論法治政府的標準

王二雙

(中南民族大學 法學院，湖北 武漢430074)

我國是人民民主專政的國家，其社會主義制度，決定了法制建設的優(yōu)越性，在社會主義法制理念的指導下，構(gòu)建真正意義上的法治政府將是一種必然的趨勢。 法治政府是按照法治原則運作的政府，就是政府把自身的行為置于法律之內(nèi)，嚴格依法辦事。法治政府的評定標準是多種多樣的，但其根本是政府應成為廣大人民群眾利益的保護者和服務者。從不同層面、不同角度來解析法治政府的內(nèi)涵，法治政府應該是有限、服務、責任型政府[1]。

一 法治政府的界定

(一)法治政府的概念

法治或說“法的統(tǒng)治”，是指一國依托民主原則，通過政策性的規(guī)定把國家事務上升到法律的層面，且在國家治理過程中嚴格依法行政的一種理念[2]。什么是法治政府？法治政府意味著政府不再一手遮天，而是在一定的規(guī)范內(nèi)活動，而且這個規(guī)范應當是法律規(guī)范。法治政府是一個區(qū)別于人治的政府，它是以法律為行為標準，是一個尊重法律、敬畏法律、捍衛(wèi)法律的國家機構(gòu)。

在政府的作為方式、作為態(tài)度上，法治政府要求政府以法律為基礎(chǔ)，以法律為航標，來合法合理地履行政府職能。在法律范圍內(nèi)作為的政府才是陽光型政府，其行政行為才是可以服眾的。政府只有在尊重法律的前提下，才能真正樹立政府權(quán)威，從而更有效地實現(xiàn)政府職能。另一方面，政府只有在法律的限定范圍內(nèi)才能快速有效地整合社會資源，在保證資源合理充分利用的情況下，改善社會公共福利系統(tǒng)。職能上的有限和有效是對于現(xiàn)代政府，也就是法治政府的兩個底線的限定。

法治政府承認法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律來行使權(quán)力，其前提條件就是法律必須符合一定的標準。亞里士多德的法治理念是，制定的法律應是一部良法，為大多數(shù)人的利益考慮，且得到大多數(shù)人的服從。如果對法律沒有一定的標準和內(nèi)容要求，則法律就可能成為專制的工具。專制政府強調(diào)人的治理，而法治政府強調(diào)在遵守法治前提下的一種人治。保障公民的權(quán)利和自由，是實質(zhì)法治區(qū)別于形式法治的關(guān)鍵所在?？偠灾ㄖ握且婪ㄔO立權(quán)限，依法實施行政管理，依法承擔法律責任的守法的帶頭人，同時也是社會各種矛盾的平衡點。

(二)法治政府的標準

1．法治政府存在的前提：權(quán)力有限

(1)權(quán)力受制約

現(xiàn)代法治的核心是權(quán)力制約。政府機關(guān)行使國家行政權(quán)力，對國家與社會公共事務實施管理，擁有著超出其他機構(gòu)的強大權(quán)力。政府的權(quán)力是人民通過法律授予的，因此，政府只有在法律的范圍內(nèi)才能獲得權(quán)力和行為的合法性。

政府要想成為法治政府，其權(quán)力就必須受到真正有效的制約。怎樣才能使政府的權(quán)力受到有效制約，使政府的運行做到有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究呢？一是完善行政立法,做到有法可依，同時控制政府的自由裁量權(quán)，保證權(quán)力的合理有效運用。二是加強政府機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。政府機關(guān)內(nèi)部應有權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，制定獎罰分明的內(nèi)部管理制度，通過自身來完善自身，做到真正依法行政，從而促使行政權(quán)得到優(yōu)化配置。三是開通群眾監(jiān)督渠道。沒有監(jiān)督就沒有制約，只有在監(jiān)督之下才可能公開和透明，我們應該充分發(fā)揮群眾對行政權(quán)的監(jiān)督，從而達到制約權(quán)力的目的。

