民辦教育發(fā)展中的困惑與思考

●高 其

我省民辦教育經(jīng)過30多年的發(fā)展，已有各級(jí)各類民辦學(xué)校6900多所，在校生249.9萬人。其中，?？埔陨厦褶k學(xué)歷教育的學(xué)校共38所（本科學(xué)院8所，獨(dú)立學(xué)院12所，高職18所)，民辦高校在校生28.7萬人（不含獨(dú)立學(xué)院)，在校生占普通高校在校生的比例達(dá)到18%。從總體上看，我省民辦教育已基本形成與公辦教育相互促進(jìn)、共同發(fā)展的格局，成為教育事業(yè)的重要組成部分。但由于相關(guān)的政策法規(guī)的滯后性和不配套，民辦教育依然存在著許多難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，這些問題不解決，將影響《綱要》中對(duì)民辦教育的規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、法人屬性模糊，難以實(shí)現(xiàn)與公辦學(xué)校同等的法律地位

民辦學(xué)校的法人性質(zhì)問題，是民辦教育發(fā)展最急迫、最關(guān)鍵的問題。根據(jù) 1986年頒布的《中華人民共和國(guó)民法通則》，我國(guó)的法人機(jī)構(gòu)包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。1999年民政部發(fā)布了《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》，民辦學(xué)校被定性為“民辦非企業(yè)”，把民辦學(xué)校定為“民辦非企業(yè)單位”法人這種分類既與《民法通則》相違背，又造成了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校在法人屬性和身份上的差別。公辦學(xué)校為“事業(yè)單位法人”，民辦學(xué)校則為“民辦非企業(yè)單位法人”。兩種不同的法人定性，使民辦學(xué)校在稅收、經(jīng)費(fèi)、招生、建設(shè)、教師的社會(huì)保險(xiǎn)和其他待遇等諸多方面，無法實(shí)現(xiàn)“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”，影響民辦學(xué)校的健康可持續(xù)發(fā)展。

首先是教師問題。民辦學(xué)校按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為教師上養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，退休后教師領(lǐng)取的養(yǎng)老金與公辦教師相差一半，影響了民辦學(xué)校教師的穩(wěn)定，影響了公辦教師與民辦學(xué)校的流動(dòng)。比如，青島市有的民辦教師退休后月薪1800元，而同等資歷的公辦教師月薪3800元，公辦教師寧愿早退休，也不愿意到民辦學(xué)校去。

其次是會(huì)計(jì)制度。目前我國(guó)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度包括《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》、《預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《民間非營(yíng)利會(huì)計(jì)制度》等，民辦學(xué)校使用哪種會(huì)計(jì)制度沒有明確規(guī)定，使的教育行政部門監(jiān)督和管理沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒有比較和鑒別。

第三、貸款難?！稉?dān)保法》規(guī)定“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得抵押”。民辦學(xué)校不能抵押，貸款難，且滯后于民辦學(xué)校的發(fā)展實(shí)際。

第四、稅收。民辦學(xué)校不享受《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱39號(hào)通知）優(yōu)惠。第一，按照39號(hào)通知的第一條第5款的規(guī)定，對(duì)于教育機(jī)構(gòu)舉辦進(jìn)修班、培訓(xùn)班（即非學(xué)歷教育）的收入所得，辦學(xué)主體不同則適用不同的稅收政策，公辦學(xué)校免征營(yíng)業(yè)稅和所得稅，而民辦學(xué)校(無論是否要求取得合理回報(bào)）則不在免稅范圍。這一規(guī)定顯然與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第三十八條中關(guān)于“不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”的規(guī)定相抵觸。第二，按照39號(hào)通知第一條第10款第1項(xiàng)的規(guī)定，學(xué)校收費(fèi)只要“納入財(cái)政預(yù)算管理”或“財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理”，才可以免征企業(yè)所得稅。但在目前，我國(guó)絕大多數(shù)民辦教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)并沒有納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理。這說明不要求取得合理回報(bào)的民辦教育機(jī)構(gòu)將不在免征企業(yè)所得稅范圍，當(dāng)然也無法享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。

