災(zāi)害引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)權(quán)力合法性的挑戰(zhàn)及其對(duì)策

崔效輝

（南京人口管理干部學(xué)院 社會(huì)工作系，南京 210042）

近年來，學(xué)界對(duì)各種自然災(zāi)害的預(yù)防及應(yīng)對(duì)等有了比較深入的研究；同時(shí)，對(duì)“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的研究文獻(xiàn)也呈現(xiàn)增長態(tài)勢，研究的重點(diǎn)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、應(yīng)對(duì)及相關(guān)的政策、法規(guī)的建設(shè)。但是，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究相對(duì)集中于由“群體性事件”而引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)上，而對(duì)“災(zāi)害會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)注比較少，對(duì)這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能挑戰(zhàn)權(quán)力的合法性，更幾乎沒有涉及。嚴(yán)重的災(zāi)害會(huì)破壞環(huán)境，危及人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全，并可能由此引發(fā)巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是否能夠應(yīng)對(duì)災(zāi)害及其所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎權(quán)力自身的合法性問題。本文嘗試分析由“災(zāi)害”所引發(fā)的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”對(duì)“權(quán)力合法性”的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、災(zāi)害、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)力合法性

災(zāi)害，有時(shí)也稱為災(zāi)難，是指一切對(duì)自然生態(tài)環(huán)境、人類社會(huì)的物質(zhì)存在和精神存在，尤其是對(duì)人們的生命財(cái)產(chǎn)等造成危害的天然事件和社會(huì)事件，如地震、洪水、火災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)、騷亂等。在現(xiàn)代社會(huì)中，災(zāi)害具有了更多的“社會(huì)屬性”，一方面是因?yàn)闉?zāi)害可能是人為因素造成的，由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類自身擁有了制造災(zāi)害的能力；另一方面，人類也可以利用現(xiàn)代的社會(huì)組織與科學(xué)技術(shù)積極防災(zāi)、減災(zāi)，以便降低災(zāi)害帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危害。

災(zāi)害總是伴隨著一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度異質(zhì)性的、人與人之間相互高度依賴的社會(huì)，正是因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代社會(huì)才成了一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”：不僅原有的“自然風(fēng)險(xiǎn)”依然存在，而且由于人類自身活動(dòng)所引發(fā)的各種“社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)”也不斷增加。

全球化的趨勢也使得各種風(fēng)險(xiǎn)更容易擴(kuò)大，因此，生活在全球化的時(shí)代意味著要面對(duì)更多的、各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)的增加并不意味著現(xiàn)實(shí)世界變得危機(jī)重重，比以前更不安全了。在各種風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的同時(shí)，人類社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的手段也在增加。

本文所指的權(quán)力合法性主要是指政治權(quán)力的合法性，更可以具體約化為政府權(quán)力的合法性。因?yàn)檎鳛樯鐣?huì)的“第一部門”（the First Department），在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害救助與災(zāi)后重建中負(fù)有“第一責(zé)任”。即使是在傳統(tǒng)社會(huì)中，“君權(quán)神授”也只是一種為了證明其權(quán)力合法性的“假說”，權(quán)力產(chǎn)生的原因是人類只有通過“權(quán)力”這種形式才能把人與人之間，或群體與群體之間的關(guān)系固定下來。權(quán)力的實(shí)質(zhì)是一種博弈或契約，“在追逐其目標(biāo)的過程中，人類加入了彼此合作的、集體的權(quán)力關(guān)系。”［1］9與傳統(tǒng)的“君權(quán)神授”不同，現(xiàn)代社會(huì)中的政治權(quán)力并非基于一種強(qiáng)制性力量，而是來自于被統(tǒng)治者的“同意”，權(quán)力的基礎(chǔ)是社會(huì)契約，因此，這種權(quán)力也即是一種“同意權(quán)力”［2］。通過暴力所獲得權(quán)力是違反基本人性的，因?yàn)槿耸恰吧降取钡模總€(gè)人都有與生俱來、不可剝奪的權(quán)利。正是基于這樣的假設(shè)，盧梭認(rèn)為國家權(quán)力應(yīng)該基于一種契約，“社會(huì)秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利，然而這項(xiàng)權(quán)利決不是出于自然，而是建立在契約之上?！保?］8－9政府所行使的權(quán)力只是人民的授予或委托，完全是一種同意的權(quán)力?！澳峭耆且环N委托，是一種任用；在那里，他們僅僅是主權(quán)者（人民）的官吏，是以主權(quán)者的名義在行使著主權(quán)者所托付給他們的權(quán)力，而且只要主權(quán)者高興，他（主權(quán)者）就可以限制、改變、收回這種權(quán)力?！保?］77