(2)市場經(jīng)濟條件下的有限政府

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，自然經(jīng)濟條件下必然產(chǎn)生專制政府，計劃經(jīng)濟條件下必然產(chǎn)生集權(quán)政府，而市場經(jīng)濟天然是法治經(jīng)濟，所以在市場經(jīng)濟條件下必然產(chǎn)生法治政府。市場經(jīng)濟和法治政府存在的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是政府作為方式的轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟的建立，要求政府站在一個規(guī)則制定者和裁判者的位置上，就像訴訟法中法院的地位，是“當事人主義”而不是“職權(quán)主義”。政府在市場經(jīng)濟的大社會背景下，只起到一個平衡作用。二是要求政府尊重市場規(guī)律。市場不是萬能的，政府也不是萬能的，市場需要政府的干預，但政府干預必須適度，既不能過分消極，也不能過分積極。在尊重市場客觀規(guī)律下，政府在職權(quán)范圍內(nèi)來進行宏觀調(diào)控，以保證國家經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2．法治政府價值取向的體現(xiàn)：人民利益至上

法治政府就其實質(zhì)而言是依照人民的授權(quán)依法進行管理和服務社會的政府。政府手中的權(quán)力，實際上是廣大人民賦予的一部分公共權(quán)力。這就要求我們的政府不能具有離開人民大眾的價值選擇，更不能作為一種特殊力量，置于人民大眾之上。

(1)政府組織原則的價值體現(xiàn)

法治政府的組織原則應該是民主集中制。在我國，各級政府都是由代表民意的機構(gòu)——各級人民代表大會，依據(jù)體現(xiàn)廣大人民意志和意愿的法律，按照法定程序選舉產(chǎn)生而設立的，而且各級政府的職權(quán)也是由體現(xiàn)廣大人民意志和意愿的法律而授予的。我國政府公務人員的選拔主要是通過考試或者考核，政府的主要官員是通過全國人民代表大會或地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生。所以說，我國政府組織原則所體現(xiàn)的，或者說所追求的，是反映民意的價值選擇。

(2)政府行政原則的價值體現(xiàn)

政府行政權(quán)力的運行是遵循一定標準的。這一標準貫穿了行政權(quán)的產(chǎn)生、存在和行使。行使行政權(quán)力必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸，否則，就會導致行政權(quán)的無效。因此，現(xiàn)代的行政應該是依法的，不僅包括憲法和法律，而且包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章；不僅包括實體法，而且包括程序法。

政府在依法行政的過程中，要做到合法、合理、公正、高效、便民等，這些都是政府行政應該遵循的原則。透過這些原則我們可以看出，政府及其公務人員所實施的行政行為都應該是為了服務于社會大眾，促進社會的持續(xù)發(fā)展。因此政府行政原則的價值體現(xiàn)同樣反映了符合人民大眾的利益選擇。

綜上所述，法治政府應當是民意的政府，為民服務的政府。法律特別是“良法”是人民意志的體現(xiàn)。就價值取向而言，良法應當符合正義和公眾利益的要求，代表最廣大人民的根本利益。因此，各級政府必須按照法律也即廣大人民的意志和意愿來行政，來履行自己的職權(quán)。同時，人民群眾有權(quán)對政府的行為進行批評和監(jiān)督。

3．法治政府的理念與實踐秉持：服從法律權(quán)威

現(xiàn)實中政府擔負著維護國家安全，進行公共事務管理，營造良好的經(jīng)濟環(huán)境等重要使命，政府需要整合各種資源，運用各種權(quán)力。一方面，社會經(jīng)濟的發(fā)展需要政府的行政權(quán)的增加和行政職能多樣化。另一方面，政府職權(quán)的擴張必然會威脅到人民的自由和權(quán)利。怎樣使政府有足夠的權(quán)力去完成它的使命，而又保證這些權(quán)力不會侵犯人民的自由和權(quán)利？二者是矛盾的統(tǒng)一體，兩利相權(quán)取其重，所以，保障人民的利益是我們始終的目標。人民利益的保障不是空口白話，還得依靠法律。法治政府最大的特點是法律至上，當領(lǐng)導人個人的權(quán)威與法律的權(quán)威相沖突時，一定是領(lǐng)導人服從法律，這是法治政府下公共管理人員必須具備的理念，否則，絕無可能建立法治政府。同時，這一理念只有被自覺地踐行，法治政府才會由觀念形態(tài)變?yōu)楝F(xiàn)實。