法人屬性不明確，無法保障民辦學(xué)校舉辦者和受教育者的合法權(quán)益。為引導(dǎo)、促進(jìn)民辦教育發(fā)展，山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)民辦教育規(guī)范管理引導(dǎo)民辦教育健康發(fā)展的意見》規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)要積極開發(fā)適應(yīng)民辦學(xué)校發(fā)展的信貸服務(wù)項(xiàng)目和信貸品種，通過收費(fèi)權(quán)抵押、信譽(yù)貸款及其他可行的方式為民辦學(xué)校貸款提供服務(wù)”。湖南省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的決定》明確規(guī)定：“民辦學(xué)校是民辦事業(yè)單位，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等法律地位”。政府解放思想、大膽突破，積極探索法人屬性問題的新思路，為民辦教育發(fā)展開辟了新途徑。另外，為了提高民辦學(xué)校教師的待遇問題，青島濱海學(xué)院給老師交了“五險(xiǎn)一金”后，額外又增加了工資12%的養(yǎng)老保險(xiǎn)，年輕教師到退休后可以多拿20多萬的退休金，盡量與公辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇拉平，大大的穩(wěn)定了教師隊(duì)伍。

二、產(chǎn)權(quán)不清晰，舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)和增值部分財(cái)產(chǎn)不明確

對(duì)于民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬問題，《民辦教育促進(jìn)法》第35條中規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！边@個(gè)條款雖然明確了依法管理和使用權(quán)，但并沒有完全明確校產(chǎn)的歸屬問題。

1997年由國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》中第四十三條：“教育機(jī)構(gòu)解散，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算。教育機(jī)構(gòu)清算時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先支付所欠教職員工的工資及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，教育機(jī)構(gòu)清理后的剩余財(cái)產(chǎn)，返還或者折價(jià)返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)”。《社會(huì)力量辦學(xué)條例》將剩余財(cái)產(chǎn)由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，而《民辦教育促進(jìn)法》仍然沒有明確規(guī)定返還出資人的投入，也沒有明確規(guī)定清算后“剩余財(cái)產(chǎn)”的歸屬，即對(duì)出資人投入資產(chǎn)的最終歸屬?zèng)]有明確的規(guī)定。

山東省人民檢察院的一抗訴書反映了民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題。山東菏澤夫妻雙方共同辦學(xué)，后感情破裂造成離婚，女方訴至法院要求把學(xué)校平半分割，當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q認(rèn)為：“學(xué)校系雙方在夫妻關(guān)系存續(xù)期間共同創(chuàng)辦，依照《中華人民共和國(guó)婚姻法》第十七條之規(guī)定，雙方共同創(chuàng)辦的學(xué)校屬夫妻共同財(cái)產(chǎn)。國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》雖規(guī)定學(xué)校財(cái)產(chǎn)不可分割，但經(jīng)營(yíng)權(quán)利是可以分割的，可以用經(jīng)營(yíng)管理權(quán)置換財(cái)產(chǎn)，男方可以支付給女方學(xué)校財(cái)產(chǎn)的一半”。山東省人民檢察院向當(dāng)?shù)胤ㄔ嚎乖V，認(rèn)為依照《社會(huì)力量辦學(xué)條例》“教育機(jī)構(gòu)清理后的剩余財(cái)產(chǎn)，返還或者折價(jià)返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)”的規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)的舉辦者，在教育機(jī)構(gòu)存續(xù)期間只有管理、使用權(quán)。以經(jīng)營(yíng)管理權(quán)置換財(cái)產(chǎn)，主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤。

三、合理回報(bào)沒有可操作性的配套政策

《民辦教育促進(jìn)法》中“合理回報(bào)”問題，是作為營(yíng)利還是作為獎(jiǎng)勵(lì)有許多爭(zhēng)議。《中華人民共和國(guó)教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，民辦教育是我國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性，不得以營(yíng)利為目的。但是《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第38條依照民辦學(xué)校是否取得“合理回報(bào)”為標(biāo)準(zhǔn)，將民辦學(xué)校劃分為“出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校”與“出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)?！眱深?。