按照美國社會(huì)學(xué)家布勞的觀點(diǎn)，權(quán)力是指“通過威懾——以撤銷有規(guī)律地提供報(bào)酬的形式，或以懲罰的形式，因?yàn)槭聦?shí)上前者或后者都構(gòu)成了一種消極的制裁——個(gè)人或群體不顧他人反抗，將其意志強(qiáng)加給他人的能力?！保?］178只有合法的權(quán)力才能獲得心甘情愿的服從，才能減少在使用權(quán)力過程中的成本支出。權(quán)力的合法性問題是人類社會(huì)進(jìn)入文明狀態(tài)以后面臨的一個(gè)根本性的問題，在政府被“同意”、受“委托”而獲得權(quán)力后，如何兌現(xiàn)其獲得權(quán)力前所承諾的“服務(wù)”、“報(bào)酬”、“獎(jiǎng)賞”等，這就涉及其權(quán)力的合法性問題。在現(xiàn)代社會(huì)的政治理念中，政府的權(quán)力是被“授予”的，因此，也是可以被“收回”的，并沒有一勞永逸的合法權(quán)力。

災(zāi)害，尤其是巨大的災(zāi)害，總是帶來巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政府如果在災(zāi)害發(fā)生前后采取積極、有效的防災(zāi)、救災(zāi)措施，就會(huì)降低災(zāi)害發(fā)生的概率，減輕災(zāi)害程度，并在災(zāi)后重建過程中引入公平地分配重建資源的機(jī)制，這樣就能增加政府權(quán)力的合法性。反之，如果政府在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建中表現(xiàn)不佳，就會(huì)放大災(zāi)害帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使其變成巨大的社會(huì)危機(jī)，這樣的政府有可能成為“組織失效”的范例，其權(quán)力合法性會(huì)受到廣泛的質(zhì)疑。根據(jù)緬甸政府在應(yīng)對(duì)2008年5月初緬甸熱帶風(fēng)暴時(shí)的表現(xiàn)、海地政府在應(yīng)對(duì)2010年1月發(fā)生的大地震時(shí)的表現(xiàn)，可以把這樣的政府視為因“組織失效”而變成了“失效的組織”。在中國國內(nèi)，2008年9月爆發(fā)的三聚氰胺奶粉事件、2010年12月發(fā)生的“錢云會(huì)事件”等，也都是相關(guān)政府“組織失效”的典型事例。

二、災(zāi)害所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)權(quán)力合法性的挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代社會(huì)中，自然災(zāi)害也具有了社會(huì)屬性，純粹的“自然災(zāi)害”幾乎不存在了。

（1）災(zāi)害的社會(huì)屬性 很多災(zāi)害帶有自然的屬性，人為因素難以干預(yù)，如地震，即使在現(xiàn)代科技條件下也很難對(duì)此做出精準(zhǔn)的預(yù)報(bào)。盡管如此，以地震為代表的自然災(zāi)害在現(xiàn)代社會(huì)中也具有社會(huì)屬性，而非純粹的自然災(zāi)害。大自然本身并是中立的，風(fēng)險(xiǎn)和危害來自社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)，從而并沒有真正意義上的“自然災(zāi)害”，一切災(zāi)害中都有人為因素?fù)诫s其中，這已經(jīng)成為西方社會(huì)科學(xué)視角下的災(zāi)害研究的共識(shí)［5］。

