之治國也，眾其守而重其罪，使民以法禁而不以廉止。”(《韓非子·六反》加大處罰力度就是增加官員的違法成本，官員在違法與守法之間權(quán)衡時，會進行違法成本與收益的計算，只有加大官員的違法成本，才能使官員主動放棄違法行為而自覺守法、服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進而保護農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。

此外，需要注意的是，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)分配制度與保障體系建設(shè)作為保護農(nóng)民的基本農(nóng)田土地權(quán)益、保護基本農(nóng)田的基礎(chǔ)性工作和治本性措施，必須努力適應(yīng)新形勢新任務(wù)的需要，在以下三個方面著力：抓制度完善，著力提高制度的科學(xué)性。這是制度建設(shè)的根本要求，也是制度建設(shè)的首要條件；抓制度落實，著力維護制度的權(quán)威性；抓制度創(chuàng)新，著力增強制度的適用性。

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