二 法治政府的內(nèi)在基礎(chǔ)——法律知識的普及

政府的行為通常是通過某個人或某一部分人的行為來表現(xiàn)的，而人的行為更多取決于他的思想觀念，所以，法律知識的普及是法治政府存在的基礎(chǔ)。

(一)普及法律知識的對象

1．公務人員

公務員做為國家工作人員，是國家形象的代表，政府職能的行使往往是通過公務員的具體工作得以實現(xiàn)[3]?？梢哉f政府公務人員的性格、思想觀念都或大或小地影響著政府的行政習慣和行政理念。所以只有我們的執(zhí)法者具有較高的法律素養(yǎng)，才能深刻領(lǐng)悟法律的核心精神，才能正確運用和遵守法律。

公務人員對法的認識和信仰程度，體現(xiàn)了一個政府的法治化水平。正所謂：己所不欲，勿施于人。如果政府自己的組成人員都不能認真守法，不信仰法，怎么要求普通民眾遵紀守法？怎么做到依法行政？假如這兩點都做不到，又怎能稱為法治政府？

有些政府公務人員敬畏領(lǐng)導的批條，而并不敬畏法律，這是極不正常的表現(xiàn)。法治政府的公務人員應該維護法律的權(quán)威，好的政策和制度，如果交給沒有法律素養(yǎng)的人去執(zhí)行，那是不可能得到真正執(zhí)行的。

2．普通公民

我國憲法賦予公民的權(quán)利和義務是多種多樣的，但現(xiàn)實中有很多公民較少去關(guān)注他們的權(quán)利和義務的配置情況，或者說根本忽略了那些與生活聯(lián)系不緊的權(quán)利義務。

現(xiàn)代意義的法，應該是人民意志的體現(xiàn)。法律對于很多公民來說，是個抽象的概念，他們的心中有著各自對法的不同認識。然而，他們對實體存在的法律卻缺乏明確的了解和認識。他們以人情、江湖道義等去衡量法，以至很多人在走上違法的道路后還渾然不知。普通公民應該學習法、了解法、信仰法。公民只有懂法，才能用法律來維護自己的合法權(quán)益，才能監(jiān)督政府依法行政。

法治政府的建設，需要政府與民眾互動，才能促進整體的和諧。所以法律知識的普及對于普通公民，可以讓他們增強法律意識，遵守法律，能運用法律的手段來維護自己的合法權(quán)益，增強他們對政府行政權(quán)力的監(jiān)督意識。

(二)普及法律知識的方法

法律知識的普及，對于政府公務人員，可以提高他們的法律素養(yǎng)，使他們做到真正的依法行政，自覺維護法律權(quán)威。對于普通民眾，可以增強他們的法律意識，提高他們的維權(quán)意識。那么到底應該怎樣普及法律知識？一是以點帶面。政府的公務人員隊伍龐大，如果要想人人都具有很高的法律素養(yǎng)是不太現(xiàn)實的，可以重點抓領(lǐng)導干部，帶出高素質(zhì)的干部隊伍，依靠他們?nèi)ヒ龑д麄€公務員隊伍。普通民眾人口眾多，基于此可以按行政區(qū)劃，設置一些免費維權(quán)和普法機構(gòu)。二是先易后難。既然是法律知識的普及，對法律專業(yè)的知識要求當然不能太深。比如說：在對行政機關(guān)工作人員進行依法行政的宣傳時，不能只宣傳一些理論，更多的是要宣傳具有實用價值并需運用到行政活動中的具體制度。在對普通公民普法時，我們更不能去宣傳一些空對空的法學學說，還是應該宣傳一些他們易懂實用的法律規(guī)范制度，培養(yǎng)他們對法律知識的興趣。只有大環(huán)境具有法治氣氛，才可能去對具體環(huán)節(jié)進行細化，才能促成政府的法制化。