布萊基在強(qiáng)調(diào)災(zāi)難的社會(huì)屬性的同時(shí)，也試圖把災(zāi)難自然屬性納入“原因序列”中，一些災(zāi)難由自然原因造成，另一些由社會(huì)原因造成，視具體情況分別處于這個(gè)“原因序列”的兩端。按照這一定義，則R＝H＋V，其中V（vulnerability）表示易受災(zāi)難威脅，H（hazard）表示災(zāi)害，R（risk）表示危險(xiǎn)。在災(zāi)難的“原因序列”中，真正位于兩端的應(yīng)該只是一個(gè)理論上的存在。因?yàn)椤霸谝幌盗械臍v史過程中，某些人群易受災(zāi)難威脅，這是有社會(huì)原因的。具體地說，政治經(jīng)濟(jì)因素和政治生態(tài)因素不可忽視，但也不可忽視社會(huì)能動(dòng)者的角色?！保?］易受災(zāi)難威脅是社會(huì)組織脆弱性的表現(xiàn)。所謂脆弱性在社會(huì)維度上是指：特定的社會(huì)群體、組織或國家，當(dāng)暴露在災(zāi)害沖擊之下，易于受到傷害并受到重大損失。這種面對(duì)災(zāi)害的脆弱性，是由于特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)地位或其他體制性力量所導(dǎo)致的。也就是說，面對(duì)同樣程度的災(zāi)難，對(duì)不同的社會(huì)群體、不同的國家而言，其實(shí)際遭受的風(fēng)險(xiǎn)或損失是大不一樣的。

災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)害的救助、災(zāi)害實(shí)際影響的人群以及災(zāi)后重建過程中資源的分配等都深深地嵌入了社會(huì)的屬性，因此，在現(xiàn)代社會(huì)中不再有純粹的“自然災(zāi)難”了。

（2）災(zāi)害引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其建構(gòu) 災(zāi)害會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)可以分為兩種：一種是“外部風(fēng)險(xiǎn)”，就是來自外部的，因?yàn)閭鹘y(tǒng)或者自然的不變性和固定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)；另一種是“被制造出來的風(fēng)險(xiǎn)”，指的是由我們不斷發(fā)展的知識(shí)對(duì)這個(gè)世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在人類社會(huì)的發(fā)展早期，人類干預(yù)自然的力量比較小，人為地制造風(fēng)險(xiǎn)的能力也就小，但是，現(xiàn)代社會(huì)中技術(shù)進(jìn)步使得人類干預(yù)自然的能力大為增強(qiáng)，人類自身運(yùn)用自己所掌握的技術(shù)手段“制造風(fēng)險(xiǎn)”的能力也大大增強(qiáng)了。正是在這個(gè)意義上，吉登斯認(rèn)為，在某個(gè)歷史時(shí)期（從歷史的角度來說，也就是最近）我們開始很少擔(dān)心自然能對(duì)我們?cè)趺礃?，而更?dān)心我們對(duì)自然所做的。這標(biāo)志著“外部風(fēng)險(xiǎn)”所占的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變成了“制造出來的風(fēng)險(xiǎn)”占主要地位。

