紅十字會(huì)“官方色彩”的理性解讀

楊紅星，鄭紅艷

（北方民族大學(xué)a．社科部；b．生物科學(xué)與工程學(xué)院，銀川 750021）

紅十字會(huì)是世界三大國(guó)際組織之一，具有悠久的歷史傳承和深厚的文化積淀。但近年來，一系列輿論事件將中國(guó)紅十字會(huì)推上了風(fēng)口浪尖，使其遭遇到了前所未有的信任危機(jī)。在這一過程中，紅十字會(huì)所呈現(xiàn)出來的“官方色彩”、“官僚化特征”、“官辦體制”更是飽受詬病，成為眾矢之的。其實(shí)，所謂紅十字會(huì)的“官方色彩”，在現(xiàn)階段有其形成的社會(huì)歷史原因，有其存在的現(xiàn)實(shí)合理性和必然性，不能因噎廢食，簡(jiǎn)單地由此而割裂紅十字會(huì)與政府的任何關(guān)聯(lián)，而應(yīng)理性地分析和看待。

在當(dāng)今的社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期，紅十字會(huì)需要在政府的支持、資助和有效監(jiān)督下可持續(xù)運(yùn)行，但紅十字會(huì)只是作為政府人道領(lǐng)域的助手和輔助力量支持和協(xié)助本國(guó)政府開展相關(guān)工作，所開展的工作，有指導(dǎo)性的，但更多的是自主性的工作，工作中要遵循獨(dú)立、中立、公正等七項(xiàng)國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的基本原則。紅十字會(huì)的“官方色彩”會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)存在下去。這是由現(xiàn)階段紅十字會(huì)所處的外部社會(huì)環(huán)境、自身的組織特性和國(guó)際慣例的一般要求所決定的。

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊國(guó)情使紅十字慈善事業(yè)需要政府的大力支持

嚴(yán)格地講，官辦慈善并不代表慈善發(fā)展的趨向，從當(dāng)前各國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程看，慈善事業(yè)的主導(dǎo)權(quán)回歸民間是大勢(shì)所趨，但慈善事業(yè)的不斷成熟需要階段性推進(jìn)，“在某些特殊的歷史場(chǎng)景下，社會(huì)需要官辦慈善發(fā)揮作用，官辦慈善的存在就是合理的”［1］。這里面的“官辦慈善”，我們理解為政府對(duì)慈善的大力支持。在當(dāng)今的社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期，“民間組織管理領(lǐng)域中的政府行為理應(yīng)被描述為‘支持’和‘監(jiān)測(cè)’。所謂‘支持’，主要指政府管理部門應(yīng)努力營(yíng)造和建立民間組織的成長(zhǎng)與發(fā)展的良好環(huán)境，具體表現(xiàn)為構(gòu)建良好的政策環(huán)境，并能夠協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，提高政府服務(wù)質(zhì)量，繼而協(xié)助民間組織的成長(zhǎng)與發(fā)展。所謂‘監(jiān)測(cè)’，主要是指政府管理部門對(duì)民間組織的適度控制，著重表現(xiàn)在糾位（關(guān)于組織的合法性問題）、能力檢測(cè)，以及獎(jiǎng)懲機(jī)制的建設(shè)上”［2］。對(duì)于紅十字會(huì)而言，這種支持除了政策上的支持，還應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)上的支持，即我們經(jīng)常談到的經(jīng)費(fèi)上的“資助”；關(guān)于監(jiān)督，除了政府部門的監(jiān)督還應(yīng)包括政府部門積極、及時(shí)地組織第三方監(jiān)督，保障組織的有序合規(guī)運(yùn)行。歷史實(shí)踐也充分證明紅十字事業(yè)的發(fā)展客觀需要政府的扶持。廣東中山紅十字會(huì)的成績(jī)有目共睹，但又有誰知道中山成績(jī)與榮耀背后的故事呢？1991年，在紅十字會(huì)組織的為華東水災(zāi)的募捐工作中，中山市委、市政府、市人大、市政協(xié)四套班子成員都上臺(tái)“賣唱”，最終募集到50萬元，全部寄往災(zāi)區(qū)。其中市長(zhǎng)兼會(huì)長(zhǎng)呂偉雄的一曲并不動(dòng)聽的《小白菜》賣得4萬元的“天價(jià)”［3］。透過市長(zhǎng)“賣唱”這一事件，我們看見的是中山市政府對(duì)紅十字會(huì)工作的大力支持。江蘇鹽城市地處蘇北地區(qū)，在江蘇屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但鹽城市紅十字會(huì)多項(xiàng)工作卻在全省名列前茅，這與政府的支持不無關(guān)系。早在1995年，鹽城市紅十字會(huì)在基本解決了“三列”（工作列位、人員列編、財(cái)政列支）問題后，為加強(qiáng)紅十字會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力量，根據(jù)中央編制委員會(huì)（1995）52號(hào)文件精神，中共鹽城市衛(wèi)生局報(bào)請(qǐng)市委組織部、市級(jí)機(jī)關(guān)黨委同意，批復(fù)同意建立鹽城市紅十字會(huì)黨支部。解決了紅十字會(huì)下屬單位黨員掛靠的問題，更利于紅十字會(huì)獨(dú)立自主地開展工作［4］。而且鹽城市委、市政府重視發(fā)揮紅十字會(huì)在精神文明建設(shè)中的重要作用，1996年紅十字會(huì)工作被寫入鹽城市社會(huì)主義精神文明建設(shè)“九五”規(guī)劃。這是鹽城第一次將紅十字會(huì)寫進(jìn)黨的文件［5］。這些舉措皆走在全省的前列?？梢哉f，“政府的介入應(yīng)該成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的民間組織發(fā)展的基本思路。但是，民間組織中政府力量與民間力量的組合模式，必須以對(duì)社會(huì)資源的最佳整合為前提”［6］。這也是紅十字事業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)該特別注意的問題。