三 法治政府的外在要求

法治政府的具體標準體系應從法治政府的價值取向、職權(quán)大小、行政機關(guān)的設立、職權(quán)行使4個方面考慮[4]：價值標準是以人為本、利益平衡、社會正義等；職權(quán)范圍標準是從我國實際出發(fā)以服務人民、行政高效等為標準來劃分職權(quán)范圍；行政體制構(gòu)造標準是以權(quán)力制衡原則和行政效率原則為指導來設立行政機關(guān)并在它們之間妥當分配權(quán)力；運行機制標準是依法行政。結(jié)合以上標準，法治政府的建設需做到以下3點：

(一)認真對待權(quán)利

我國憲法賦予公民的權(quán)利是多種多樣的，但在現(xiàn)實中這些權(quán)利有時不能得到全面實現(xiàn)，究其原因，一是一些公民的權(quán)利意識薄弱，不能正確保護自己的合法權(quán)益；二是我國政府機構(gòu)中的個別領(lǐng)導干部官本位思想嚴重，不能認真對待公民的權(quán)利。

眾所周知，權(quán)利并不單指公民的個人權(quán)利，也包括集體權(quán)利，幾乎一切權(quán)利都與政府管理關(guān)聯(lián)，所以，建設法治政府，是要讓政府權(quán)力回歸到它的本體人民權(quán)利。法治政府外在體現(xiàn)之一，政府必須認真對待權(quán)利，尊重權(quán)利，保障協(xié)調(diào)各方的權(quán)利得以實現(xiàn)，這是法治政府人民利益至上價值標準的一種體現(xiàn)。

(二)認真看待程序

正義是人類的崇高理想和本質(zhì)追求。法治政府所需要的法律是最具模范代表的，它追求公平，呼喚正義。那么通過法律怎樣才能保證公平正義的實現(xiàn)？答案就是通過程序。

所謂程序正義，是指法律程序安排和設置上的正當性。程序公正的基本要求是行政主體在行使行政權(quán)時，要遵循正當?shù)某绦颉Ｒ婪ㄐ姓撾x不了程序的引導，貫徹“公開、公平、公正”原則的行政程序是行政活動合理化和正當化的前提。

程序的設立不是單一的，它是環(huán)環(huán)相扣的，就像是工藝品制作，有一套完整的作業(yè)流程。通過不完備的程序即使最后產(chǎn)生了正義的結(jié)果，也會讓人產(chǎn)生一些合理的懷疑，缺乏嚴謹性和權(quán)威性。只有程序的完善才能讓正義的結(jié)局具有合理的外衣。程序?qū)?quán)力不僅是監(jiān)督，也是一種控制[5]。政府必須認真看待程序，它是符合法治政府依法行政運行機制標準的一種體現(xiàn)。

(三)認真面對司法

行政權(quán)和司法權(quán)是應該相互獨立相互監(jiān)督的。政府的特權(quán)必然造成法治的不和諧因素。因此，要對其進行監(jiān)督。行政機關(guān)雖然自身內(nèi)部有監(jiān)督機構(gòu)，但我們不能完全依靠它自身的完善，所以，司法機關(guān)的監(jiān)督是很有必要的。

法治政府需尊重司法權(quán)威，對于人民法院受理的行政案件，行政機關(guān)應當積極出庭應訴、答辯，對法院依法做出的生效行政判決和裁定，應當自覺遵守。政府必須認真面對司法，這是符合法治政府權(quán)力制約監(jiān)督機制標準的一種體現(xiàn)。

參考文獻:

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