在現(xiàn)代社會(huì)中，由于技術(shù)的進(jìn)步而“被制造出來的風(fēng)險(xiǎn)”在增加，但是，技術(shù)的進(jìn)步又增強(qiáng)了人類抵御災(zāi)害的能力，災(zāi)害所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)又相應(yīng)地被降低。那么，現(xiàn)代社會(huì)中，由災(zāi)害所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是增加了呢，還是減少呢？或者說是災(zāi)害所帶來的真正社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加了，還是我們“感覺”到的由災(zāi)害所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加了？實(shí)際上，災(zāi)害所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并沒有增加，而是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的脆弱性使我們承受風(fēng)險(xiǎn)的能力降低了。也可以認(rèn)為，災(zāi)害在時(shí)間和空間上都是明顯可見的事件，在災(zāi)害中，社會(huì)或其較大的從屬單位（如社區(qū)、地區(qū)）遭受有形的損失和破壞，其正常功能被打亂。這些事件的起因與后果都和社會(huì)或其從屬單位的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)過程有關(guān)［7］。按照這一種看法，災(zāi)害的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大小不僅取決于災(zāi)害本身，在一定程度上還與特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)過程有關(guān)。災(zāi)害不僅是可以預(yù)見的——雖然目前的技術(shù)手段還無法阻止災(zāi)害的發(fā)生，災(zāi)害也是可以使用技術(shù)手段與社會(huì)組織手段進(jìn)行預(yù)防的，這會(huì)減少災(zāi)害實(shí)際發(fā)生的頻率。在災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)害救助的效率在很大程度上受制于社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)過程，災(zāi)后重建更是如此。如此看來，災(zāi)害所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在不同社會(huì)中人們的感受會(huì)有很大的差別。在減災(zāi)能力比較強(qiáng)的社會(huì)中，人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較強(qiáng)，災(zāi)害實(shí)際上所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也就比較??；反之，在那些減災(zāi)能力比較弱的社會(huì)中，人們要承受比較大的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，可是，人們不一定有比較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。那么，災(zāi)害的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是人為“建構(gòu)”的嗎？有必要將風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)理解為一種生產(chǎn)出特定不確定性的實(shí)踐，這些不確定性可能對(duì)“生活”帶來有害的后果。風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)并不在于它正在發(fā)生，而在于它可能會(huì)發(fā)生。因此，我們不能把風(fēng)險(xiǎn)作為一種外來之物來觀察——風(fēng)險(xiǎn)一定是建構(gòu)的。然而，風(fēng)險(xiǎn)的建構(gòu)并非建立在自愿想象的基礎(chǔ)上，這就是說，我們并不能隨心所欲地去“建構(gòu)”風(fēng)險(xiǎn)。相反，風(fēng)險(xiǎn)正是在建構(gòu)過程中逐步被揭示出來的。如果考慮到“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)概念是由受到心理、社會(huì)、制度和文化等多種因素制約的個(gè)人主觀定義的，就可以認(rèn)為，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的，也是建構(gòu)的［7］。

（3）災(zāi)害所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)權(quán)力合法性的挑戰(zhàn) 災(zāi)害及其帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)給社會(huì)帶來有形的和無形的損失，同時(shí)，如何應(yīng)對(duì)災(zāi)害，如何預(yù)防災(zāi)害所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及如何防止這種風(fēng)險(xiǎn)演化成巨大的社會(huì)危機(jī)，還涉及權(quán)力的合法性問題。

權(quán)力的合法性可以分獲得權(quán)力的合法性和運(yùn)用權(quán)力的合法性兩個(gè)方面。減災(zāi)、救災(zāi)的第一責(zé)任主體是政府，政府必須在減災(zāi)、救災(zāi)過程中證明自身能夠合法地使用被“授予”的權(quán)力。否則，就可能遭到對(duì)其合法用權(quán)能力的懷疑，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)從根本上懷疑權(quán)力本身的合法性，甚至考慮“收回”曾經(jīng)“授予”的權(quán)力。

災(zāi)害及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)權(quán)力合法性的挑戰(zhàn)主要來自減災(zāi)、救災(zāi)與災(zāi)后重建這三個(gè)方面。

第一，政府的減災(zāi)政策、措施與能力會(huì)在災(zāi)害來臨時(shí)被“檢驗(yàn)”。政府作為災(zāi)害的“第一責(zé)任主體”必須在災(zāi)害的預(yù)防上制定出相應(yīng)的政策、培育足夠的能力。這可以體現(xiàn)在政府對(duì)災(zāi)害預(yù)防技術(shù)的投資、災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)絡(luò)、災(zāi)害信息收集與發(fā)布機(jī)制、減災(zāi)教育、災(zāi)害保險(xiǎn)的設(shè)立與管理方面。這些工作是預(yù)防性質(zhì)的，在災(zāi)害發(fā)生之前，其社會(huì)效益無法評(píng)估，政府必須承擔(dān)這些責(zé)任。