《教育法》要求“不得以營(yíng)利為目的”，而《民辦教育促進(jìn)法》又要求“可以取得合理回報(bào)”，然而，民辦學(xué)校要求合理回報(bào)和不要求合理回報(bào)都沒有具體的優(yōu)惠措施和實(shí)施辦法，合理回報(bào)缺乏可操作性。山東省有38所專科學(xué)歷以上民辦高校，不要求合理回報(bào)的22所學(xué)校，占全省民辦高校的58%，雖然大多數(shù)學(xué)校都填寫不要求合理回報(bào)，并不意味著民辦學(xué)校沒有自己的利益需要，可以說大部分學(xué)校還是想有營(yíng)利。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理。這說明可以避開“不得以營(yíng)利為目的”和“可以取得合理回報(bào)”的爭(zhēng)議，民辦學(xué)?？梢杂袪I(yíng)利，但是要按照營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類注冊(cè)管理。溫州市委、市政府《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)加快教育改革與發(fā)展的若干意見》規(guī)定：“對(duì)民辦學(xué)校按照營(yíng)利性、非營(yíng)利性進(jìn)行分類登記管理。非營(yíng)利性的全日制民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人進(jìn)行登記管理，營(yíng)利性的全日制民辦學(xué)校按照企業(yè)法人進(jìn)行登記管理；非全日制的民辦學(xué)校按照企業(yè)法人進(jìn)行登記管理，如確屬非營(yíng)利性的，也可以登記為民辦事業(yè)單位法人。民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理，企業(yè)法人由工商部門登記管理?！?/p>

有人建議，將從事學(xué)前教育和學(xué)歷教育的民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位法人，其它類型的民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位法人，經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在工商部門登記為企業(yè)法人，并制定具體的管理辦法。經(jīng)調(diào)查，山東省有民辦教育機(jī)構(gòu) 6000多個(gè)，幼兒園就有4000多個(gè)，說明社會(huì)力量舉辦幼兒園積極性高，數(shù)量大?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對(duì)學(xué)前教育有兩個(gè)創(chuàng)新：一是將學(xué)前教育從基礎(chǔ)教育中分離出來，單獨(dú)納入國(guó)民教育體系；二是建立“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉的辦園體系，”積極大力支持學(xué)前教育，解決“入園難”問題。濟(jì)南市“十二五”規(guī)劃要求：“每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都要設(shè)一個(gè)公辦中心幼兒園，要建100個(gè)幼兒園”。這樣看來，民辦幼兒園教師隊(duì)伍養(yǎng)老保險(xiǎn)問題和激烈的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀，這對(duì)于民辦幼兒園都是前所沒有的考驗(yàn)。

四、違規(guī)辦學(xué)處罰難

目前，我國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)蘊(yùn)藏巨大的商機(jī)，有人根據(jù)中國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款做出的保守估計(jì)，中國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)的潛在市場(chǎng)規(guī)模達(dá)3000億元，并保持著迅猛的發(fā)展速度，但是，教育培訓(xùn)市場(chǎng)“亂辦班、亂收費(fèi)、亂作廣告”的現(xiàn)象普遍存在，人身安全、學(xué)習(xí)質(zhì)量、培訓(xùn)收費(fèi)、權(quán)益保護(hù)等方面都將得不到合法保障，還會(huì)因發(fā)各種矛盾引發(fā)糾紛，造成嚴(yán)重的責(zé)任事故隱患和安全隱患。現(xiàn)在教育培訓(xùn)市場(chǎng)是 “遍地黃金”，“危機(jī)四伏”。

最近全國(guó)研究生考試泄題事件中發(fā)生的事件造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第十一條規(guī)定“舉辦實(shí)施學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校，由縣級(jí)以上人民政府教育行政部門按照國(guó)家規(guī)定的權(quán)限審批”，但是工商部門審批的“教育咨詢公司”也舉辦文化教育培訓(xùn)，據(jù)了解，工商部門審批“教育咨詢公司”沒有法律依據(jù)，只是根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》附則中“在工商管理部門登記的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”?，F(xiàn)在還有其他的主管部門審批的學(xué)校也在辦各種文化教育培訓(xùn)。在文化教育培訓(xùn)市場(chǎng)上出現(xiàn)了“多頭審批，無人管理”的局面。