科學(xué)界定政府與慈善組織的關(guān)系，對(duì)于慈善事業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。從現(xiàn)階段我國(guó)的基本國(guó)情看，慈善組織還處于初期發(fā)展階段，還不能完全脫離政府而獨(dú)立發(fā)展，政府在提高慈善組織公信力方面還起著非常重要的作用，但政府也應(yīng)該改變以往在慈善組織中的角色定位，做到“掌舵而不是劃槳”［7］。

二、組織定位和職能的特殊性決定了紅十字會(huì)與政府的合作關(guān)系

紅十字會(huì)是世界最大的公益慈善組織，現(xiàn)階段國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)共有188個(gè)成員（其中包括186個(gè)國(guó)家紅會(huì)或紅新月會(huì)，紅十字國(guó)際委員會(huì)及紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)）。國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)堅(jiān)持人道、公正、中立、獨(dú)立、志愿服務(wù)、統(tǒng)一、普遍的七項(xiàng)基本原則，在全世界范圍內(nèi)為改善最易受損害群體的境遇而開展人道救助活動(dòng)。中國(guó)紅十字會(huì)是這一運(yùn)動(dòng)的重要成員，而且中國(guó)紅十字會(huì)是新中國(guó)第一個(gè)在國(guó)際上獲得承認(rèn)并恢復(fù)合法席位的組織。