第二，救災(zāi)能力是對(duì)政府權(quán)力合法使用的又一個(gè)挑戰(zhàn)。災(zāi)害可以預(yù)防、可以預(yù)見，但很難知道其具體發(fā)生的時(shí)間與空間，因此，災(zāi)難可能是“突如其來”的，只有在減災(zāi)政策、措施與減災(zāi)能力上做好準(zhǔn)備，政府才能從容應(yīng)對(duì)災(zāi)害，把災(zāi)害的危害降到最小。在不同的社會(huì)中，由于其社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)過程存在很大差別，所以政府在災(zāi)害救助過程的表現(xiàn)也很不同。中國的優(yōu)勢是“舉國體制”，即只要政府重視，就能在比較短的時(shí)間內(nèi)動(dòng)員災(zāi)害救助所需的資源，這種優(yōu)勢在全國性的災(zāi)害救助中尤其明顯。但是，這種“舉國體制”也有風(fēng)險(xiǎn)，災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)是不確定的，災(zāi)害的性質(zhì)、影響范圍也是千差萬別的，如果政府（中央政府或地方政府）不是足夠地“重視”即將發(fā)生或正在發(fā)生的災(zāi)害，那又會(huì)怎么樣呢？以2009年末至2010年上半年中國南方的大范圍的干旱為例，由于它不是“突然”發(fā)生的，在其發(fā)生的過程中，政府沒有予以重視（至少是從媒體的報(bào)道來看），干旱地區(qū)以外的人很少了解這場大范圍的干旱，乃至干旱地區(qū)面積不斷擴(kuò)大，災(zāi)情越來越嚴(yán)重。在中央和個(gè)地方政府大力救災(zāi)后，質(zhì)疑之聲隨之而來：政府對(duì)旱災(zāi)的預(yù)防、水利建設(shè)、城鄉(xiāng)居民的飲水安全等方面是否承擔(dān)了其應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)？也就是說，政府是否有能力合法地使用其被授予的權(quán)力？此外，由于災(zāi)害的多樣性及頻發(fā)性，“舉國救災(zāi)”的體制也面臨困擾。以2008年汶川地震救援的經(jīng)驗(yàn)來看，“舉國體制”的過度使用會(huì)引發(fā)國民的質(zhì)疑、感情上對(duì)災(zāi)害的麻木、災(zāi)害救助中消極地參與，過度募捐與資源低效率的使用損害政府與慈善機(jī)構(gòu)的公信力，等等。災(zāi)害的預(yù)防與災(zāi)害的發(fā)生應(yīng)該是一種“常態(tài)”，災(zāi)害的救助也是一種“常態(tài)”。過度動(dòng)員會(huì)為下一次的救災(zāi)留下隱患。還以2008年的四川汶川地震為例，這次地震募集了超660億元的災(zāi)后建設(shè)資金，但分析資金來源就會(huì)發(fā)現(xiàn)：“80%以上通過行政途徑捐贈(zèng)，其中60%通過自己的單位?！保?］這一方面反映了“舉國體制”的優(yōu)越性，但另一方面說明公民個(gè)人多元化的、多途徑的捐贈(zèng)機(jī)制尚不完善。依靠行政手段或政府公信力來籌集救災(zāi)資源，并不能很好地培養(yǎng)公民的慈善意識(shí)和參與災(zāi)害救助的積極性、主動(dòng)性。政府是災(zāi)害救助的“第一主體”，但不是“惟一主體”，舉國救災(zāi)體制壓縮了社會(huì)其他主體參與災(zāi)害救助的空間，政府在壟斷救災(zāi)資源的同時(shí)，也承擔(dān)了更多的救災(zāi)責(zé)任，災(zāi)害救助中失誤也主要由政府來承擔(dān)。