對(duì)于“無證辦學(xué)”問題，教育行政部門執(zhí)法手段軟，處罰措施不得力。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“社會(huì)組織和個(gè)人擅自舉辦民辦學(xué)校的，由縣級(jí)以上人民政府的有關(guān)行政部門責(zé)令限期改正，符合本法及有關(guān)法律規(guī)定的民辦學(xué)校條件的，可以補(bǔ)辦審批手續(xù)；逾期仍達(dá)不到辦學(xué)條件的，責(zé)令停止辦學(xué)，造成經(jīng)濟(jì)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！本褪钦f對(duì)于“無證辦學(xué)”的符合辦學(xué)條件的可以補(bǔ)辦審批手續(xù)，不能立即執(zhí)行取締。

山東省濰坊市有一所民辦學(xué)校，幼兒園和小學(xué)部在校生共700多人，在未經(jīng)當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T批準(zhǔn)的情況下違規(guī)辦學(xué)5年，教育主管部門多次下發(fā)了要求其停止辦學(xué)、停止招生的文件，都屢屢受阻，行政指令受到了極大的挑戰(zhàn)。教育主管部門說：“因?yàn)樵撔２皇墙逃块T出資成立的，其教師不是教育部門招聘的，教育部門也沒有批準(zhǔn)這個(gè)學(xué)校，所以難以采取有效的管理措施”。校方說：“只要學(xué)校有學(xué)生，即便沒有辦學(xué)許可證，教育部門也不敢把學(xué)校怎么樣”。

繼《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)行政許可法》后，最近國(guó)家又出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的程序進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機(jī)關(guān)可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但是教育行政部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行起來相當(dāng)麻煩。陜西省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范學(xué)校和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理的意見》嚴(yán)格審批和清理整頓，規(guī)定：“全省各級(jí)各類學(xué)歷教育學(xué)校和非學(xué)歷教育助學(xué)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更等事宜統(tǒng)一由各級(jí)教育行政部門管理；技工學(xué)校和各級(jí)各類技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更等事宜統(tǒng)一由各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門管理；具體管理辦法分別由省教育廳、省人力資源社會(huì)保障廳另行制訂。2011年7月底前，省政府各部門、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位舉辦的高等職業(yè)院校、中等職業(yè)學(xué)校分別移交省教育廳或所在市；原其它部門、行業(yè)、企業(yè)批準(zhǔn)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一歸口教育、人力資源社會(huì)保障行政部門。工商部門在登記新公司時(shí)，對(duì)教育培訓(xùn)和教育咨詢的業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)范為“系統(tǒng)內(nèi)職（員）工培訓(xùn)”。對(duì)于已經(jīng)核準(zhǔn)面向社會(huì)開展“教育培訓(xùn)”、“教育咨詢”等業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和非事業(yè)機(jī)構(gòu)，在申請(qǐng)變更登記或企業(yè)年檢時(shí)，需重新規(guī)范其業(yè)務(wù)范圍。未經(jīng)教育、人力資源社會(huì)保障部門審核備案，任何學(xué)校和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得繼續(xù)開展相關(guān)教育培訓(xùn)活動(dòng)。嚴(yán)格執(zhí)行社會(huì)力量辦學(xué)許可證制度、“對(duì)于經(jīng)工商、編制部門登記有‘教育培訓(xùn)’、‘教育咨詢’業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位，超出審批范圍非法辦班辦學(xué)的，要依法依規(guī)進(jìn)行處理。由各級(jí)教育行政部門牽頭，宣傳、工商、公安、民政、廣電等部門和單位參與，堅(jiān)決清理和取締違規(guī)舉辦的各種補(bǔ)習(xí)班、輔導(dǎo)班、興趣班、提高班和特長(zhǎng)班等，并依法依規(guī)處理相關(guān)責(zé)任人”。

建議加大處罰力度和具體措施，出臺(tái)政策具有可操作性，比如教育部《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》處罰規(guī)定：“學(xué)校資產(chǎn)不按期過戶的；辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)的；發(fā)布未經(jīng)備案的招生簡(jiǎn)章和廣告的；年度檢查不合格的，由省級(jí)教育行政部門責(zé)令改正；并可給予1至3萬元的罰款、減少招生計(jì)劃或者暫停招生的處罰”等。