中國(guó)紅十字會(huì)秉承“人道、博愛、奉獻(xiàn)”的紅十字精神，自1904年誕生以來的百余年中與社會(huì)同行，救死扶傷、扶危濟(jì)困，譜寫了華麗篇章，成功地詮釋了政府人道領(lǐng)域助手的角色。近代以來的中國(guó)歷史見證了紅十字會(huì)參與推動(dòng)社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，并成為社會(huì)運(yùn)行的重要組成部分。新時(shí)期的中國(guó)紅十字會(huì)打造“生命工程”、“救援工程”、“愛心工程”、“文化工程”等四大博愛工程，為和諧社會(huì)建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)的需要都證明作為特殊的慈善組織，紅十字會(huì)與政府建立良性合作關(guān)系的必要性和重要性。正因?yàn)槿绱?，?guó)家專門出臺(tái)了規(guī)范紅十字事業(yè)發(fā)展的《紅十字會(huì)法》，而在國(guó)內(nèi)，目前社會(huì)團(tuán)體中有國(guó)家立法的只有兩家：一是工會(huì)，再有就是紅十字會(huì)。紅十字會(huì)在組織職能上也體現(xiàn)出鮮明的特殊性?！凹t十字會(huì)它不是一般意義上的公益慈善組織，準(zhǔn)確講，它是人道救助組織。它既要承擔(dān)一般慈善組織的職能，如扶貧濟(jì)困、助醫(yī)助學(xué)、救災(zāi)救助等，它還要承擔(dān)政府委托或特殊交辦的工作，如動(dòng)員無償獻(xiàn)血、造血干細(xì)胞捐獻(xiàn)、人體器官捐獻(xiàn)、國(guó)際人道援助、民間外交等，這些特定的工作職責(zé)正是它與一般公益慈善組織的重要區(qū)別。”［8］可以說，這些職能的履行，拉近了中國(guó)紅十字會(huì)與政府的關(guān)系，或者說兩者是互相需要的，特別是在現(xiàn)今的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這些職能當(dāng)中，最具特色和代表性的職能莫過于國(guó)際人道救援、民間外交和臺(tái)事服務(wù)工作。中國(guó)紅十字會(huì)的國(guó)際人道救援最早始于1906年，美國(guó)舊金山地震后，中國(guó)紅會(huì)向?yàn)?zāi)區(qū)匯寄銀元2 000元，彰顯“恤鄰”的慈善襟懷。在中國(guó)紅十字會(huì)的諸多“援外”行動(dòng)中，1923年對(duì)日本關(guān)東大地震的人道救援，頗有聲色，堪稱“范例”。這次“扶桑之行，對(duì)加深中日兩國(guó)人民的友誼，意義重大，而其良好的國(guó)際影響，亦有不可低估者。這是歷史所不能忘卻的”［9］。即使在“文革”期間全國(guó)的社團(tuán)組織普遍噤聲、紅十字的國(guó)內(nèi)工作全面停頓的狀態(tài)下，紅十字的外援工作仍然得以在維持中艱難跋涉，可見這一職能的重要性。紅十字的民間外交是指“在人道主義指引下，以紅十字會(huì)的名義努力改善國(guó)際間最易受損人群的境遇，維護(hù)人類尊嚴(yán)，積極促進(jìn)國(guó)際合作與友好交流，共同促進(jìn)世界和平的各項(xiàng)活動(dòng)”［10］。中國(guó)紅十字民間外交“既是政府外交的重要組成部分，又是對(duì)政府外交的必要補(bǔ)充”，“能在政府對(duì)外交往中發(fā)揮重要的橋梁、樞紐與媒介作用，其特殊的地位與作用是其他民間組織所無法替代的”［10］。新中國(guó)成立后，無論是國(guó)際交往中的重返國(guó)際舞臺(tái)，還是在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的“化干戈為玉帛”，紅十字民間外交都發(fā)揮了舉足輕重的作用。特別是在促進(jìn)中日邦交、中美關(guān)系正?；?、加深中蘇友誼等重大歷史進(jìn)程中，紅十字外交扮演著不可替代的重要角色。臺(tái)事服務(wù)工作，是中國(guó)紅十字會(huì)在特定歷史條件下的一項(xiàng)重要任務(wù)。在臺(tái)事服務(wù)工作中，紅十字會(huì)以其特有的地位、特有的方式發(fā)揮著特殊的歷史作用。作為政府人道領(lǐng)域的助手，中國(guó)紅十字會(huì)配合相關(guān)部門，開展查人轉(zhuǎn)信，開啟兩岸商談，為兩岸的溝通與交流，為祖國(guó)的和平統(tǒng)一大業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。在這方面，尤為引人關(guān)注的就是在20世紀(jì)90年代兩岸紅十字會(huì)所簽訂的“金門協(xié)議”，這一里程碑性質(zhì)的文件，在當(dāng)時(shí)是成功的、切實(shí)可行的遣返方略，成為后來兩岸“三通”的起點(diǎn)，為兩岸關(guān)系發(fā)展譜寫出華麗的篇章。

三、政府對(duì)紅十字會(huì)的大力支持是國(guó)際慣例的普遍體現(xiàn)

政府對(duì)紅十字人道救助活動(dòng)的大力支持并非是中國(guó)的特例，從世界范圍來看，這是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象。當(dāng)然，這與上文所談到的紅十字會(huì)的特殊的工作職能密切相關(guān)。

一般來說，世界各國(guó)普遍存在元首、國(guó)王、總統(tǒng)兼任紅十字會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)的慣例，我們國(guó)家亦不例外。這無疑提供給紅十字會(huì)其他組織所不具有的政治優(yōu)勢(shì)。在紅十字經(jīng)費(fèi)方面這種支持更加明顯，在世界各國(guó)，政府都會(huì)向紅十字會(huì)撥款提供經(jīng)費(fèi)支持，而且國(guó)外紅十字會(huì)的政府撥款比例比中國(guó)要大得多。英國(guó)、挪威、澳大利亞等國(guó)家政府向紅十字會(huì)撥款的比例占紅十字會(huì)總收入的70%以上。按照《紅十字會(huì)法》規(guī)定，中國(guó)紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)的主要來源有四種：“一、紅十字會(huì)會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)；二、接受國(guó)內(nèi)外組織和個(gè)人捐贈(zèng)的款物；三、動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的收入；四、人民政府的撥款”［11］?！岸晕覀儯t十字會(huì)）總會(huì)為例，政府每年的撥款只占總會(huì)收入的10%左右。因?yàn)槲覀兊墓ぷ魅藛T是參照公務(wù)員管理，政府的撥款主要是幫助解決人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問題，但這并不改變中國(guó)紅十字會(huì)的社團(tuán)屬性和民間性質(zhì)，我們開展國(guó)際國(guó)內(nèi)的人道援助主要還是依賴向社會(huì)募捐?！保?］