第三，重大災(zāi)害的災(zāi)后重建的時(shí)間長、難度大，不僅要“物質(zhì)重建”，還要“社會(huì)關(guān)系”重建；不僅是單純的“重建”，還要是“新建”，這對(duì)權(quán)力合法性也是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。與災(zāi)害救助過程相比，災(zāi)害重建是一個(gè)漫長的過程。災(zāi)后的重建不僅體現(xiàn)在設(shè)施、環(huán)境的重建，還體現(xiàn)在“社會(huì)關(guān)系”的重建，這種社會(huì)關(guān)系的重建對(duì)政府權(quán)力的合法性使用提出了更高的要求。受災(zāi)者們希望能夠在災(zāi)難的廢墟上“新建”他們的生活，不僅要有生活的物質(zhì)條件，還要有適宜生活的社會(huì)關(guān)系，因此，災(zāi)后重建中的資源分配必然成為災(zāi)難受害者關(guān)注的重點(diǎn)，任何對(duì)災(zāi)后重建資源的不公平分配，都會(huì)遭致非難，乃至抗議。這種非難與抗議會(huì)抵消他們對(duì)政府大力救災(zāi)的感激。受災(zāi)者們覺得在災(zāi)害面前，他們是平等的，在受災(zāi)后很少會(huì)考慮到社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)過程與災(zāi)害的實(shí)際損害之間的密切相關(guān)。或者說，在災(zāi)前或救災(zāi)過程中，對(duì)社會(huì)存在的某種程度的不公平，他們是認(rèn)可的。在災(zāi)難發(fā)生后，對(duì)不公平的容忍會(huì)相對(duì)減少，這為政府在災(zāi)后重建過程中合法使用其權(quán)力帶來了挑戰(zhàn)，因?yàn)?，?zāi)害給了他們一次重新審視社會(huì)不平等的機(jī)會(huì)。

除受災(zāi)者自身以外，社會(huì)公眾對(duì)在災(zāi)后重建過程中出現(xiàn)的對(duì)重建資金、物質(zhì)的浪費(fèi)，挪用、貪污等行為的容忍度也大為降低。政府在災(zāi)后重建過程中任何失誤都會(huì)招致公眾“道德”上的討伐，進(jìn)而是對(duì)其合法性使用權(quán)力能力的懷疑。在災(zāi)后重建過程中對(duì)政府權(quán)力合法性的質(zhì)疑具有一種彌散性、持久性，當(dāng)然也更具顛覆性。

三、權(quán)力的積極回應(yīng)

在現(xiàn)代社會(huì)中沒有一勞永逸的合法性的權(quán)力，政府權(quán)力的合法性是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是權(quán)力主體與其“委托者”之間在博弈過程中達(dá)成的一種暫時(shí)、動(dòng)態(tài)的平衡。面對(duì)災(zāi)害及其所引致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)力本身可以通過積極回應(yīng)來確保自身的合法性。這種回應(yīng)包括通過政治體制改革、擴(kuò)大政府“同意”權(quán)力的基礎(chǔ)等戰(zhàn)略性措施，也包括在應(yīng)對(duì)災(zāi)害及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐中，不斷提升國民的保障水平，以社會(huì)保障的形式分散災(zāi)害所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等技術(shù)性措施。

（1）權(quán)力對(duì)合法性質(zhì)疑的戰(zhàn)略性回應(yīng) 通過不斷的改革來擴(kuò)大政府權(quán)力來源的合法性，確立政府權(quán)力是一種被“授予”、被“同意”的權(quán)力，這是發(fā)展中國家在現(xiàn)代化的進(jìn)程中必須直面的問題?，F(xiàn)代社會(huì)中的政府權(quán)力，其合法性的本質(zhì)在于政府與社會(huì)公眾之間的平等交易，是建立在平等基礎(chǔ)上的認(rèn)同與被認(rèn)同關(guān)系［9］。權(quán)力被認(rèn)可不是源于其本身力量的強(qiáng)大，而是因?yàn)檫@種權(quán)力是“被同意”的?！霸谏系纳贁?shù)能夠保持在下群眾的服從，只要他們的控制按照兩者運(yùn)作于其中的社會(huì)群體的法律和準(zhǔn)則是制度化的。”［1］9發(fā)展中國家在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，會(huì)普遍遇到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治權(quán)力分享之間的沖突。在經(jīng)濟(jì)上則表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在政治上意味著權(quán)威的合理化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和政治參與的擴(kuò)大化。如果在經(jīng)濟(jì)增長與擴(kuò)大政治參與之間不能找到平衡點(diǎn)，社會(huì)動(dòng)蕩就不可避免。而問題的關(guān)鍵在于，發(fā)展中國家的執(zhí)政黨較多地傾向于認(rèn)為通過經(jīng)濟(jì)增長就能鞏固其權(quán)力的合法性，政治參與會(huì)被視為經(jīng)濟(jì)增長的主要障礙而被取消。為此，國家要實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代國家制度的建立，勢必就要壓制社會(huì)要求。但強(qiáng)制手段的使用實(shí)際上嚴(yán)重地削弱了政權(quán)合法性的基礎(chǔ)，使權(quán)力的專制特性和社會(huì)化趨勢難以進(jìn)一步融合。很顯然，擴(kuò)大政治參與和向民主過渡這兩種方式是很難轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的，但面對(duì)來自日益增長的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引致的大眾參與擴(kuò)張的威脅，采取完全拒斥的態(tài)度也是完全不可能的。從另一個(gè)層面上來說，政治權(quán)力的分享不僅增加了權(quán)力合法性，也減少了政治權(quán)力專制化程度，乃至經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過分集中，政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力的高度集中也被視為社會(huì)脆弱性的一種表現(xiàn)。從某種意義上說，市場的調(diào)控和治理結(jié)構(gòu)的民主化，都是對(duì)權(quán)力過分集中的制衡，同時(shí)也是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過分集中的反制。災(zāi)害及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能演化為巨大的公共危機(jī)，這種危機(jī)造成了政府在高度不確定性和時(shí)間壓力下的緊張狀態(tài)，這應(yīng)該成為官僚行政機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力，尤其是在當(dāng)下，公共危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢越來越取決于政府、媒體、企業(yè)、公民等多元力量博弈，多元力量的政治參與和意見表達(dá)是解決公共危機(jī)的必經(jīng)之途［10］

（2）權(quán)力對(duì)合法性質(zhì)疑的戰(zhàn)術(shù)性回應(yīng) 政治權(quán)力的合法性是政治權(quán)力主體合法性行使權(quán)力的前提，是權(quán)力有效運(yùn)行的必要基礎(chǔ)，同時(shí)又是社會(huì)秩序得以持久維系的重要條件。有了“被同意”的權(quán)力并不意味著權(quán)力就永久性地解決了合法性問題，權(quán)力還必須在使用的過程中遵循其使用規(guī)則，更主要的是權(quán)力是否能給“授予”其權(quán)力的公民帶來福祉，這是權(quán)力對(duì)其合法性質(zhì)疑的戰(zhàn)術(shù)性回應(yīng)。這種回應(yīng)包括以下兩個(gè)方面：

第一，健全社會(huì)保障這張社會(huì)安全之網(wǎng)，用社會(huì)保障來應(yīng)對(duì)災(zāi)害及其所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。所謂社會(huì)保障，是指以政府為主體，經(jīng)過立法程序，通過動(dòng)員社會(huì)資金或用再分配國民收入的辦法，對(duì)社會(huì)弱勢群體進(jìn)行救助，以確保其生活水平的一項(xiàng)社會(huì)制度或社會(huì)事業(yè)［11］。即使是在第二次世界大戰(zhàn)最艱難的時(shí)刻，英國還是誕生了由政府牽頭、各部門協(xié)作完成的《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》這樣致力于提高國民社會(huì)保障水平的研究文獻(xiàn)。作為世界上最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，從1601年的《濟(jì)貧法》到1836年的《新濟(jì)貧法》，再到1942年《貝弗里奇報(bào)告》，英國一直在通過不斷提高國民社會(huì)保障水平的方式來提升其國民的政治認(rèn)同?，F(xiàn)代化的過程也就是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐步增大的過程，通過不斷提高社會(huì)保障水平，政府可以分散這些風(fēng)險(xiǎn)。德國是社會(huì)保障制度建設(shè)上緊隨英國、起步比較早的國家，其工業(yè)化早期的社會(huì)保障還帶有明顯的“工具性”目的——為了對(duì)抗德國社會(huì)民主黨的政治影響、瓦解德國工人運(yùn)動(dòng)等，俾斯麥政府推行的社會(huì)保障政策就是這方面的典范。隨著社會(huì)的發(fā)展，伴隨著政府價(jià)值追求的升級(jí)，社會(huì)保障的政治功能也經(jīng)歷了從工具性的社會(huì)控制到權(quán)利性的社會(huì)公平，再到資本性的社會(huì)發(fā)展，公民享有基本的社會(huì)權(quán)利成為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本理念，政府保護(hù)公民免于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為工業(yè)社會(huì)國家的共識(shí)［12］。