清華大學(xué)王名教授認(rèn)為，紅十字會(huì)在全球都有著濃重的政府背景，而不僅僅是在中國(guó)，“在日本采取的是特殊法人制度，在德國(guó)采取的是公法人制度，其實(shí)都與中國(guó)的行政事業(yè)單位制度相近。”［12］但在社會(huì)主義體制的國(guó)家，紅十字會(huì)與政府的關(guān)系可能更緊密些［13］?？v觀國(guó)際上大部分國(guó)家的紅十字會(huì)體制，多采取“官管民辦”的形式，官管紅十字會(huì)是國(guó)際紅十字會(huì)組織體制中較為普遍的現(xiàn)象。原因很顯然：紅十字會(huì)是在本國(guó)法律監(jiān)督下進(jìn)行人道主義工作的群團(tuán)組織，是政府不可缺少的助手。故一般說來，政府管紅十字會(huì)，關(guān)心紅十字會(huì)，給紅十字會(huì)以優(yōu)惠政策和特許工作項(xiàng)目，使紅十字會(huì)能發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更好地為政府工作服務(wù)，這也是各國(guó)政府管紅十字會(huì)的根本出發(fā)點(diǎn)。但雖為官管而為民辦則是各國(guó)紅十字會(huì)能發(fā)展壯大，成為本國(guó)政府強(qiáng)有力助手的重要原因。官管的是紅十字會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)給；管的重點(diǎn)是給適合紅十字會(huì)工作特點(diǎn)的工作項(xiàng)目，如輸血獻(xiàn)血工作、募捐、各類彩票發(fā)售權(quán)或某項(xiàng)產(chǎn)品的專利權(quán)等等。為紅十字會(huì)獨(dú)立自主地開展工作、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)實(shí)力，營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境和氛圍，而官不管則是指按社團(tuán)工作運(yùn)動(dòng)規(guī)律采取民辦的活動(dòng)方式。美國(guó)紅十字會(huì)是典型代表。美紅十字會(huì)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，主要任務(wù)是負(fù)責(zé)制定政策及監(jiān)督和執(zhí)行。理事會(huì)成員由50名志愿工作者組成，其中30名由各分會(huì)在年度大會(huì)選舉產(chǎn)生，有12名由理事會(huì)自行推薦，其余8名由總統(tǒng)提名并任命其中一人為美國(guó)紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)，另7名大多為內(nèi)閣成員，包括國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)等，任期兩屆，每屆三年，這幾位理事隨內(nèi)閣職務(wù)的變更而變更。這充分體現(xiàn)了美國(guó)政府對(duì)紅十字會(huì)工作的重視。

現(xiàn)實(shí)困境使紅十字會(huì)遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)，也要看到這同時(shí)也是紅十字會(huì)實(shí)現(xiàn)體制變革和全面轉(zhuǎn)型的重要機(jī)遇。信任危機(jī)漩渦中的中國(guó)紅十字會(huì)必須加強(qiáng)制度建設(shè)和文化建設(shè)，彰顯社團(tuán)本色，同時(shí)還要依據(jù)其特殊屬性，發(fā)展與政府的良性互動(dòng)的伙伴關(guān)系，尋求政府的支持與合作?？傊?，中國(guó)紅十字會(huì)的現(xiàn)實(shí)路徑選擇應(yīng)該是不依附于政府，不從屬于政府，在政府的支持、資助和監(jiān)督下獨(dú)立自主的開展人道救助活動(dòng)。在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在多元化的網(wǎng)絡(luò)背景中，對(duì)于紅十字而言，“探索一種有完備監(jiān)管、運(yùn)作透明的模式成為亟待思考的問題。紅十字會(huì)要提高公信力，做到公開透明，自律是重要方面，關(guān)鍵在于加強(qiáng)制度建設(shè)，完善監(jiān)管機(jī)制”［14］。

［1］周秋光．如何看待慈善事業(yè)的官辦與民辦［J］．文史博覽，2009，（10）：1，19．

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［4］李書萬．鹽城市紅十字會(huì)成立機(jī)關(guān)黨支部［N］．中國(guó)紅十字報(bào)，1995－10－6（2）．

［5］李書萬．紅十字會(huì)工作列入鹽城市精神文明建設(shè)“九五”規(guī)劃［N］．中國(guó)紅十字報(bào)，1996－5－10（2）．

［6］郝 珺．紅十字會(huì)參與社區(qū)服務(wù)：實(shí)際運(yùn)作與問題分析［C］／／紅十字運(yùn)動(dòng)研究（2008年卷），合肥：安徽人民出版社，2009：216．

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