在現(xiàn)代化的過程中，只有在社會(huì)財(cái)富不斷增長的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的公平分配，才能增進(jìn)政府權(quán)力的合法性。社會(huì)保障主要的還是一種收入再分配方法，以便滿足最緊迫的需要，盡可能地利用可用資源?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》是把覆蓋全體國民的社會(huì)保障“作為消除貧困的可行目標(biāo)”，“社會(huì)保障計(jì)劃的目的是確保每個(gè)公民只要各盡所能，在任何時(shí)候都有足夠的收入盡自己的撫養(yǎng)責(zé)任，以滿足人們的基本需求?！保?3］

中國社會(huì)進(jìn)入二十一世紀(jì)后，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)獲得長足進(jìn)步的同時(shí)，“社會(huì)建設(shè)”卻相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展之間出現(xiàn)脫節(jié)，中國社會(huì)正在變成一個(gè)“斷裂”的社會(huì)。這種“斷裂”的趨勢表現(xiàn)為“利益集團(tuán)化過程開始、中下層分化加劇、精英與大眾的斷裂凸顯”［14］，而社會(huì)斷裂的后果正逐步顯現(xiàn)，各種頻發(fā)的災(zāi)害及“人禍”對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了很大的沖擊，“無組織－無直接利益訴求”的群體性事件逐步增多。這表明對(duì)“斷裂”的社會(huì)進(jìn)行修補(bǔ)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍、提升社會(huì)保障水平是修補(bǔ)“斷裂”社會(huì)的主要手段之一。

第二，以社會(huì)保障促進(jìn)政治認(rèn)同?，F(xiàn)代社會(huì)中政府權(quán)力的合法性來自于公民的“委托”或“授予”，公民把權(quán)力“委托”或“授予”政府，是為了謀取自身的利益，雙方是一種平等的交易關(guān)系。合法性的本質(zhì)在于政府與社會(huì)公眾之間的平等交易，是建立在平等基礎(chǔ)上的認(rèn)同與被認(rèn)同關(guān)系。只有合法的權(quán)力才能獲得心甘情愿的服從，對(duì)權(quán)力的強(qiáng)制性使用會(huì)引起反抗；相反，集體贊同使領(lǐng)導(dǎo)地位合法化［4］319，只有合法的權(quán)力才能減少權(quán)力運(yùn)用中的成本付出。如果感覺到收益超過了所付出的成本，服從權(quán)力就心甘情愿了；反之，當(dāng)那些服從權(quán)力的人共同體驗(yàn)到被剝削和被壓迫的感覺時(shí)，對(duì)權(quán)力的反抗就會(huì)產(chǎn)生。更為重要的是，如果一個(gè)群體共享這種被剝削與被壓迫的集體經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)群體可能會(huì)使對(duì)權(quán)力的反抗合法化，尤其是那些相對(duì)孤立的群體，他們自身的孤立性既限制他們與其他社會(huì)群體的溝通，也促進(jìn)了群體內(nèi)部溝通，這為對(duì)現(xiàn)存權(quán)力的反抗提供了條件。

覆蓋廣、水平適宜的社會(huì)保障能夠促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)、減少社會(huì)結(jié)構(gòu)性的不平等程度，能夠最大限度消除群體性地對(duì)現(xiàn)存權(quán)力的合法性質(zhì)疑?，F(xiàn)代社會(huì)是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，災(zāi)害帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)只是其中的一個(gè)重要方面。如果政府能夠以社會(huì)保障的形式在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害救助與災(zāi)后重建中承擔(dān)更多的責(zé)任，分散社會(huì)弱勢人群因?yàn)?zāi)害而承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)促進(jìn)其對(duì)現(xiàn)存權(quán)力合法性的認(rèn)同，給國民以保障，同時(shí)也是給權(quán)力自身以保障。

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